俄羅斯檢察機關對執行權力機關的監督權

文/劉向文 袁冬冬

俄羅斯檢察機關對執行權力機關的監督權

文/劉向文 袁冬冬

執行權力機關，即行政機關，擁有的權限涉及國家生活和社會生活的方方面面。執行權力機關能否嚴格依法行使其權力，直接關系到公民權益的保護，關系到社會秩序的穩定和國家經濟建設的順利進行。運用法律手段對執行權力機關進行監督和控制，成為法治國家的普遍做法。

俄羅斯聯邦目前處于社會轉型期，行政違法呈現多發狀況。為了實現憲法關于建設法治國家的目標，履行憲法規定的關于“承認、恪守和捍衛人和公民權利與自由”的“國家義務”，控制執行權力機關在執行法律過程中的違法現象，《俄羅斯聯邦檢察機關法》依據憲法賦予了檢察機關以國家的名義對執行權力機關遵守憲法和執行法律的情況實施監督的職能。

執行權力機關是檢察監督的主要對象之一

在《俄羅斯聯邦檢察機關法》中，檢察長是一個最基本的概念，是集合名詞。它包括俄羅斯聯邦總檢察長、俄羅斯聯邦主體檢察長、市檢察長、區檢察長、專門檢察院的檢察長。此外，它還包括俄羅斯聯邦副總檢察長，俄羅斯聯邦總檢察長的顧問和助理，其他各級副檢察長和相應級別檢察長的高級助理、助理和負責特別委托的助理，以及各級檢察院內各局、處的高級檢察官和檢察官、高級刑事檢察官和刑事檢察官（《俄羅斯聯邦檢察機關法》第54條的立法解釋）。檢察監督的對象，是指檢察長的活動所調整社會關系的范圍。檢察長的活動旨在調整與執行法律規定相關的社會關系。既然所有的法人和自然人都必須執行法律的規定，那么可以把法人和自然人（公職人員）執行法律的情況視為檢察監督的對象。

具體來說，在俄羅斯聯邦，聯邦和聯邦主體兩級實行三權分立原則，分別設立代表權力機關（立法權力機關）、執行權力機關和司法權力機關。在各聯邦主體內，區（市）、市鎮村兩級（相當于我國的縣鄉兩級）實行地方自治，分別設立地方自治代表機關、地方自治長官及其領導的行政機關。依照《俄羅斯聯邦檢察機關法》第1條第2款的規定，除最高代表權力機關（俄羅斯聯邦議會）、最高執行權力機關（俄羅斯聯邦政府）和作為最高司法權力機關之一的俄羅斯聯邦憲法法院之外，各聯邦部、國家委員會、局和聯邦其他的執行權力機關，俄羅斯聯邦主體的代表機關（立法機關）和執行機關，普通法院和仲裁法院，地方自治機關，軍事管理機關，監督機關以及上述機關的公職人員，商業組織和非商業組織的管理機構及其領導人遵守憲法和執行（適用）法律的情況，均屬于檢察監督的對象?？梢?，俄羅斯聯邦檢察機關檢察監督對象的范圍非常廣泛。

在上述檢察監督的對象中，聯邦和聯邦主體兩級執行權力機關在執行法律過程中的違法行為層出不窮，俄羅斯聯邦為此專門頒布了行政違法法典就是例證。因此，執行權力機關被視為檢察監督的主要對象之一。

值得指出的是，在俄羅斯聯邦，盡管區（市）、市鎮村兩級實行了地方自治，其地方自治機關目前已不屬于國家權力機關體系，但地方自治長官及其領導的行政機關數量眾多，擁有的權限涉及本地區居民生活的方方面面。不僅如此，它們還接受執行權力機關的委托，代行執行權力機關的部分權限。因此，地方自治長官及其領導的行政機關被視為廣義上的執行權力機關。

