南昌市破解“棚改”融資難題的實踐與創新思考

廖清成 馮志峰 許立

（1.中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

棚戶區改造是推進新型城鎮化過程“重中之重”的工程。然而，棚改房屋征收工作被稱之為“天下第一難事”，難就難在資金短缺是制約棚戶區改造的“瓶頸”。近年來，各地在加快棚戶區改造進程中，普遍面臨著改造“標準要求高、完成任務重”與“資金短缺”的突出矛盾。為破解融資難問題，突破資金制約的瓶頸，南昌市在棚戶區改造過程中，始終堅持市場化改革的方向，遵循“政府主導、市場運作、多元參與、社會支撐”的改造原則，不斷創新思路和辦法，形成了“1+6+X”棚改融資模式，大大提高了“棚改”融資效率，走出了一條解決“棚改”融資難的新途徑。

一、南昌棚改“1+6+X”融資模式的主要涵義

在棚戶區改造過程中，南昌市在實踐中不斷摸索，總結好的經驗和做法，通過創新推出了“1+6+X”融資運作模式，取得了良好的實踐效果。

“1”，主要是由南昌市土地儲備中心籌措資金，負責政府主導的棚戶區改造項目?！芭飸魠^改造地塊的土地凈收益全額進入市土地儲備中心，封閉運行，統一支付用于棚戶區改造，力求各區資金供給實現自主平衡，對于不能資金平衡，但又確需實施改造的項目由市土地儲備中心對改造資金進行兜底?！盵1]在由地方政府貸款出資完成拆遷后，不設置任何與競買人有關的限制條件，凈地掛牌出讓，所獲得的土地出讓凈收益全部進入南昌市土地儲備中心專戶，為后續棚戶區改造工程積累啟動資金。

“6”則是由南昌市政府統籌，從“市政控股集團、市城投公司、昌工控股公司、軌道公司、旅游集團、市水投公司”六大市屬國有平臺籌措資金負責棚改項目，明確相應平臺負責項目融資并支付征遷成本?！霸诒徽鬟w戶基本簽訂征收補償協議后、被征遷房屋拆除前，采取公開掛牌方式進行出讓”。[2]具體操作方式為包括以土地聚資、以公司融資等。以土地聚資，就是對舊城棚戶區土地統一進行收儲，整體包裝對外推介，公開拍賣，解決安置房和基礎設施建設的資金缺口。以公司融資，就是向金融機構爭取借貸資金，加大金融貸款力度，撬動了數億元金融資本投入舊城棚戶區改造。

“X”主要是指，由政府引進社會資本參與棚戶區改造，特別是鼓勵知名大公司投資，既解決了融資難的問題，又激活了民間資本。目前，“南昌已經與萬科、綠地兩家有雄厚實力的房地產企業簽訂了戰略合作框架協議”，[2]實現了社會各方的“共贏”。

二、南昌棚改“1+6+X”融資模式的比較優勢

在棚戶區改造過程中，各地為解決資金難問題，都在探索有效解決融資難問題的有效途徑。如徐州市成立的徐州市新盛建設發展投資有限公司，西安市實行的多元融資模式，都保障了棚戶區改造工作的順利開展。南昌市的“1+6+X”融資模式卻有著自身的比較優勢，在實現經濟的規模優勢、提高資金的運轉效率和促進民間資本發展等方面都發揮著不可替代的作用。

南昌“1+6+X”棚改融資模式，體現了經濟的規模優勢。對于許多地方的棚改工程來說，單個項目往往可能不能維持收支平衡，因此就必須打造更大規模的平臺，在更大規模上實現資金的整體利用，從而更好地實現資金平衡。以青云譜區十字街棚改項目為例，測算改造資金約需35億元左右，預計可出讓土地回報不到20億元，資金缺口達15億元左右。青云譜區2013年地方公共財政預算收入為8.14億元，這就意味著要完成十字街一個棚改項目，如果僅僅依靠青云譜區級財力，要2年不吃不喝才能填補資金缺口?！皼]錢拆、不敢拆”成為許多干部的共識。南昌市級土地儲備中心成立以后，就有效地解決了這個“老大難”問題。市級土地儲備中心專戶對各城區、各地塊改造資金進行統一調配，各城區的資金統收統支，“意味著各城區可以不必擔心資金保障的問題，可以把主要精力集中于房屋征收以及群眾工作上，有效地解決了棚改的后顧之憂”。[2]

