域外公證監督制度之比較考察及對我國的借鑒

陳 磊

（重慶海聯學院，重慶 401120）

一、拉丁公證業務監督概況

在拉丁公證制度國家，高品質的公證書和強大的公信力是公證制度盛行數百年至今仍深受人民信賴的重要基礎，而前者正系來自公證人團體（公證人協會）對自身行業的嚴謹自律以及司法行政機關他律的健全監督機制，促成公證人業務有效管理的關鍵。

（一）法國公證監督制度

法國于1803年頒布了世界上第一部完整而又系統的公證法，奠定法國現代公證法律制度的基礎，對大陸法系國家公證制度產生重大且深遠的影響。法國公證人監管制度是非常規范的，就規章而言，法國有《公證人管理條例》、《公證人辦證程序規則》、《公證人賠償辦法》、《公證人處罰條例》等一系列規定。[1]就監督模式而言，法國對公證人的監管采用行業自律與政府監督相結合的方法。[2](P37-38)法國公證業務在行業自律、司法行政及法院的嚴格監督下，公證水準品質極高、信譽卓著。[3]

1.行業自律管理：法國公證行業自律管理由公證人行業協會負責，公證人行業協會組織按照司法行政區域的劃分確定：在大審法庭司法管轄區，即省一級區域內設省公證人公會；在上訴法院司法管轄區域內設大區公證人理事會；在中央設全國公證人委員會。

省公證人公會主席、大區公證人理事會主席、全國公證人委員會主席還有權對所轄的公證人事務所進行臨時檢查，臨時檢查可能針對特殊問題，也可能涉及公證人的全部業務活動。

除了上述的檢查以外，就公證行業的監督管理，法國還有一項申訴制度，[4]即公證人事務所的任何一位客戶都有權就其了解的情況向省公證人公會提出異議或者申述，而公證人公會的重要職能之一就在于對公證業務活動中異議的審理，揭示違紀、懲罰違規，甚至訴諸法院。

2.司法行政監督管理：法國對公證人的政府監督由司法部負責，司法部通過大審法院和上訴法院的檢察官完成此項工作。監督主要針對公證員的財務和違紀行為，一旦發現公證人違法情況，經司法部批準，由檢察官向法院提起訴訟。監督方式為檢察院依省公證人公會懲戒委員會做出的調查報告，視情形進行調查，公證申請人可以申請檢察院對特定公證行為調查和監督，檢察院亦可自行依職權進行調查，但檢察院須經司法部準許才能向法院提出訴訟。法院對于有重大違紀的公證人則處以罰款或停業。

法國政府通過檢查公證人事務所、檢查申訴意見等方式對公證行業進行監督。政府對公證行業的檢查可以分為年度檢查和臨時檢查兩種。

首先，關于年度檢查。[5]省公證人公會負責制定對下屬公證人事務所進行年度檢查的日程表，該日程表安排不對外公布，檢查事先不予通知。

檢查者。對公證人事務所的檢查必須由一位公證人檢察員或者一位前公證人在一位具有會計資格的檢察員陪同下方可進行。其中，公證人檢察員應從隸屬于上訴法院的當事公證人公會以外的公證人或者前公證人中挑選，而具備會計資格的檢察員則從大區公證人理事會向上訴法院提供的名單中選出。

檢查項目。根據司法部法令的規定，對公證人事務所的檢查包括經濟檢查和業務檢查兩項內容。其中經濟檢查包括對事務所的會計體系、日記賬本、財務賬本等進行全面審查；業務檢查則包括檢查公證人事務所是否嚴格遵守法令法規、審查公證文書的撰寫是否符合法定格式、辦理文書前后的手續是否合法、檢查稅務收繳情況及在信托局的寄存情況等，如有必要，公證人還必須通知銀行出示相關的憑證。政府對公證人事務所的檢查同樣適合于公證人個人。

檢查結果。檢查結束后，檢察員必須同時向共和國檢察官和公證人公會提交檢查報告，并對報告內容負責。如果發現重大違法行為，或者被檢查公證人所保管的財產安全有可能遭受威脅時，檢察員須立即通知公證人公會和共和國檢察官。省公證人公會主席在收到檢察員的報告后，應就此報告向共和國檢察官提交書面意見。對省公證人公會主席和首席理事的事務所的檢查由其所屬大區公證人理事會進行，對大區公證人理事會主席的事務所的檢查由全國公證人委員會進行。

