新民事訴訟法下民事調解書的檢察監督

●戴哲宇/文

新民事訴訟法下民事調解書的檢察監督

●戴哲宇*/文

新《民事訴訟法》在強化檢察機關法律監督方面作了許多重要規定，在原有生效裁判監督的基礎上，更確立了民事調解檢察監督的職權。本文以新修改的《民事訴訟法》為視角，結合民事調解的特點，對民事調解檢察監督的范圍和方式作了較為體系化的疏理和界定。

民事調解 檢察監督 范圍 方式

民事調解是指在人民法院審判人員的主持下，雙方當事人根據平等、自愿原則，就民事權益爭議進行協商，達成調解協議從而解決糾紛的一種訴訟活動。長期以來，調解在我國司法實踐中被廣泛運用，備受法官青睞。但是，長期的司法實踐也暴露出民事調解的諸多弊端，強制調解、虛假調解、誘導調解的案件屢見不鮮?；诖?，檢察機關有必要從外部對民事調解活動進行監督。正如孟德斯鳩在《論法的精神》一書中所說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。

事實上，檢察機關一直積極致力于對民事調解活動的監督，但由于缺乏法律依據，檢法雙方對此問題存在巨大分歧，使得監督效果大打折扣。是否對民事調解活動進行檢察監督屬于我國特有的議題，國外立法與實務并未涉及。關于民事調解的檢察監督的提議在民訴法草案通過前一度成為爭議的焦點，所幸最終這一提議被明確寫入2013年1月1日起施行的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）中。其中第208條規定：“地方各級人民檢察院發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！庇纱?，檢察機關對民事調解案件進行監督有了直接明確的法律依據，有效地擴展了民事檢察監督的范圍，這無疑是順應民事訴訟發展變化的正確選擇。然而，如何啟動、何時介入、監督的范圍如何、采取什么方式，這些都還需要進一步研究。

一、民事調解檢察監督的特性

（一）民事調解檢察監督的內涵

目前，理論界對于民事調解檢察監督尚無統一的界定。爭議的焦點在于，民事調解檢察監督范圍是否應該包括違背自愿原則、合法原則以及損害第三人合法權益的民事調解書，是否包括對民事調解活動違法行為的檢察監督。檢察機關對民事調解活動的監督可分為兩類：一是對已生效的民事調解書的監督，二是對調解違法行為所實施的監督。

（二）民事調解檢察監督的原則

調解監督是檢察院民事行政檢察部門職能重要組成部分之一，民事調解監督職權源于民事檢察權，其本質屬性與民事檢察權一致，應當遵循民事檢察監督的一般原則，確保監督的合法性、居中性和謙抑性。

1.確保檢察監督的合法性。民事調解檢察監督的合法性體現在實體合法、程序正當和規范執法等方面。一是民事調解檢察監督必須在法律授權范圍內對監督對象的合法性進行審查。要努力查明事實真相,客觀判斷證據材料,正確適用法律,作出公正判斷；二是按照法律規定的監督程序形成合法的監督過程,做到兼顧實體公正和程序公正；三是規范文明、公正廉潔執法,加強檢察機關與人民法院的溝通協調,做到既敢于監督、善于監督,又規范監督、理性監督。

2.確保檢察監督的居中性。居中監督是民事調解檢察監督的基本屬性。民事調解法律監督是檢察機關代表國家對法律的適用行使監督權的重要內容之一,而不代表任何一方當事人。因此,行使民事調解檢察監督權應當保持客觀、中立、公正的立場,遵循訴訟規律，嚴格限定調查取證權的行使，服務于監督目的的需要。

3.確保檢察監督的謙抑性。民事訴訟的目的是解決平等主體的財產糾紛和人身糾紛，當事人在民事訴訟中處于平等地位，法官居中裁判。民事調解檢察監督應當尊重民事訴訟的對立的訴訟格局,確保對當事人意思自治和當事人處分權的充分尊重和理解,避免對民事調解活動過度干預，防止公權力的濫用。

二、民事調解檢察監督的運行現狀

（一）民事調解檢察監督的立法現狀

《民事訴訟法》修改前，未明確規定檢察機關是否有權對調解書進行監督，司法解釋層面的規范互相沖突。新修訂的《民事訴訟法》首次在立法層面確認檢察院對民事調解案件的監督權，但將范圍限定于違反國家利益、社會公共利益的調解書?！度嗣駲z察院民事訴訟監督規則（試行）》（以下簡稱《監督規則》）第77條和86條基本延續了《民事訴訟法》第208條的表述，此外還規定對調解違反自愿原則、合法原則的情形，依照對審判程序監督的規定進行監督。

