環境公益訴訟基本問題探究——以石家莊市民起訴環保局案為例

吳嘉雯

華東政法大學，上?！?00042

?

環境公益訴訟基本問題探究——以石家莊市民起訴環保局案為例

吳嘉雯

華東政法大學，上海200042

摘要：2015年1月1日起施行的新《環境保護法》中雖然規定了環境公益訴訟，但在司法實踐具體實施法律規定時還會遇到很多困難和問題。例如，符合條件并有能力提起環境公益訴訟的主體很少、環境公益訴訟程序規則缺乏等。要解決這些問題，需要健全環境公益訴訟制度、通過加速司法改革來建立有利于環境公益訴訟的環境審判體制。本文通過對熱點事件的分析，來探討環境公益訴訟中一些基本問題。

關鍵詞：環境公益訴訟；公眾個人訴權；原告適格；行政訴訟

從2012年末至今，我國中東部地區反復出現的霧霾天氣給工業生產、交通運輸、城市環境質量和群眾健康帶來較大影響。面對霧霾鎖城，市民怨聲載道，石家莊的一位市民就一紙訴狀將環保局告上法庭并索賠。在起訴石家莊市環保局的訴狀中，他提出請求被告依法履行治理大氣污染的職責以及承擔給原告造成的經濟損失10000元。該市民持訴狀先后到河北省高院、石家莊市中院立案大廳立案，兩家法院均未受理此案，并讓其遞交到有管轄權的石家莊市裕華區人民法院。該基層法院接收了他的起訴材料，但該市民在遞交訴狀之后幾日選擇了主動撤訴。案件最終以原告撤訴而終結，可這一簡單的起訴之舉無疑在深受霧霾困擾的廣大市民中引起了連鎖反應。該案被稱為“全國首例公民個人因為空氣污染向政府機關提起損害賠償請求的公益環保訴訟案件”。目前，環境公益訴訟相關法律制度還不夠成熟，大部分理論處于摸索階段并無定論，實踐上更是于法無據，這是很多法院都拒絕受理的首要原因。按照現行的各類法律，如果原告想得到立案并獲得勝訴賠償是有難度的。本文對于該案的法律理論分析聚焦在環境公益訴權之性質、起訴資格兩個方面。

一、環境公益訴權之性質

訴權是請求救濟的能力，它本身不具有利益屬性，只有當其他權利或利益受到侵害或有可能受到侵害之時，通過行使訴權使得權利主體維護相關利益，此時訴權具有利益性。環境公益訴權代表的是某種物質或者精神利益，并不是作為一種權利。環境公益訴權與利益的牽連在于行使該權利維護的是環境公共利益，即它不能直接作用于環境公共利益的維護，需要通過提起環境公益訴訟，借助司法權來實現公共環境治理、監督和制約。環境公益訴權是一種公益性權利，也是公權力，同時具有從屬性，下面詳述其性質。

(一)公益性權利

這是與環境私益訴權相比而體現的環境公益訴權的性質。根據所行使的目的，環境訴權即分為私益和公益兩類。環境公益訴權保護的是公共環境利益，這是源于對人和自然關系的認識，以利益來衡量的話，就是使得大多數人在良好環境中生存和發展的權利不受侵犯的一種具有整體性和普遍性的狀態。本案中，雖然原告要求環保局賠償1萬元具有突出的私益成分，但其起訴政府機關，要求履職，為己為人，具有一定公益成分，這里定性該案為環境公益訴訟。