其次，關于臨時檢查。除各公證協會的主席可以實施臨時檢查外，共和國檢察官、總檢察長以及司法部部長也有權指示對公證人事務所進行臨時檢查。臨時檢查的檢察員由下令進行檢查的有權機關指定，或為公證人檢察員或為具備會計資格的檢察員。

3.公證人懲戒制度：法國對公證行業的監督最終通過懲戒訴訟得以實現。公證人任何違反法律、行業規章乃至有悖廉潔、道德的行為都會受到懲戒。享有懲戒權的機構有公證人公會、大審法庭和檢察院。對公證人的懲戒主要包括提出警告和進行懲戒訴訟兩種。懲戒訴訟可以由公證人公會主席、共和國檢察官甚至是每個認為受到公證人侵害的人提出。懲戒訴訟既可以向懲戒公會提出，也可以向大審法庭提出，二者的區別在于懲戒公會僅有懲戒權，沒有民事管轄權，而大審法庭則兼有普通法庭和懲戒法庭的權限，它既有權對公證人進行懲戒，同時又有權對公證人過錯行為造成的損害賠償進行判決。[6]

（二）德國公證監督制度

德國以其法典邏輯的精密性與智慧性，與法國并列為大陸法系之首，其公證制度歷史悠久、規定完備、效能充分，為許多國家進行公證改革所仿效和參考，[7]我國亦不例外。在德國，公證人有專職公證人(即拉丁公證人)、律師公證人及公職公證人等三種類型，三者皆受1961年《聯邦公證人條例》規范。[8]德國對于公證人的監管由公證人協會、司法行政機關和法院共同完成：

1.公證協會之監督管理：

德國設有地方公證人協會和聯邦公證人協會。各邦均設有公證人協會，聯邦和各邦公證人協會監督公證人在嚴格的職業道德規范內進行活動，負責制定公證人執行職務及有關公證活動的準則、調解公證人間的糾紛、審查當事人對公證人執行職務的意見、調查或提出對公證人的紀律處分，代表公證行業與有關國家機關進行聯系等。[9]

地方公證人協會：

按邦高等法院轄區劃分，每三個邦高等法院轄區設置一個地方公證人協會，每位公證人均是地方公證人協會成員。地方公證人協會協助國家監督機構對公證人進行監督，保障國家對公證人的監督權。其任務與工作范圍系國家法律明文規定，是全體地方公證人利益的代表者，為公證人執業提供規章、培訓、部分保險、成立賠償基金、辦理養老保險及對公證人做出評價等。此外，對相應機構提供諮詢、轉送強制執行文件、發現公證人提供的資訊或文件錯誤可以予以警告處分，但不能處以罰金或取消公證人資格。

聯邦公證人協會：

聯邦公證人協會系依據聯邦公證法設立，是德國公證人的最高自治組織，所有公證人必須加入該行業組織，代表全體地方公證人協會及全體公證人利益。聯邦公證人協會職務包含搜集、綜合所有公證人意見、向國家有關機構反映并建議、向聯邦高等法院、司法部提出建議、提供任免公證人的標準等，對外則進行國際交流、發行專業雜志、設立研究所和培訓機構以培訓并指導公證人執行公證活動等。聯邦公證人協會是國際拉丁公證人協會和歐盟公證人協會成員，在比利時的布魯塞爾設有常駐機構。

2.司法行政監督：在德國，對公證人的監督權隸屬于司法行政機關和法院，對邦地區法院管轄區公證人的監督，由邦地區法院院長進行；對邦高等法院轄區內公證人的監督，由邦高等法院院長進行，對邦內全體公證人的監督則由邦司法行政機關進行。[12](P41)監督機關有責任檢查和監督公證人工作和業務，公證人有義務向監督機關及監督機關委托的法官提交文書，包含登記簿、帳簿及保管的證書等以供查閱。監督機關在公證人有較輕微違法行為或違反職務上義務的行為時，有權對其譴責。司法機關可以在聽取公證人協會及法院的意見后，對不履行公證人義務或其執行職務時對當事人權益造成損害的公證人做出解職或罰款等決定。