對執行權力機關實施監督的基本領域

《俄羅斯聯邦檢察機關法》第1條第2款規定了檢察機關對執行權力機關實施檢察監督的五個基本方向（基本領域）：

一是對執行權力機關遵守俄羅斯聯邦憲法的情況、執行法律的情況，對執行權力機關及其公職人員所頒布法律文件的合法性實施監督。

二是對執行權力機關及其公職人員恪守人和公民權利與自由的情況實施監督。這里所說的“人和公民的權利與自由”，包括《俄羅斯聯邦憲法》第二章48個專條羅列的基本權利與自由，還包括《俄羅斯聯邦憲法》第55條第1款宣布的內容，即“俄羅斯聯邦憲法中列舉的基本權利與自由，不得被解釋為否定或減少人和公民的其他公認的權利與自由”。

三是對執行權力機關中實施偵查搜查、初步調查和預審活動的機關執行法律的情況實施監督。上述活動，涉及公民最重要的權利與自由。對這些權利與自由的侵犯，會給公民造成嚴重的不可彌補的損失。這就是為什么《俄羅斯聯邦檢察機關法》第1條第2款將其單列，強調其特殊性的主要原因。

四是對俄羅斯聯邦司法部（執行權力機關之一）系統中司法警察執行法律的情況實施監督。依照《俄羅斯聯邦司法警察法》的規定，俄羅斯聯邦司法部增設第12個司（司法警察司），自1998年1月1日開始工作。從此，在俄羅斯聯邦司法部系統內建立起了一個強力機構——司法警察系統。司法警察系統包括三個獨立的分支機構：其一，司法警察——警衛系統，負責保障各級法院已規定的活動程序，包括警衛法院、保障法官和訴訟程序其他參加人的安全，以及在必要時拘傳證人到庭等。其二，司法警察——執行員系統，負責保證各級法院判決的執行。其三，國際債務執行系統?！抖砹_斯聯邦檢察機關法》第1條第2款將其單列，強調其特殊性。

五是對俄羅斯聯邦司法部（執行權力機關之一）系統中執行刑罰和適用法院所指定強制措施的機關和機構的行政部門，被拘留、被監禁者羈押場所的行政部門執行法律的情況實施監督。把檢察監督的這一領域單列，也是由保障服刑公民權利與自由的重要性，以及保障犯罪嫌疑人和被告人在被拘留或監禁時權利與自由的重要性所決定的。因為與其他公民相比，被拘留、逮捕的自然人，被限制或剝奪自由的自然人，采取措施以維護自己權利與自由的機會較少。所以，檢察長的監督活動，可以成為他們權利與自由的保障。

應當指出的是，檢察機關對執行權力機關實施的上述監督，概括地說，是對它們（或他們）執行法律情況的監督。這些監督，在俄羅斯聯邦通常被稱為“一般監督”。它們是《俄羅斯聯邦檢察機關法》所規定檢察監督的首要領域，也是主要領域。該監督領域，最明確地體現了由俄羅斯聯邦各級檢察長所實施檢察監督的實質和使命，即“保障法律至高無上，保障法制的統一和加強，保護人和公民的權利與自由，以及捍衛由法律予以維護的社會和國家的利益”（《俄羅斯聯邦檢察機關法》第1條第2款）。

對執行權力機關實施監督的基本方式和權限

檢察機關是如何對執行權力機關實施監督的？

一是從對執行法律情況實施監督的基本方式和權限來看，俄羅斯聯邦檢察機關對執行權力機關執行法律情況，恪守人和公民權利與自由的情況實施監督的基本方式是主動進行檢查，以及時發現違法行為和促使違法行為產生的因素（原因和條件），確定在這方面有過錯的人。這里所說的“主動地進行檢查”，通常是根據檢察機關獲悉的有關違法事實，或者有關要求檢察長采取措施的信息，進行執行法律情況的檢查。但依照俄羅斯聯邦總檢察長于1996年5月22日簽署的第30號命令的規定，對執行權力機關所頒布文件的合法性審查，也可以在尚未獲悉違法信息的情況下進行審查。