南昌“1+6+X”棚改融資模式，提高了資金的運轉效率。南昌市通過專業的六大融資平臺進行投資和融資，在具體實踐中探索出了適合地方情況的融資模式，大大提高了資金的運轉效率，取得了富有成效的融資效果。截至2013年底，南昌市土地儲備中心、六大平臺、社會資本各方通過多渠道融資，融資金額已達到300億元。如果再加上2013年已啟動改造的土地掛牌出讓后變現的可觀收入，南昌棚改資金就相當充裕，有效地滿足了棚戶區改造工程的資金需求。在實際推進棚戶區改造工程中，資金的“不差錢”使南昌市的棚戶區改造工作有了和諧有序推進的前提條件，有了“不與民爭利”的雄厚底氣。實踐證明，在改造過程中征地拆遷補償價遠高于周邊房屋市場價的政策引導下，南昌市民支持棚改的力度非常大，南昌的棚改工作也進展得相當順利，贏得了社會的好評和支持。

南昌“1+6+X”棚改融資模式，促進了民間資本的發展。過去，我國很多行業對于民間資本設置門檻，受規制的經濟部門很多，民間資本無法進入這些領域。目前，新一屆政府在為落實新36條方面，作了很多深入細致的工作，并在所有的競爭經濟領域為民間資本投資“松綁”，放開了對民間資本的投資限制，刺激了民間資本的蓬勃發展。南昌市“1+6+X”融資模式就是充分抓住這種政策“利好”，積極吸納民間資金，只要合適、有資格的社會資本就可以從事棚改投資，大大提高了房地產企業從事棚戶區改造的積極性，打破了民間資本投資壁壘，促進了民間資本和國有資本有機融合和相互支持，有效地滿足了南昌市棚改項目資金需求。

但是，南昌市由于地處欠發達地區，棚戶區改造時間短，銀行支持力度還不大，新型融資手段還有待于進一步探索，導致南昌市棚戶區改造融資模式存在著“財政資金缺乏、與銀行合作力度還不大、社?；疬\用還不充分，保險基金比例較小，新型融資手段還在試驗之中”等問題，這有待于各地結合具體實踐加以完善。

三、南昌棚改“1+6+X”融資模式的完善途徑

“不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片?！眹鴦赵嚎偫砝羁藦娫谥型庥浾哒写龝嵵爻兄Z：“本屆政府下決心要再改造一千萬戶以上各類棚戶區?！彪S著棚戶區改造的逐步推進和深入發展，各地棚戶區改造的工程成本就會越來越高、資金壓力日趨增長的現象將會成為普遍現象。因此，為有效解決棚戶區改造過程中的資金短缺問題，各地可以積極借鑒南昌棚改“1+6+X”融資模式的成功經驗，并從如下方面實現多渠道融資，不斷探索融資新方法，有效緩解棚戶區改造融資難問題。

加大財政資金支持力度是優化棚戶區改造融資的先決條件。在工礦區、城鄉接合部推進改造工作，社會資本進入會有很大顧慮，“融資成本與融資難度均很高，在爭奪資金上處于弱勢”，[3]這就必須加大政府的支持力度。財政補助資金是啟動改造項目的關鍵。這里提出的支持，主要是明確政府在棚戶區改造過程中的自身定位，即在政策上給予支持，在資金上給予引導，在技術上給予幫助，通過采取多途徑融資，解決資金不夠的問題。但是，提供財政資金支持，應重視解決地方政府存量負債和未來債務增量的難題，絕不能讓地方政府財政承擔過多。如果通過大量舉債來搞棚改，勢必會加大地方政府債務風險，這是地方政府需要引起高度注意的一個問題。

積極推進“國開行”項目是棚戶區改造融資的主要渠道。作為棚戶區改造融資的主要渠道之一，國家開發銀行提供貸款的主力地位將在往后的棚戶區改造過程中更加突出?！皣_行”的“債貸組合”是由國家開發銀行首先向棚戶區改造項目部分貸款，然后以國家開發銀行為債券發行承銷商，并承擔一定比例購買該棚改項目發行的企業債。這種融資方式相當于“國開行”是“包銷商”。目前，“債貸組合”專項債券是大方向。2014年6月26日，國家開發銀行住宅金融事業部獲批成立，這意味著中國版“住宅銀行”將落地，對于解決長期困擾我國的棚改融資難問題將會有很大的幫助。我國現階段幾乎所有的棚改項目都是在沒有啟動資金的情況下開始的，所以特別需要國開行的貸款，在前期沒有取得賣地收入的情況下，棚戶區改造過程中補償、拆遷需要大量的資金，而且要繼續發行債券和吸引社會資金進入時也需要國開行的背書。所以國開行成立住宅金融事業部對于我國棚改項目無疑是一個巨大的利好。截至2014年6月，國開行累計發放棚戶區改造貸款5903億元，貸款余額4553億元，占我國棚戶區改造所需資金的20%左右，有力地支持了棚戶區改造工程的順利進行。通過國開行的資金運作，引得商業銀行、社?；?、保險機構等參與，更大規模的棚改資金將在資本市場實現。