1.《民事訴訟法》的相關規定?！睹袷略V訟法》第208條第1款和第2款規定了兩種調解監督的情形：第一種是上級人民檢察院對下級人民法院做出的損害國家利益、社會公共利益的調解書，應當提出抗訴；第二種是對同級人民法院作出的民事調解書的監督，不區分再審檢察建議和提請抗訴的適用情形，可以視案件具體情況選擇適用再審檢察建議或者提請抗訴的方式進行監督。依照《民事訴訟法》的上述規定，人民檢察院對調解書的監督前提是調解書損害了國家利益、社會公共利益。對于違反自愿原則和合法原則的調解書，未納入檢察監督的范圍。

2.《監督規則》的相關規定?！侗O督規則》第77條、86條、99條是關于調解監督的規定。根據《監督規則》的規定，如果人民檢察院發現民事調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴或者再審檢察建議。如果人民檢察院發現民事調解違反自愿原則或調解協議違反法律，應當依照對審判程序監督的規定采用檢察建議的方式進行監督。

綜上，無論是《民事訴訟法》還是《監督規則》亟需吸收現已出臺的規范性文件和實際案例，制定司法解釋，以利于調解監督工作的順利開展。

（二）民事調解檢察監督的實施現狀

新修訂的《民事訴訟法》出臺不久，檢察機關對民事訴訟調解的監督工作目前仍徘徊在有限探索階段，主要面臨以下三方面的難題。

1.調解監督案件案源短缺。檢察機關對民事調解的監督尚處于起步階段，案源嚴重匱乏，不少基層檢察院過度依賴串案發掘，一旦沒有發現串案，甚至出現無案可辦的尷尬局面。

2.調解檢察監督經驗匱乏。案源的短缺直接導致了監督經驗的匱乏，對申請人的調解監督申請，承辦人難以把握案件著手點，查明案件事實與調查取證困難，監督效果不佳。

3.檢法認識分歧導致調解監督受阻。對于檢察機關的調解監督權，長期以來，檢法兩方認識分歧較大，尤其是法院與檢察院對國家利益、社會公共利益的認識還有待統一。法院方面認為，對民事調解進行檢察監督會損害法院的審判獨立和當事人的處分原則，在實踐中設置種種阻礙，例如溝通不配合、對檢察建議不理會、不回復。檢方為克服這種困境，不得不采用座談協商、會簽文件等方式積極與法院溝通，取得了一些成效。

上述問題嚴重影響了檢察機關的司法權威，不利于民事檢察監督職能的發揮，亟需對民事調解監督的范圍、啟動程序以及監督方式予以明確。

三、民事調解檢察監督的制度構建

民行檢察部門行使調解監督職能的關鍵在于如何對訴訟調解的檢察監督進行合理的制度設計，民事調解檢察監督的范圍、啟動、方式是制度構建的三個重要方面。

（一）民事調解檢察監督的范圍界定

1.合理界定“國家利益”和“社會公共利益”的范圍。對損害國家利益、社會公共利益的調解書進行檢察監督已為立法所確認，何為國家利益和社會公共利益，目前理論上和實踐中的認識分歧較大。有觀點認為，法律是國家利益和社會公共利益的具體體現，只要違反了法律規定，就是損害了國家利益和社會公共利益；也有觀點認為，國家利益、社會公共利益指的是影響宏觀利益的情形，不能做狹隘的理解。在司法實踐中還存在一種傾向，將國家機關、國有企事業單位的利益簡單地等同于國家利益，認為損害上述單位的利益就是侵害了國家利益。實則不然，應分清調解書的事項是屬于單位自主管理、運行的范疇，還是已經危害到了社會公益項目、公共設施的安全，采取不同的監督措施。還有觀點認為違反法律規定就是損害了國家利益、社會公共利益，這實則是混淆了“損害國家利益、社會公共利益”與“違反法律規定”的邏輯，如果一份調解書損害了社會公共利益甚至國家利益，那么肯定是違反法律規定的。但一份違反法律規定的調解書卻不見得達到損害國家利益、社會公共利益的程度。