3.公證人的責任保險和損害賠償：德國公證人對于因自己故意或過失違反職務的行為造成當事人損害時，亦應負民事損害賠償責任。雖然公證人須以其全部資產對外承擔責任，但該損害賠償責任可能超過該公證人的所有資產，故對于公證人的責任仍須藉由公證強制保險制度以確保當事人的損害可以獲得賠償。德國《聯邦公證人條例》明文規定每位公證人每年必須投保個人責任保險，公證人若未投?；蛉∠ｋU則不得被任命為公證人。公證人個人責任保險只對公證人一些過失違反公證職責的行為進行賠償，對故意或明顯違反公證義務的行為則需另外投?！靶抛u損害賠償保險”方才賠償。法律規定公證人協會每個案件均需要投保，此系基于公證人為代表國家行使公證職權，由于其特殊地位而產生的責任保險，如該特別保險不足以承擔損害賠償責任時，則動用聯邦公證人協會設置的“信譽損害保險基金”，若仍不足清償時，公證人可以針對個案投?！邦~外附帶保險”作為補充。[10]

二、英美法系公證監督制度

英美法系國家公證制度與大陸法系拉丁公證制度國家不同，除了不重視公證人資格外，公證人屬自由職業者，不具官方色彩。公證制度的目的并非預防訴訟，多重在證明簽名的真實性，故對公證行業的監督不如拉丁公證制度國家般重視。

（一）英國公證監督制度

英國的公證人可分為斯克萊溫公證人與一般公證人兩種，他們都不是專職的公證人，大部分是律師或被律師聘用的人士，公證人大多數將公證的職能與其主要的執業（如律師或律師的雇員）的職能相結合。[11]英國公證人原則上無監督機關，唯有當公證人違反執業規定時，當事人可向公證人公會申告，公證人公會則依其情節輕重決定是否懲戒及如何懲戒。[12]依《1990年法院與法律服務法》(Courts and Legal Services Act 1990)第57條第4款規定，坎特伯雷大主教下屬的執業資格辦公室①長期以來，執業資格辦公室有權對從事欺詐或者不誠信的公證人進行處理，并有權在具有充分理由情況下撤銷其執業資格。不過，目前該辦公室擁有的監督公證人的權利已經轉移給經坎特伯雷大主教任命的一名委員，相應地，針對公證人的投訴或申訴也轉由該委員并在兩名評審員的幫助下審理。如果該委員未能或者不愿意履行職責，則大主教可以任命助理委員會履行監督公證人的職責。被授權制定有關人員擔任公證人應具備的教育及培訓資格的規則、保存公證紀錄與公證帳冊的規則、有關繼續教育與培訓的規則、關于規范公證人執業活動、行為規范與紀律規則、關于賠償公證人因承擔民事責任而蒙受損失的規則、對從事詐欺或不誠信公證人有權進行處理，并有權對其在具有充分理由時撤銷公證人資格。故若客戶對公證人服務不滿意但公證人并無不當行為，想要投訴時，坎特伯雷大主教下屬的執業資格辦公室主事(Master)可指定斯克萊溫公會(Scrivener`s Company)及公證人協會等處理，《1933年公證人（執業行為與紀律）規則》(Public Notaries(Conduct and Discipline)Rules 1933)對執業辦公室如何處理公證人的不當行為作了詳盡規定。

在英國，公證人若有不當行為，適格的投訴人可以向執業資格辦公室(Court of Faculties)投訴，①依《1933年公證人(執業行為與紀律)規則》第4 條規定，適格的投訴人包括一、辦公室書記官任命的公證人負責調查針對“非斯克萊溫公會會員”不當行為的投訴；二、被投訴者為“斯克萊溫公會會員”時，由”斯克萊溫公會”或其指定的會員作為適格投訴人；三、公證人的客戶等。被投訴公證人有權在收到該辦公室書記官送達的立案通知書后21日內提出答復及抗辯，辦公室收到答辯書后，書記官將該答辯書送交投訴人，若被投訴公證人有意提出抗辯，應在接受立案通知書后42日內提交正式的書面陳述并做出答辯，審理投訴的地點由坎特伯雷大主教指定的委員(commissary)指定，投訴人與被投訴者均有權出席，并可指定1名訴狀律師或公證人做為代理人，不論是客戶投訴或申訴皆由該委員及其所指定的2名評審員(assesor)負責，聽審結束后，該委員可以當庭或事后做出決定。對于審查結果，該委員若發現公證人從事不正當行為，根據規則第9條第1項規定，可以將該公證人從公證人名冊中剔除，或責令該公證人在一定期間內不得執業，直到符合規定的條件，或對該公證人予以訓誡。最后，處理投訴或申訴的費用，該委員可責令由任何一方當事人承擔或從公證人風險基金中撥付，專業資格辦公室為此支付的費用則由任何一方負擔或由雙方當事人分攤，被投訴或申訴的公證人對于委員決定不服，可向專業資格辦公室提出上訴。[13]