《俄羅斯聯邦檢察機關法》第22條第1款規定了各級檢察長在這方面擁有的第一類權限。其中包括：（1）在出示公務證件的情況下，自由地進入其執行法律情況受到檢察長監督的機關的轄區和建筑物；（2）準許查閱其感興趣的文件和材料；（3）要求其執行法律情況受到檢察監督的機關領導人提供必要的文件、材料、統計資料和其他資料；（4）要求有關機關的領導人指派專家，以查明在監督執行法律情況過程中發生的問題；（5）在檢察機關收到材料和投訴的情況下，要求其執行法律情況受到檢察監督的機關領導人進行檢查；（6）要求其執行法律情況受到檢察監督的機關領導人對受其監督或受其管轄的企業、機構和組織的活動進行審計；（7）傳喚公職人員和公民到檢察機關，或到自己所在的其他地點，要求他們就違法行為作出解釋；（8）對執行法律情況進行檢察機關檢查，并審查法律文件的合法性。

為了消除已發現的違法行為、消除導致違法行為產生的土壤以及追究違法行為過錯人的責任，《俄羅斯聯邦檢察機關法》第21條至第25條規定了各級檢察長在這方面擁有的第二類權限，即檢察機關擁有下述法律反應手段（又稱“檢察監督文件”）：（1）對與法律相抵觸的法律文件提出異議，或者向普通法院系統的法院和仲裁法院提交關于宣布該文件無效的要求（提起起訴）；（2）向國家機關或其他機關送達關于消除已發現的違法行為、消除促使違法行為產生的各種因素的提請書；（3）提起行政違法訴訟；（4）提起刑事案件；（5）要求追究違法行為人法定的其他責任（違紀責任、經濟責任）；（6）釋放根據非司法機關的決定受到非法行政拘留的人；（7）向公職人員送達關于禁止實施違法行為的預先警告。

檢察長在自己的職權范圍內，有權采取措施保證依照法定程序賠償由違法行為造成的物質損失；向普通法院系統的法院和仲裁法院提交起訴狀，以維護國家機關、合作社機關、社會自治組織和公民的利益等。

二是從對偵查搜查活動中執行法律情況實施監督的基本方式和權限來看，在俄羅斯聯邦，被授權實施偵查搜查活動的機關，有聯邦內務部、聯邦安全局、聯邦海關機關局、聯邦稅務警察局等聯邦執行權力機關。俄羅斯聯邦檢察機關對偵查搜查活動中執行法律情況實施監督的基本方式，也是進行檢查。通過檢查，以查明上述機關是否遵守關于已實施犯罪和預備犯罪的聲明和投訴的法定處理程序，是否恪守人和公民權利與自由，是否遵守進行偵查和采取偵查搜查措施的法定程序，以及實施偵查搜查活動的機關所作決定的合法性。

檢察長在對偵查活動中執行法律情況實施監督方面的權限包括：（1）進入被監督機關轄區和建筑物的權限；（2）許可使用偵查搜查活動實施機關文件和卷宗的權限；（3）要求指派專家查明偵查所發生問題權；（4）要求偵查搜查活動實施機關領導人檢查本機關活動權；（5）傳喚公民要求對違法行為作出解釋權；（6）審議和審查公民聲明、申訴和其他投訴權；（7）向被害人闡明捍衛其權利和自由的程序；（8）采取措施預防和制止侵權行為；（9）追究偵查搜查活動實施者法定責任的要求權；（10）向偵查搜查活動實施機關提交提請書權；（11）向法律文件的頒布機關提出異議權；（12）向法院提出起訴并出庭支持公訴權；（13）向偵查搜查活動實施機關提出預先警告權；（14）提起行政違法案件或將投訴移送相應機關權；（15）提起刑事案件權；（16）作出采取偵查搜查措施的指示權。

三是從對執行刑罰和適用法院所指定強制措施的機關和機構的行政部門，被拘留、被監禁者羈押場所的行政部門執行法律的情況實施監督的基本方式和權限來看，無論是否獲悉違法信息，檢察長對被拘留、逮捕、判刑者以及接受強制措施者的羈押機構和機關實施經常性地檢查，是檢察機關在該領域實施監督的基本方式，也是預防和消除侵犯上述人員合法權益的一種保障。

（本文作者劉向文系鄭州大學法學院俄羅斯法律研究中心主任、教授，袁冬冬系俄羅斯憲法與行政法學博士生）