對于環境公益訴權的概念，在我國學界中有著不同的表述。在環境公益訴權必以公益為目的上并無異議，但在環境公益訴權的性質、范圍上有一些分歧，蔡守秋先生認為環境公益訴訟是在公共環境利益已經遭受侵犯時提出，即對已形成的侵害出訴訟；陳泉生先生的觀點將“可能受到損害的情勢”列入了可以提起訴訟的原因，也即融入了環境公益訴訟的預防功能，但其未表明環境公益訴訟的具體范圍。筆者認為，環境公益訴訟在請求救濟內容方面應具有預防功能，因為環境問題的發生具有滯后性和不可逆性，同時基于環境污染破壞而產生的損害賠償問題十分復雜，所以環境公益訴權權利人的請求內容應不僅是針對過去已經發生的事件采取救濟措施，還包括防止或減輕環境公益損害結果的發生。同時，在案件性質方面，還有一些學者認為，環境公益訴訟并非為新型訴訟，不一定要詳細劃分為是行政訴訟還是民事訴訟，因為環境公益訴訟本身就是一種突破原告主體資格的訴訟方式，完全可以根據被起訴的對象來劃分其究竟是環境民事公益訴訟還是環境行政公益訴訟，從而進一步決定其適用的訴訟程序。這點筆者也是認同的。

本案明顯是以行政機關為被告的環境公益訴訟，即為環境公益行政訴訟。環境公益訴訟的主要目的是預防環境的惡化和救濟環境的損害，其主體應該廣泛化，并且著重體現在其預防功能而不僅僅作用于權利的救濟，其訴訟的結果既是保障個人的利益，也是維護全社會的共同利益。

(二)保護環境的公權利

以維護環境公共利益為宗旨的環境公益訴權在性質上屬于一種公權利。第一，它是參與國家環境事務的公權利，訴權主體可以通過行使該訴權來達到參與國家環境公共治理的目的，既可以獨立存在又可以參與到其他司法程序中。第二，環境公益訴權是對應于國家環境公權力的，訴權具有明顯的控制權力的社會功能，其賦予訴權義務主體發動訴訟程序的能力，迫使環境司法權主體積極作為，作出裁判。同時也可以就其他環境公權力行為的合法性提出質疑，使公權力行為接受合法性評價。另外公權力基于其所產生的社會基礎理所當然的扮演著主導角色，但由于環境問題的特殊性，需要一些處于從屬地位的權利來彌補，而環境公益訴權的設置目的是對環境公權力運行的補充。

上文已分析本案是因大氣污染而提起的環境公益行政訴訟，在環境行政公益訴訟中，一般是判決被告依法履行其環境職責、撤消其違法具體行政行為。如果原告能勝訴，不僅原告會直接感受、享受大氣環境質量改善的利益，其他不特定多數人也會享受到同樣的利益。按照《行政訴訟法》保護公民人身權利的請求規定，環保部門履行保護職責不力，公民可以起訴，本案中要求環保局就特定的污染來源履行監管職責，采取有力手段來減少霧霾的產生是可行的。即以履行監管為訴求，難度比要求賠償經濟損失小一些。

二、環境公益訴訟之主體資格

(一)相關現行法律的規定

2013年1月1日開始施行的《民事訴訟法》對環境民事公益訴訟做出了原則的規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！逼渲小皩ξ廴经h境、侵害眾多消費者合法權益等”屬于不完全列舉的例示性規定，只要屬于損害公益的行為，均可作為公益訴訟的對象，且公益訴訟的提起并不以存在實際損害為前提條件。那么本案中原告因為空氣污染請求環保局依法履行治理大氣污染的職責，單純就起訴損害空氣質量的行為而言，具有公益性，是合理的?！胺梢幎ǖ臋C關和有關組織”是關于起訴資格的規定，但無主體資格的具體范圍。2015年2月4日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》也并未規定起訴資格的具體范圍。因此，還須法律或司法解釋作進一步規定，那么僅從文字表述看，似乎排除了個人提起公益訴訟的可能。因此依據《民事訴訟法》本案中原告目前并不具有訴訟主體資格。