（二）美國公證監督制度

美國為聯邦制國家，因公證事務不屬聯邦管轄事項，有關公證的立法多為州制定專門性法規、公證手冊指南及與州法其他部分的相關規定，聯邦法部分則有例如：專利權向政府轉讓需公證人制作確認書，另外尚有全美公證人協會制定的模范立法。美國公證人幾乎遍及社會各階層與行業，加上并無人數的限制，故全美公證人人數眾多，各州均有自己的公證協會，全國性的公證人協會則有：全美公證人協會（National Notary Association，簡稱NNA）、美國公證協會(the American Society of Notary，簡稱ASN）等，這些協會均致力于為會員提供培訓和其他服務。其中最值得一提的就是全美公證人協會，該協會起草的許多模范公證法，很多已經被美國各州采納，[14]尤其是與耶魯大學法學院合作制訂的模范公證法（Model Notary Act，于1973年第一次出版，分別于1984年、2002年修正），對全美國各州的公證制度立法均產生重大影響。其中又以1998年出版的《公證人專業責任條例》(Notary Public Code of Professional Responsibility)及《美國公證人倫理規范》(U.S.Notary’s Codeof Ethics)影響最深。

在美國，公證人若有瀆職行為時，當事人可向州政府提出申訴，詳細陳述申訴理由并附上公證人文件復本，州政府即向公證人發出通知，要求公證人限期提出書面答辯并提供相關公證原始紀錄復本，接著進行初步審查，判斷公證人是否存有瀆職行為，屆時州務部（the Department of State）所屬的法律審查會可能介入，若發現該公證人有瀆職行為時，除非公證人提出辭呈或該公證人與法律辦公室（legal office）達成協議，同意接受撤銷或暫停執業的處罰，否則州政府將啟動正式法律程序，舉行聽證會決定是否撤銷任命或暫停執業。[15]民眾若因公證人的不當或違法公證行為致受損害時，仍可依侵權行為法請求公證人負民事損害賠償責任。

三、域外公證監督制度的啟示與借鑒

大陸法系國家的訴訟機制重在定紛止爭，減少訴訟，目的是維護國家統治和社會安定，法律制度采用成文法，強調訴訟審理的便捷和效率，而公證書的存在及其法律效力的規定，顯然對訴訟效率的提高具有極大的幫助，因此大陸法系國家通過公證制度適度介入并間接調整和規范民事活動。而英美法系國家訴訟制度之出發點在于充分保護當事人的權利，以契約自由、私權至上為法律原則，認為私文書不需要賦予其他公權形式，加上英美法國家采判例法，公證人無從對日常發生的法律關系進行實質審查，只能證明客觀的事實或行為。是故，大陸法系之公證制度對證明的內容要求真實性與合法性，公證程序要對私文書之合法性進行實質審查，公證人相對要承擔較為嚴格的證明責任，因此，公證行業的管理監督更顯重要；英美法系國家公證制度只要求證明客觀真實，不對私文書的合法性得出實質結論，只要形式審查即可，證明責任較小，相對而言就公證行業的監督管理就不如拉丁公證制度重視。[16]

此外，拉丁公證制度國家的公證人公會除提供公證人相關的服務外，更負有指導、監督公證人業務的自律責任，除此，政府亦積極介入，對違法違紀的公證人行使懲戒權。英美法系國家公證制度下公證人屬不具官方色彩的自由職業者，故政府未設置監督機關，亦無理由對公證人業務進行檢查，但設有申訴或投訴通道，民眾如因公證人的公證行為造成損害時，可依法請求公證人負民事損害賠償責任；而公證人公會則多以公證人培訓及為會員提供服務為主，并無懲戒和監督權利?？梢钥闯?，二者大不相同，英美公證制度對公證行業的監督亦不如拉丁公證制度國家嚴謹。

