喚醒沉睡條款 國家勇擔責任
——全國首例民政部門提起撤銷監護人資格訴訟案解析

林依帆

喚醒沉睡條款 國家勇擔責任
——全國首例民政部門提起撤銷監護人資格訴訟案解析

林依帆

隨著法槌重重地落下，11歲的小玲（化名）——這名曾遭生父性侵的不幸女孩，終于擺脫了夢魘般的原生家庭，在國家監護下開始新的生活。2015年2月4日，江蘇省徐州市銅山區人民法院開庭受理銅山區民政局提起關于撤銷小玲生父母監護權的訴訟，并在當日作出終審判決：撤銷小玲生父母的監護權，指定銅山區民政局擔任其監護人。這是全國首例由民政部門提起撤銷監護人資格訴訟的案件，也是首例在生父母被剝奪監護權后，由民政部門擔任監護人的案件，同時還是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）于2015年1月1日正式實施后的全國首例司法實踐。

一、事件簡述

受害人小玲的父親邵某原籍銅山區，十多年前入贅到河南省一戶王姓家庭，其妻王某身患殘疾，兩人生育一女小玲。在小玲一歲多時，因其他原因，邵某獨自帶領孩子返回原籍，居住在銅山區大許鎮，但戶口留在河南。從小玲8歲開始，邵某對其實施強奸、猥褻，并將其打得傷痕累累，頭部、臉部、四肢多處留下疤痕。2014年6月，小玲向路人求助，被好心的張女士收留。期間，孩子偶然道出了遭生父性侵的隱情。司法機關介入后，邵某被依法批捕，2014年9月經銅山區法院宣判數罪并罰判處有期徒刑11年。小玲的生父入獄后，公安機關曾將情況告知生母王某家人，但王某仍未接回小玲，且對其不聞不問。由于沒有監護人，小玲生活陷入困境。

2015年1月初，辦理邵某性侵案的銅山區檢察院向銅山區民政局出具了檢察建議書，“建議撤銷邵某及王某的監護權”。2015年1月7日，銅山區民政局向銅山區法院正式提起申請，請求撤銷邵某、王某監護權，另行指定小玲的監護人。2月4日，銅山區法院依法適用特別程序開庭審理此案。經代理律師舉證、合議庭審查等環節，法院依法作出終審判決，撤銷邵某、王某對小玲的監護權，指定徐州市銅山區民政局為小玲的監護人。

二、案件解析

未成年人不僅是家庭的，更是國家的。該案的最大意義，在于破除了“孩子是父母的私人財產”“打罵虐待孩子是家務事”等傳統思想觀念，踐行了保障未成年人權益是政府、社會和家庭共同責任的理念，是對傳統未成年人監護理念的革新。該案的最終判決，也標志著未成年人國家監護制度在實踐中初步建立和初見成效，表明當家庭監護功能失靈的時候，政府作為未成年人的最終保護主體，可以在特定的情形下以適當的方式介入，采取監護評估、指導、幫扶甚至變更監護權等必要措施，確保未成年人得到適宜的監護照料。最高人民法院評價該案“是對沉睡的撤銷監護權法律條款的一種喚醒，具有極大的示范價值與標桿意義?！?/p>

作為全國首例由民政部門提起撤銷監護人資格訴訟的案件、首例在生父母被剝奪監護權后由民政部門擔任監護人的案件及《意見》于2015年1月1日正式實施后的首例司法實踐,該案為各地民政部門在貫徹落實《意見》精神、代表政府履行未成年人兜底監護職責等方面提供了實踐積累和有益參考。在此，筆者就《意見》和本案中涉及民政部門的有關問題進行解析。

（一）撤銷小玲生父母的監護資格有何法律依據？

依照我國《民法通則》第18條和《未成年人保護法》第53條規定，對“父母或者其他監護人不履行監護職責或者侵害被監護的未成年人的合法權益，經教育不改的，人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監護人的資格，依法另行指定監護人?！痹谏鲜龇删窕A上，《意見》進一步明確了嚴重侵害未成年人權益行為、可判決撤銷監護權的7種情形。在本案中，小玲父親邵某對其女兒實施了性侵害，并對其長期虐待、暴力傷害，嚴重侵害小玲的權益，觸犯了《意見》第35條第（一）項“監護人性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，嚴重損害未成年人身心健康”的規定。小玲母親王某長達8年從未看望、照顧過女兒，亦從未承擔過撫養費用，間接導致了小玲長期受到其父親虐待和傷害而不為人知，在得知邵某性侵行為后的7個月間，還仍以沒有撫養能力為由拒絕接回小玲，導致小玲失去親人關愛，陷入生活無著困境，王某行為觸犯了《意見》第35條第（三）項“監護人拒不履行監護職責長達六個月以上，導致未成年人流離失所或者生活無著”的規定。因此，小玲生父母邵某、王某的監護資格可依法予以撤銷。

