論政府信息公開與公民知情權的保障

張 濤郭如瑾

(1.江西省委黨校 法學教研部，江西 南昌 330003）

黨的十八大指出：“保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。黨的十八屆四中全會進一步強調：“全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”。由此，不斷完善政府信息公開，切實保障公民知情權，成為法治政府的重要職責和強化權利監督的重要組成。

一、知情權的內涵與保障

（一）公民知情權的內涵

公民知情權的英文表達為：“The right to know”或者“The right of access”，意為知道的權利、了解的權利。廣義上的知情權，是指尋求、接受和傳遞信息的自由，從官方或非官方渠道獲知有關情況的權利；狹義上的知情權，則僅指知悉官方有關情況的權利[1]。公民知情權體系由立法知情權、司法知情權、行政知情權組成，其中，行政知情權是公民行使政治權利的基礎，對于公眾參與具有重要意義。

知情權的概念，最早由美國新聞記者肯特·庫柏使用。他提出，“公民應當享有更廣泛的知情權。如果不尊重（公民的）知情權，就不會有任何政治自由可言?！盵2]在此之后，《世界人權宣言》和《公民權利與政治權利國際公約》都對知情權做出規定，使其成為一項基本人權?！妒澜缛藱嘈浴返谑艞l規定：“人人有權享有主張和發表意見的自由，此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳播信息、思想的自由”；《公民及政治權利公約》第二條則規定：“人人有發表自由之權利，此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由?！?/p>

當今世界各國為了保障公民的知情權，均建立起不同形式的信息公開制度。例如，自1966年美國頒布《信息公開法》以來，德國、法國、日本、英國等先后制定出該方面的法律。2007年1月，我國通過《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），并于次年5月1日起正式實施。這些法律的出臺，充分反映出各國政府回應公民行政知情權要求的努力，由此成為一場保障公民知情權的治道變革。

（二）保障公民知情權的理由

權力應當受到制約，所謂“權力趨向于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，不受監督的權力極易發生蛻變、異化，引發權力腐敗的惡果。當前權力控制的模式主要存在以下幾種：[3]（1）以法限權，通過立法的方式，運用法律規范限制權力行使的范圍；（2）權力制衡，通過國家權力的合理配置、各司其職，相互配合、相互監督，防止權力的過分集中；（3）以權利制約權力，通過加強公民權利的保障制約權力的恣意。其中，第三種權力控制模式的效果更為顯著，也更貼近于現代政治國家建立的基礎——人民主權理論。

所謂人民主權理論，是指國家的一切權力屬于人民，政府與公民間的關系是“委托—代理”的關系，由此，政府的權力不是絕對的，也不是至高無上的,而是必須受到制約的。盧梭在《社會契約論》中明確提出“主權在民”的主張，他認為，人民把自己的權力讓渡出來，形成國家主權，這種主權的歸屬只能是締約者的共同體——人民；“政府作為契約的產物、作為人民權力的委托者，必須按照委托人的意思行使所受托的權力,必須維護個人得以安全地享受他所有的一切”[4]。

基于此，世界絕大多數國家的憲法及憲法性文件都普遍規定了人民主權原則。1776年北美《獨立宣言》宣稱“政府的正當權力來自被統治者的同意”；1791年法國憲法規定：“一切權力來自于國民”；1919年德國魏瑪憲法規定：“國權出自人民”等。我國憲法第二條也規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。

其中，公民知情權便構成公民民主參與的前提，是公民行使政治權利的重要條件，日本著名憲法學者杉原泰雄指出：“沒有知情權的保障，民主主義就不能真正實現，因為主權者不能獲得有關政治的信息就不可能做出準確的判斷”[5]。只有保障公民對政治信息的充分了解，才能使其對民主參與擁有更加準確地判斷，也才能更好地參與政治生活。