拉丁公證制度下公證人兼具公職和自由職業雙重身分，從而發展出由司法行政部門與公證人公會為行業管理的共同監督機制，形成所謂“兩結合”的雙重公證管理體制。[17]大部分拉丁公證制度國家均采用此種雙重管理監督方式，以建構一個完善的公證業務監督體系。然而，由于政府在行使監督權時，除需以穩定、謹慎為原則外，尚應考量政府相關政策走向、預測始能進一步規劃，并且常因復雜的立法程序很難達成監督目的，以致制約了公證行業監督指導的靈活與彈性，甚而影響公證業務的即時性和效率，不符民眾和社會需求，而公證協會借助行業管理的指導、監督力量，將可有效彌補政府監督的局限，故公證行業自律管理更顯其必要性。

因此，就我國公證人業務監督而言，除由政府介入行使監督權外，更應偏重公證協會的自律功能，藉由公證人行業自律機制，提升公證服務品質和效率。我國公證法明文規定每位公證員必須加入公證協會始能執業，顯示公證行業自律為拉丁公證制度監督機制非常重要的一環，也是近代公證制度發展的一大特色。公證協會不只負有培訓公證人及促進彼此業務交流的義務，同時亦有制定公證行業規范、對公證人進行指導并配合司法行政部門監督公證業務的職能。

關于公證協會有無懲戒權的規定，通過上述考察我們可以發現，法國省公證人公會對公證人有懲戒及警告權；德國公證人協會發現公證人提供的文件錯誤時可以予以警告處分，但不能處以罰金或取消公證人資格，故公證人協會實際上并不具懲戒權。我國既然屬“雙重管理監督體制”國家，為保障公證協會的監督職能，應借鑒法國公證協會的經驗，即賦予公證協會的懲戒權：公證協會對于公證員不僅僅有移付懲戒權，還應具備直接的懲戒處分權。

[1]張曉麗.法國公證足資借鑒，http://www.legalinfo.gov.cn/moj/moj/2004-07/20/content_118275.htm，訪問時間：2014年11 月15 日.

[2]蔣篤恒.公證制度研究[A].中國政法大學，2002，5.

[3]常柏.法國公證印象[J].中國司法，1999，5，58.

[4]轉引自http://www.notaires.fr/notaires/notaires.nsf/V_TC_PUB/CLAIMS，訪問日期：2014年11 月6 日.

[5][法]貝納爾·莫干.國家對于公證行業的監督［J］.中國公證，2001，2，24.

[6]吳景源.荷、比、法公證制度之考察報告，司法院及所屬各機關出國報告［J］.司法院，2010，2，34—36.

[7]裴曉光.西方國家公證制度及其啟示［J］.西南交通大學學報（社會科學版），2003，7，14.

[8]德國《聯邦公證人條例》對公證人執行職務的權利義務及違反職務義務的責任、職務行為、公證人管理、工作規范和懲戒制度做了詳盡的規范.中國公證員赴德國培訓團報告.載司法部律師公證工作指導司編.中外公證法律制度資料匯編[M].北京：法律出版社，2004.563—564.

[9]中國公證協會赴德培訓考察團.德國公證制度概覽［J］.中國公證，2007，1，19.

[10]胡曉麗.德國公證制度概覽［J］.中國公證，2004，9，30.

[11]馬玉娥，馬燕.英國公證制度簡介.中外公證法律制度資料匯編［J］.北京：法律出版社，2004，641.

[12]王公義.中國公證制度改革研究及國際比較[M].北京：法律出版社，2006，12，1，143.

[13]張文章.公證制度新論［M］.臺海文化傳播事業有限公司，2007，10，310.

[14]See Rothman,Raymond C.,Notary Public:Practices and Glossary,Chatsworth,Calif.:National Notary Association(1987).

[15]司法部律師公證工作指導司編.中外公證法律制度資料匯編［M］.北京：法律出版社，2004，632.

[16]王京.公證制度的法理分析［J］.中國公證，2006，7，26.

[17]See Pedro A.Malavet,“Counsel for the Situation:The Latin Notary,A Historical and Comparative Model”,19 Hastings Int’l&Comp.L.Rev.389(1996).