筆者認為，國家利益更多地包含政治學的含義，國家的司法秩序或訴訟秩序不等同于國家利益。社會公共利益具有廣泛性和群眾性，該利益的維護將有利于公眾的生活、學習和工作，對社會公共利益的損害必將影響一定范圍內的社會民眾的某種特定利益或權利的行使。

2.對違反合法原則調解案件的監督。法理上，合法原則不但包括實體上的合法，也包括程序上的合法。就訴訟調解的合法性而言，實體上要求當事人之間達成的調解協議不違反法律的禁止性規定和公序良俗，不損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權益；程序上則要求調解過程不能嚴重違反程序法的規定，比如應當回避的法官沒有回避。

3.對違反自愿原則調解案件的檢察監督。調解制度的本質屬性及正當化基礎是當事人的合意，因此自愿原則成為了調解制度中的核心原則。［1］調解協議的正當性在很大程度上建立在調解自愿的基礎之上。自愿原則的含義也包括兩個方面的內容：一是對案件是否選擇調解由當事人決定，禁止強制調解，以調代判；二是調解達成的協議必須是雙方當事人的真實意思的表示。

（二）民事調解檢察監督的模式選擇

對民事調解的檢察監督是采用檢察建議的方式，還是抗訴的形式，是一個長期爭論不休的話題。有學者認為對檢察建議和抗訴適用的案件類型做一區分，有助于發揮檢察建議的作用。對于違反自愿原則、合法原則的訴訟調解案件，宜采用再審檢察建議方式，由法院自行啟動再審程序予以糾正；對于虛假訴訟利用調解協議損害國家利益、公共利益、第三人利益的案件，以及法官有徇私枉法、受賄、瀆職的案件，應提起抗訴啟動再審。［2］從司法實踐看，對錯誤調解采用抗訴和再審檢察建議的方式進行監督是檢察機關較為普遍的做法。筆者認為，檢察機關在監督過程中，應根據具體案件情況，分清導致錯誤調解的原因，從而采取有針對性的監督手段。

1.依法抗訴?？乖V是檢察機關對民事訴訟活動常用的監督手段，也是最有力的監督手段。對損害國家利益、社會公共利益的民事調解，應當根據《民事訴訟法》的規定提起抗訴。

2.發出再審檢察建議。與抗訴監督相比，由于沒有規定法院的審查期限以及啟動再審程序的強制規定，再審檢察建議更為柔性化。對于違反自愿原則或者合法原則的民事調解書，檢察機關可在發出再審檢察建議前與審判機關充分溝通，取得審判機關的認可，再提出監督意見建議法院再審，以節約司法資源，縮短抗訴再審案件周期。

3.職務犯罪線索移送。如果申請人向檢察機關提供了相應證據證明法院工作人員在民事調解過程中存在著徇私枉法、受賄索賄、脅迫等嚴重損害當事人合法權益的違法犯罪行為，應及時移交給本院反貪、反瀆部門處理。

（三）民事調解檢察監督的保障機制

為了提高檢察機關對民事調解的監督效果，確保檢察機關的監督力度是法院糾錯程序順利運行的基礎。筆者認為，賦予檢察機關調查取證權，并規范審慎地行使是當前可行的手段。但是檢察院刑事調查權的范圍，要受到法律規定的嚴格限制，不能逾越法律的藩籬。

檢察機關監督調解案件有依職權發現和依申請監督兩個重要渠道。從近幾年實踐來看，檢察機關依申請監督的，主要是違反自愿原則以及侵害第三人合法權益的調解案件。而侵害國家利益、社會公共利益的調解案件，由于少有利害關系人主張，而更多依靠檢察機關的主動發現。檢察機關主動發現的途徑則主要是在辦理其他案件中發現調解案件的問題，具有很大的偶然性，通常距離糾紛發生的時間已較久遠，即便發生問題，案件的進一步審查也有相當的難度。而調解中證據和事實缺乏必要的審查核實環節，調解筆錄對于調解過程的描述也常常不完備，尤其是違反自愿原則的調解協議，因此檢察機關在檢察監督環節就需要對案件事實及證據重新調查，方可判別該調解書是否存在錯誤。

注釋：

［1］參見蒲娜娜:《淺議民事調解案件的檢察監督》，載《審判監督與訴訟法實施》2013年第6期。

［2］參見張劍文、李清偉：《對調解書的檢察監督：角色、范圍及實現》，載《時代法學》2013年第2期。

*北京市西城區人民檢察院［100035］