我國憲法還通過第四十一條規定，公民的申述、控告、檢舉和監督等權利。但是，行使這些權利的重要前提在于保障公民的知情權。唯有充分知情，才能有效監督；沒有知情權的保障，公民的監督只可能是紙上談兵。

二、政府信息公開與公民知情權的關系

一般認為，行政知情權是現代民主社會的基本支柱，是公民從事政治、經濟、文化生活的重要條件；同時，也構成公認的能有效防止腐敗的良藥，即“陽光是最好的防腐劑”。政府信息公開制度則是現代民主國家的一項重要憲政制度，公民行使知情權也主要通過該制度得以保障和行使。

作為一項憲法權利，知情權表現為一項抽象權利，如同其他憲法權利一樣，被以盡可能簡潔的語言加以概括性規定。對于知情權如何實現、知情權被侵犯如何獲得救濟等問題，需要通過具體的部門法律加以確立和完善。其中，公眾的行政知情權是指，公眾享有的從行使公共權力的國家機關或其他組織那里了解、獲取、知悉相關信息的權利，也即公眾要求政務公開的權利。公眾要真正實現自己的行政知情權必須有政府機關的配合，需要它們履行自己的職責和義務，其中就包括要求政府信息公開。

現代行政的一個重要特征是協商治理，行政機關任務的完成需要行政相對人的參與、合作。通過政府信息公開，可以實現行政主體與行政相對人間的互動與溝通，可以使公民對政府產生信任，從而提高行政行為的可接受性和社會的認可度，降低行政決定執行的成本，提高行政效率。而政府信息公開的推行，便在公眾與政府之間架起連接彼此的一座橋梁。

同時，與立法權、司法權比較而言，行政權與公眾的聯系最為密切，其作用范圍最為廣泛，對公眾生活的影響也最為直接。然而，政府權力天然地具有膨脹性，很容易超越法律的邊界，損害公民的權益，孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵6]監督行政權的行使，必須做到了解、知悉行政權行使的內容。于此，便是要加強政府信息公開的制度建設。

三、我國政府信息公開的現狀

基于政府信息公開重要性的考慮，我國于2008年5月1日起實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例旨在保障公民和社會組織依法獲取政府信息，增強行政的透明度，促進法治政府建設，充分發揮政府信息對國家經濟、政治和社會活動的服務作用。同時，《條例》對各地和各部門的政府信息公開工作做出統一規范，由此推動政府信息資源管理方式改進，促進政府行為規范合理、協調有序，增進政府建設公正透明、廉潔高效。

自2008年《條例》實施以來，我國的政府信息公開工作取得了較好成效。表現為：政府信息公開工作年報常態化，絕大多數政府機關都根據《條例》的要求，認真編制本級政府的年度報告，并在規定的時間內予以發布；政府信息化與電子政務建設不斷深化，縣以上政府門戶網站全部建成開通，并穩步向鄉鎮政府推進；政府信息公開目錄和指南體系也已初步建成等。

然而，《條例》的頒布，僅在一定程度上為政府信息公開提供了統一的最低標準，也很難在短時期內達到服務型政府的相應要求。目前，我國政府信息公開工作依然存在一些問題與困境。

首先，各地在推行行政信息公開中，存在任意性和非持續性；行政信息公開的范圍、內容等方面，表現出隨意性、零散性。有的地方片面理解中央精神，將政府信息公開的范圍局限于解決群眾最關心的問題，只要群眾滿意就行，而不管信息公開本身的制度建設；有的地方信息公開工作受制于當地領導的認識、權威，如果領導認識到位，給予高度重視，并有足夠的權威推行，信息公開就能夠順利開展，落實到位；反之，則不到位。