著力引進社保信托資金是棚戶區改造融資的長遠之計。我國社保和保險資金體量大，追求穩定、中等的長期收益，是非常合適的棚改項目資金提供者。經過資本市場多年發展，到2013年末，全國社?；饡芾淼幕鹳Y產總額達到1.24萬億元，保險費收入也達到1.72萬億元，2013年我國保險資金余額為76873億元，是棚戶區改造潛在、穩定、可靠的資金來源渠道。我國棚改項目急需資金，在國家政策大力扶持下，盡快開發出合適的保險資金、社保資金投資棚改項目是必然選擇。我國一些地區棚改項目，在運用社保資金融資方面已經做出了有益的探索。例如2014年社?；鹜顿Y10億元注入蚌埠棚改項目。相對于社?；?萬多億的體量，總量才10億元的社?；鹜顿Y棚戶區改造項目資金所占比重仍然很小。因此，可以參照信托投資的方式，在一定的額度內，將社?；鹨幎梢酝顿Y的額度委托給一些信譽度較高的投資基金，從而可以確保融資安全性和項目工程的可行性。

大力吸納保險資金是棚戶區改造融資的有效補充?！拔覈ｋU公司入市是保險業自身生存發展的需要，同時保險公司作為市場上的成長對于資本市場的發展無疑是一種很大的促進?！盵4]相比社?；?，保險公司都有自己專業的資產管理公司，保險資金量更大，限制更少，投資能力也更強。大力推動保險資金投入棚戶區改造項目，既可以給棚改融資巨大的支持，還可以提供投資方面的技術支持。由此可知，保險資金是棚戶區改造工程項目的良好合作伙伴。2014年6月，太平洋資產管理公司與贛州城市開發投資集團有限責任公司簽訂債權投資合同，擬投資20億元用于棚戶區改造，大大緩解了贛南棚戶區資金短缺問題。值得注意的是，保險資金的運用策略需要與各地棚戶區發展的改造策略有機地結合起來，使其相互支持、相互促進、相互發揮有益的作用，在理性權衡投資收益與風險中實現資金的最大使用收益。

探索開發新型融資方式是棚戶區改造融資的創新方向。比如：政府回購模式、PPP融資模式、REITs模式。政府回購模式適用于公益性強、項目收益差、商業開發價值不高、主要依靠政府的財政資金還款的棚戶區改造項目，如改造用途為綠地或公共建筑用地項目。該模式由政府授權某主體負責項目實施，按照《政府采購法》 與實施主體簽訂BT協議，逐年支付回購資金。這種模式在我國許多地方都有廣闊的運用空間。PPP模式即公私合作模式，創始于英國20世紀90年代，屬于公共基礎設施的一種項目融資模式。該模式鼓勵私營企業與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，潛在的風險則由雙方共同承擔，既發揮了民營資本在資源整合與經營上的優勢，又減少了政府行政的諸多干預，體現出該模式“融資快、資金量大、效率高”的優勢。吉林市哈達灣棚戶區改造項目就是PPP模式在我國的成功案例。REITs產品就是房地產信托基金，主要以“發行收益憑證的方式集合特定多數投資者的資金，由專門投資機構進行房地產投資經營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者?！盵5]近年來，我國對該類融資方式也有不同程度的嘗試，取得了良好反響。如安徽省的池州市和六安市先后發行了涉及信托資金的棚戶區改造項目，分別引入了5.5億元和2.5億元信托貸款，有效地緩解了短期資金需求，凸顯了新型融資方式的作用。

[1]王鵬善.解讀棚改“南昌速度”[N].21 世紀經濟報道，2014—3—11.

[2]范志剛.綜合平衡法則讓房屋征收不差錢[N].南昌日報，2014—1—17.

[3]巫文勇.江西中小企業融資難的原因與政策支持[J].求實，2013，（2）.

[4]曲揚.保險資金運用的國際比較與啟示[J].保險研究，2008，（6）.

[5]劉俊賢.發展我國房地產投資信托基金REITs 的幾點建議[J].科協論壇，2007，（1）(下半月).