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》中，第2、12條的規定，普通的行政訴訟要求起訴人認為行政主體的具體行政行為對其合法權益造成的侵害或影響是直接的、明顯的。這是公民、法人或其他社會組織成為行政訴訟適格當事人應當具備的條件。而對于行政公益訴訟具體定義，學術界尚無達成共識，根源在于對行政公益訴訟的特征理解不同。筆者較傾向于顏運秋的觀點：行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益向法院提起行政訴訟，追究行政主體法律責任的訴訟活動。即行政公益訴訟的特征最重要的有兩點：第一是，以保護公共利益為出發點。第二是，原告與案件利害關系的非直接性和不明確性。筆者認為行政公益訴訟不應要求起訴主體與違法行政行為有直接利害關系。從理論上來說，只要當事人認為公共利益受到行政行為的損害，都可能成為行政公益訴訟適格的原告。本案中的原告因霧霾提出訴請，霧霾對公民皆有影響，可以說是有直接利害關系之人。但由于目前法律并沒有對環境行政公益訴訟有任何規定，因此其主體資格在《行政訴訟法》上的認定還有待進一步確認。

2015年1月1日起施行新《環境保護法》，其中第五十八條：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。同時規定，提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。顯然，依此規定，個人是不能提起公益訴訟的。上文中已定性該案為環境公益行政訴訟，根據分析，現行法律都表明個人不能作為公益訴訟的起訴主體，可見本案現實的公益訴訟之路行不通。

(二)環境公益訴訟原告資格確認

筆者對于該案的分析，旨在表達此案對環境公益訴訟原告資格確認的一些啟示，即應擴大公眾個人成為環境公益訴訟訴權主體。

首先，公眾個人的環境公益訴權是公眾在環境公共利益受到公權力主體或私人主體侵害或有侵害可能時所享有的正當司法救濟權利，目的是維護環境公共利益，功能在于阻止私權利行為對公共環境的侵害，同時制約公權力的濫用。環境問題的嚴重性迫使我們重新考慮傳統程序救濟制度的合理性，需要給予不同層次的環境利益以相應的救濟，因此，建立和承認公眾個人的環境公益訴權是十分必要的，同時必須通過法律明確規定公眾個人的環境公益訴權，使得公眾個人在行使權利之時于法有據。

其次，在賦予公眾個人環境公益訴權的同時應有適當的限制。由于公眾環境公益訴權與環境行政權的行使目的主要都是維護環境公共利益，因此就涉及到權力和權利配置的問題。前文也提到，環境公益訴權相對于國家環境公權力來說是處于從屬地位的，那么在法律規定上也應適當對公眾行使環境公益訴權作些限制。第一，設置必要的訴權行使前置程序，這種前置程序表面上是說對公眾環境公益訴權的限制，其實是根據其屬性本身所要求的，同時也不會導致公眾對該項訴權的濫用；第二，限制環境公益訴訟被告行為的類型，例如針對單位排污行為的環境民事公益訴訟就必須只能針對排污單位違反環境法律的行為提起訴訟，而針對行政機關的環境公益訴訟只能針對行政機關的非自由裁量行政行為，這樣可以避免公眾個人環境公益訴權對環境公權力的過度干預；第三，對環境公益訴權救濟方法的限制，救濟方法要多樣化毋庸置疑，但需要一定的限制，例如對于排污單位判處的罰款金額不能歸原告所有，因為一旦牽扯到私人利益，環境公益訴訟的目的和作用就很難得到他人、政府以及法院的承認。

[參考文獻]

[1]周珂.環境與資源保護法[M].北京:中國人民大學出版社，2010.

[2]陳泉生.環境法原理[M].北京:法律出版社，1997.

[3]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京:中國檢察出版社，2002.

[4]蔡守秋.論環境公益訴訟的幾個問題[J].昆明理工大學學報(社會科學版)，2009，9(9).

[5]張珉.完善環境公益訴訟制度的思考[J].安慶師范學院學報(社會科學版)，2013(6).

作者簡介：吳嘉雯(1990-)，女，漢族，江蘇東臺人，華東政法大學，2013級環境與資源保護法學專業碩士研究生。

中圖分類號：D925.1；D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)31-0014-02