其次，掌握公共權力的機關或組織缺乏人民主權的理念，把自己當成信息獨占者。集中表現為：（1）漠視知情權。一些政府工作人員把政府信息的公開看成是對老百姓的恩賜，是否公開、公開到哪一級別、公開到什么程度，完全由其自己決定；（2）暗箱操作式的內部文件大量存在。由于法制不健全，政出多門，許多行業部門從各自利益出發制定大量內部規范性文件，這些規范性文件并未向社會公眾公開，但往往又成為這些部門行使權力的依據，成為有權機關處罰相對人的依據；（3）在保密問題上“寧寬勿窄”；（4）常常以“為了人民的利益”或“為了社會穩定”的名義和借口，不向人民公開信息。[7]此外，還存在《條例》立法層次較低、公民知情權范圍不甚明確、行政內部救濟不足等問題。

鑒于此，必須不斷地完善政府信息公開制度，填補政府信息公開缺憾，方能更好地推動信息公開工作和公民知情權保障。

四、完善政府信息公開的路徑

（一）轉變觀念，重視知情權保障

政府應當實現公共服務理念的轉換,切實以建立服務型政府為目標，為公眾提供優質、高效的信息服務,保障公民知情權、參與權的實現。黨的十八大報告中指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。政府信息公開，作為建立服務型政府的重要內容之一，迫切要求黨和政府高度重視，認真對待。

尤其在市場經濟迅速發展，各種信息井噴式爆炸的網絡時代，政府為公眾提供充分的、準確的信息，顯得尤為重要。實踐證明，政府全面、及時、準確地公開信息，對于消除網絡謠言，維護社會和諧穩定，將起到十分重要的作用；反之，則會妨礙問題的解決。2011年3月，由“福島核泄漏”引發的各地“搶鹽風波”，最終以政府對相關信息的及時披露，使得食鹽市場秩序趨于穩定；2014年4月，蘭州發生水污染事件，卻由于政府部門沒有對水污染發生的相關信息及時、準確地向民眾說明，使得蘭州市民至少飲用8天含苯自來水，給人民的日常生活、身體健康造成嚴重影響。由此，必須要求各級政府工作人員，尤其是領導干部牢固樹立為民服務理念，抓好政府信息公開工作，促進百姓安居樂業，社會和諧穩定。

（二）明確公民知情權的范圍

據統計，我國80%的有用信息都由政府掌握，但其往往被封鎖在政府機關，普通民眾很難獲得并利用這些信息。從世界各國已制定的行政信息公開法來看，行政信息公開的范圍基本上都遵循“以公開為原則、不公開為例外”的基本原則。應當說，以下信息不適合公開，但是除此之外都應當納入公開范圍。

1.國家秘密，該項涉及到國家秘密的認定及改進。我國的《保守國家秘密法》制定于1988年，其對國家秘密的概念做出界定，即“國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”；與此同時，該法規定：“不符合本法第二條規定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項中符合本法第二條規定的，屬于國家秘密”。隨著經濟、社會的發展，有些內容已滯后于現代信息公開發展趨勢。推動公民知情權范圍的明確，必須改進保密法的相關規定。

2.商業秘密。所謂商業秘密是指不被大眾所知道，卻能給權利人以商業利潤，具有實用價值，且被采取保密措施的技術信息、經營信息。商業秘密不被行政主體公開是考慮到：一方面，一旦公開商業秘密，會使他人獲知、利用原所有人的信息，會使其權益受損；另一方面，不利于營造社會公平競爭的氛圍，破壞正常的經濟秩序，從而損害政府行政目的?；诖?，各國對商業秘密公開都做出限制性規定。但商業秘密不公開也不是無條件的，其在與國家利益、公共利益發生沖突的情況下，商業秘密不能成為不予公開的理由。

3.個人隱私，即公民個人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密。行政領域的個人隱私主要指，具有特殊地位的行政人員隱私問題。一方面，這類行政人員作為自然人，其隱私權應當受到法律的保護；另一方面，他們的某些個人生活已成為政治生活的一部分，如學歷、出身、財產狀況、工作能力等，都與重要的公共利益相關。那么，“當公眾知情權與國家行政人員的隱私權發生沖突時，法律應首先傾向于對公眾知情權的保護”[8]。在政府信息公開與個人隱私權間形成沖突時，我們應借助利益衡量理論來加以協調，即比較沖突可能涉及的利益大小，決定應如何保證利益最大化。