（二）為何銅山區人民檢察院會出具檢察建議書，建議銅山區民政局提起訴訟？

撤銷監護人監護資格屬于民事法律關系的調整。檢察機關作為法律監督機關及公訴機關，參與民事訴訟無法律依據，也不符合民事訴訟法的調整范圍和規定的起訴條件。而依照我國《民法通則》第16條和《未成年人保護法》第43條規定，民政部門既是唯一具備未成年人監護資格的政府部門，也是救助保護流浪乞討等生活無著未成年人的政府部門，有責任也有義務作為未成年人利益相關主體提起撤銷監護權訴訟，但對于檢察機關辦理的侵害未成年人權益案件，民政部門往往無法掌握。為了不留保護死角，使民政部門及時介入此類監護侵害案件，《意見》提出對于“監護人因監護侵害行為被提起公訴的案件”，“符合撤銷監護人資格情形而相關單位和人員沒有提起訴訟的”，人民檢察院應當書面建議未成年人住所地民政部門或者未成年人救助保護機構申請撤銷監護人監護資格。另外，在法院管轄范圍上，《意見》明確申請撤銷監護人資格案件由“未成人住所地、監護人住所地或者侵害行為地基層人民法院管轄”，即銅山區人民法院管轄，而非當事人小玲戶籍地人民法院管轄。因此，本案由銅山區人民檢察院向銅山區民政局出具檢察建議書，由銅山區民政局向銅山區人民法院提起撤銷監護資格訴訟，并由銅山區人民檢察院對人民法院受理案件情況實行法律監督等工作均符合相關法律規定。

（三）銅山區民政局作為起訴主體，應當提交哪些證據？

依照民事訴訟案件“誰主張，誰舉證”原則，《意見》第28條規定提起撤銷監護人資格訴訟的“有關單位和人員”應當提交相關證據。在本案中，銅山區民政局在提交證據和舉證邏輯上體現以下三個層次：首先要舉證監護人邵某、王某實施了嚴重侵害未成年人權益的行為，證明需要剝奪其監護權。其次要舉證其他具備監護資格的“有關人員”的意愿、品行、身體狀況、經濟條件、與小玲的生活情感聯系等情況，為法院另行制定監護人提供依據。第三要舉證銅山區民政局所具備的監護能力、監護條件及后續安置措施，證明由銅山區民政局擔任小玲監護人符合小玲的最大利益。在案件實際審理過程中，銅山區民政局陸續提交了戶籍證明、派出所情況說明、刑事判決書、照片、病歷材料、詢問筆錄、當事人陳述、入戶調查報告等材料，舉證邵某、王某的監護侵害行為事實及沒有其他合適人員和單位擔任監護人的事實，力圖說明銅山區民政局能夠為小玲今后的成長提供經濟、教育、醫療等保障，能夠協調相關部門解決小玲的戶籍、教育、醫療、心理疏導等一系列問題，并表示將優先通過家庭寄養、收養等方式，推動小玲回歸家庭環境。通過舉證，各方也認為由銅山區民政局作為小玲的監護人，有利于保護小玲的生存、受教育、醫療保障等權利，有利于小玲的身心健康和順利成長。

（四）銅山區民政局成為小玲的監護人后，為何又將其委托給張女士家庭寄養？

民政部門在擔任未成年人的監護人時，往往通過采用機構養育、家庭寄養和送養等方式安置未成年人。值得注意的是，監護權的履行不僅需要專業和技巧，更具有情感依賴性和人身依附性。而機構養育很難營造出類似家庭的生活環境，同時銅山區目前也沒有獨立的兒童福利機構，無論從保護小玲生活習慣，還是從機構設施配備來講，銅山區民政局均不具備機構養育的條件。辦理收養手續可以為未成年人提供穩定的家庭生活和學習環境，最有利于未成年人健康成長?！兑庖姟返?0條規定，監護人因“性侵未成年人”等三種情形被剝奪監護資格的，一般不得判決恢復其監護人資格，即小玲生父邵某已被永久剝奪監護資格。而小玲生母王某系因“拒不履行監護職責”被剝奪監護資格，仍有權利“自監護人資格被撤銷之日起三個月至一年內，可以書面向人民法院申請恢復監護人資格”，所以在這一年期限內，還無法為小玲辦理收養手續。綜合考慮，當前最妥善的安置方式是先開展家庭寄養，等時機成熟再開展收養。張女士雖與小玲沒有任何親屬關系，更無法定撫養義務，但在兩年間無償照顧小玲的生活，與小玲建立了一定的感情基礎。另外，小玲現已滿10周歲，有表達意愿的能力，在庭審中也明確表示希望同張女士一起生活。因此，從保護小玲權益和尊重小玲意愿的角度出發，銅山區民政局選擇張女士家庭作為小玲的寄養家庭，能保持小玲生活習慣的連續性，更有利于小玲健康成長。同時，銅山區民政局還可以充分利用這一年的時間對小玲與張女士家庭融合情況進行全面考察評估，為研究解決一年以后的送養問題做好準備。