（三）完善司法救濟

無救濟則無權利。權利是對個人尊嚴的保障，任何對權利的侵害，不管其是否存在損害后果，都構成對個人尊嚴的貶損。如果連救濟權利的手段都不存在，便不可能保障權利得以實現。于此便是，只有將相應的政府信息公開行為納入司法救濟的范疇，公民的知情權才能得到保障。具體來說，信息公開中的如下行為應當納入司法救濟[9]：

1.政府不履行公開行政信息義務。該種行為的實質是，政府對于行政信息公開的不作為。如果行政機關沒有公開原本應當公開的政府信息，給公民、法人或者其他組織的合法權益造成影響，應有權向法院提起政府信息公開之訴。

2.政府公開虛假的信息。政府機關應當保證所公布信息的真實準確，并積極回應可能造成消極影響的不實信息，否則，應當承擔相應法律責任。公民、法人或者其他組織可就三類虛假信息的發布，提起政府信息公開行政之訴:一是行政機關出于某種特殊目的，公開不真實的行政信息；二是行政機關出于過失，公開不真實、不準確、不完整的政府信息；三是行政機關發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假信息時，沒有盡職發布準確政府信息予以辟謠。

3.信息公開遲延的行為。信息具有時效性，晚來的信息對于相對人來說或許沒有應有的價值。所謂信息公開遲延是指，行政機關超過法定時限，才向行政相對人公開相關信息。為督促行政機關及時公開信息，根據《政府信息公開條例》第18條和第24條規定，政府主動信息公開的期限原則上是20日，政府依申請信息公開的期限原則上是15日。然而，在實際操作中，行政機關遲遲不公開信息的情況卻并不少見，由此，該種情況也應獲得司法救濟。

4.公開不應當被公開的信息。不應當被公開的信息主要是，涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息。行政機關在公開信息前，應該全面地、準確地審查該信息。如果行政機關公開的信息違反《保守國家秘密法》，致使國家秘密外泄，應由相關行政機關進行處理；如果公民、法人或者其他組織認為行政機關公開的信息涉及商業機密或個人隱私，但未征求權利人同意，或者征求意見后權利人不同意公開，行政機關仍予以公開，權利人便可訴諸司法救濟。

5.任意刪除已公開信息。政府可通過政府公報、網站、報刊等多種方式公開信息，但無論以何種方式公開，都應當保存相關信息，以便公眾查閱。然而，當前卻存在任意刪除已公開信息的行為。這種做法極大地損害行政相對人的知情權權利，行政相對人應有權將該類行為交由司法審查。

四、結語

黨的十八屆三中全會決定中強調：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”。政府信息公開的完善，公民知情權保障的加強，正是這一要求的重要體現。只有不斷完善政府信息公開制度與實踐，才能推動法治政府的順利建成。

[1]謝鵬程.公民的基本權利[M].北京：中國社會科學出版社，1999.53.

[2]高立忠.知情權概念評析[J].黑龍江社會科學，2008(3)，67.

[3]文正邦.憲法學教程[M].北京：法律出版社，2008.69.

[4][法]盧梭.社會契約論[M].何兆武 譯.北京：商務印書館，2003.138.

[5][日]杉原泰雄.憲法的歷史——比較憲法學新論[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.95.

[6][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1997.79.

[7]曾曉陽.試析我國公民知情權保障中的法律悖論現象——以傳統行政為維度[J].牡丹江大學學報，2009，（1），56.

[8]郭道暉.知情權與信息公開制度[J].江海學刊.2003（1），39.

[9]黃學賢，梁玥.政府信息公開受案范圍研究[J]法學評論.2010，（2），69.