三、本案體現的工作原則

本案中體現了以下保護受監護侵害未成年人的工作原則：

一是未成年人利益最大化和未成年人權益優先原則。各方在調查評估、案件審理、判后安置等各個處理監護侵權案件的工作環節，時刻以未成年人權益為重并以此為最優先考慮。例如，民政部門在調查取證中盡量使用檢察機關、公安機關已有的情況說明、問詢筆錄材料及實地探訪情況等材料，減少未成年人重復描述受侵害經過的次數。法院審理過程中采用遠程視頻方式請未成年人出庭指證，避免法庭現場的嚴肅環境及舉證過程給未成年人帶來不適。在后續安置工作中，民政部門將小玲安排在已有感情聯系的張女士家中寄養，也是充分考慮未成年人身心特點并尊重了未成年人意愿。

二是快速響應和專門人員負責原則。未成年人保護工作不能等，也等不起，任何問題的延遲解決，都會造成對未成年人的權利侵犯和身心傷害。在小玲個案處理過程中，有關部門和專業人士均做到了快速響應?！兑庖姟酚?015年1月1日正式實施后，銅山區人民檢察院負責邵某性侵案的檢察官即刻向銅山區民政局通報了相關信息，提出了檢察建議。銅山區民政局在收到檢察建議書后，立即著手收集、整理有關材料，于1月7日正式向人民法院提交撤銷邵某、王某監護資格的申請。銅山區人民法院于1月7日立案受理，依法適用特別程序于2月4日公開開庭審理，并于當日宣判。銅山區民政局依法接管小玲監護權后，也立即著手解決小玲的戶口、入學及社會保障等現實困難。通過快速響應和專人負責，有效加快了案件辦理實效，及時保障了未成年人的合法權益。

三是跨部門跨專業合作原則。各相關部門和專業人員在案件處理的不同階段通力合作，共同分擔保護未成年人的責任。例如銅山區人民檢察院除了提出檢察建議外，還開展邵某強奸案的信息通報和案件材料共享，并對各方處理監護侵害行為的工作實行法律監督。公安機關提供情況說明、問詢筆錄，做好小玲戶籍遷移等工作。法院做好案件審判工作，并委托專業社會力量對小玲進行社會觀護，提供心理輔導和測評服務。民政部門聘請專業公益律師，做好案件訴訟準備、法庭舉證工作，并在法院判決后對小玲進行妥善安置。婦聯、教育等部門在評估、安置等階段也發揮了應有作用。

四是不得以而為之原則。鑒于我國經濟社會發展水平、文化傳統、思想認識等客觀實際，我們應對撤銷監護權案件的法律責任風險、輿論風險、道德風險、基層工作能力有著充分認識，堅持遵循“不得以而為之原則”。在本案中，銅山區民政局等部門開展了嚴謹、周密的調查評估工作，確定邵某、王某行為確實屬于極為嚴重監護侵害情形。銅山區人民法院依據《意見》有關規定，保留了小玲生母王某恢復監護人資格的時限和條件，使其在被撤銷監護權后的一年內可以申請恢復監護人資格，盡量推動孩子能回歸原生家庭。此外，還保留了對被剝奪監護資格的父母追訴未成年人撫養費用的權利，防止縱容不負責任的監護人以此逃避監護義務。

四、結語

撤銷監護人資格，只是幫助眾多小玲們重新步入正常生活的第一步。各方應清醒地認識到，保護受監護侵害的未成年人，還面臨諸多客觀困難和條件限制。有的問題已經通過本案逐步顯現，比如：對父母被剝奪監護后的未成年人身份認定問題以及后續的送養問題，我國《收養法》等法律法規并未予以明確規定，需要各有關部門從未成年人利益最大化的立場出發來達成共識；對未成年人的隱私保護問題，各有關部門和人員還應更加注意在調查評估、審理過程、判后安置等每個環節做好保密工作，以防因泄露未成年人隱私而對其造成二次傷害；對遭受長期精神和肉體傷害未成人開展專業調查評估和心理干預問題，很多地區目前還缺乏專門機構和專業人才；對未成年人后續安置問題，民政部門還面臨著未成年人救助保護機構覆蓋面不大、工作力量不足的現實挑戰。還有的問題在本案中還未能體現，如未成年人救助保護機構開展臨時安置、召開多部門會商、申請人身保護裁定等工作，還需要在更多的個案實踐中逐步探索、規范、完善。一言蔽之，剝奪監護權只是對未成年人權益保障的一個開始，而真正去建立新型未成年人保護制度，乃至健全未成年人國家監護機制，仍然任重而道遠。

（作者單位：民政部社會事務司）