民間力量的發展與當代中國民主政治建設

徐 蘭

（鹽城師范學院 馬克思主義學院，江蘇 鹽城 224051）

發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標，人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心。中國共產黨執政就是領導和支持人民當家做主，讓廣大人民群眾享有各項完整的公民權利，享有真正管理國家和社會事務的權利，切實維護和實現廣大人民群眾的根本利益。黨的十八大報告指出，“人民民主是社會主義的生命。堅持國家一切權力屬于人民”，“必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。十八屆三中全會報告進一步指出，“發展社會主義民主政治，必須保證人民當家作主為根本”，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性”。民主政治是一個十分復雜的系統，積極推進我國民主政治發展需要從多方面探索政治民主化進路。揭示民間力量的累積在當代中國民主政治發展中的作用并引導其健康發展，正是探討推進我國民主政治建設的一種途徑。

一、當代中國民間力量的累積是市場經濟和民主政治發展的必然產物

民間力量是民主國家不可或缺且極為重要的組成部分，但因民間力量的構成復雜，學界對民間力量這個概念有不同理解，社會學常把民間力量等同于社會團體、民間組織、非政府組織等。這些表述大多是將民間力量作為一個整體來研究的，偏重于民間力量的整體性。本文認為，所謂民間，是指不在政府直接控制之下的生活空間和社會秩序。民間力量是政府公權力之外的一種社會力量，是公民個人以及由個人組合而成的民間組織網絡化的有機集合。政府權力之外的所有個人和民間組織或社會團體都可定義為“民間力量”。這種說法可以突破只將民間力量作為一個整體研究分析的局限性，強調民間力量不單是社會組織，民眾個人也是其中的一個部分。也就是說，要將處于政府權力之外的一切個人及組織都稱之為“民間力量”?！懊耖g力量的累積”表示民間力量形成發展的漸進性，表明民眾個人和民間組織不是一下子就契合成一個整體，而是在當代中國經濟社會發展和民主政治建設過程中逐步成長發展起來的。當代中國民間力量的積累是市場經濟和民主政治發展的必然產物。

（一）經濟社會轉型為民間力量成長提供了經濟基礎和政治環境

中國過去很長時間處于計劃經濟一統天下及政府全面控制民眾生活的環境下，民間力量受到了極大的抑制。改革開放使中國進入了經濟社會轉型期，經濟體制和政治體制的雙重改革，使社會出現了前所未有的變化，極大地釋放了民間力量的活力。特別是市場經濟機制的作用及市場關系的擴展，促進了社會生產力發展，調動了企業和個人生產的積極性。個人和企業都逐步擺脫了行政權力的約束，擁有了經濟的自主權和支配權，成為市場競爭的主體，并拓展了社會活動的空間，由此形成了相對獨立的個人與社會力量。與此相應，原有體制的力量受到削弱，國家權力對社會的支配有了適度的收縮，社會的各個領域不斷分化重組，新的領域不斷被開拓。原有的政治化、行政化、一體化的社會向開放化、市場化和多元化的社會轉變。在這種社會轉型中，各種民間力量逐漸成為新的社會主體，從而有了成長的社會空間。隨著經濟體制改革的深化，政治體制改革相繼而行，政府實行簡政放權，重視民主法治，重視各種力量在社會政治活動中的參與以及對個人自由權利的尊重。各項改革措施使公民個人權力獲得了較大的發展。由于個人是社會權力的最基本的要素，所以，這種轉變意味著民眾個人正從政府的權力要素轉變為社會領域的權力要素，標志著權力的要素從政治領域到社會領域發生了大規模的轉移，使民間力量獲得了成長的政治空間和環境。

（二）民眾現代意識的生成為民間力量的發展提供了重要的思想基礎

改革開放以來，隨著市場經濟的發展，社會人口流動頻繁，社會分層加劇，社會利益關系分化重組，出現了經濟利益來源多樣化、利益主體多元化的趨勢。新的現代意識逐漸生成，表現在：一是自我意識的覺醒。由于人們成了支配生產和成果的主人，人的主體性地位提高及人的價值的彰顯，他們逐步認識到在周圍的世界中可以把握的因果關系，自信通過自身的努力擁有改變外部環境的能力，獲取一定的社會地位，社會評價越來越注重個人的成就，開始有了自我意識的覺醒。二是權利意識的增強。在計劃經濟年代，人的價值和權利曾經遭到過極度的否定。改革開放后，隨著社會經濟的發展、互聯網的普及、媒體信息傳播的發達，人們的思想觀念得到了更新，權利意識逐步增強。當他們的權利被惡性剝奪時，會以各種方式努力抗爭，索取自己的權利。三是參與意識的形成。由于市場經濟的發展、生活方式的改善和文化水平的提高，人們有了參與政治生活的愿望，以實現自身的經濟政治權利并提升社會政治地位。這種現代意識的生成為民間力量的成長壯大提供了重要的思想基礎。

（三）各種民間組織、社團、協會等社會組織的興起及其發展壯大為民間力量成長聚合提供了組織依托

社會轉型背景下，隨著市場經濟蓬勃發展，社會群體出現了巨大的利益分化和重組，涌現出諸多新的權利主張和訴求，并常與政府利益及其他群體利益發生摩擦、沖突。為了實現單個人無法達到的利益、愿望和訴求，具有相同利益需求、權利主張、相同志趣和價值追求的人們就必然聯合起來，志愿組成各種獨立的民間組織或社會團體等，形成組織化和群體化的力量來代表自己的利益，表達愿望、保障權利、捍衛自由。這些民間組織或社會團體是民間力量的主要載體和核心要素，具有非官方性、獨立性、自愿性、自治性等特點。它們不僅在組織內部為成員提供服務，代表其整體利益對其成員的特殊利益進行縱向的對話與協調，解決矛盾、防止過激行為、維護群體利益；還代表本群體的利益與其他利益群體之間進行橫向平等對話和平衡利益的理性協商，以達成相互理解和信任，從而促進自我管理、自我協調發展、自我服務的民間治理社會秩序形成；同時還與政府進行溝通與協調，把其組織成員對政府的要求和建議集中起來后，向政府提出建議和意見，監督政府的行政行為，實施對政府權力的制約，確保社會公共利益及組織成員利益的實現。為此，適應民間組織興起的時代要求，黨和政府不斷轉變職能和下放權力，賦予民間組織以行業管理、利益代表、社會服務等功能，甚至把一些政府職能部門（如紡織工業部、輕工業部等）轉化為民間組織，從而逐步改變了傳統的權力本位、垂直管控的行政統治模式[1]。民間組織的發展壯大為民間力量的成長聚合提供了組織依托，其社會基礎和動員能力顯著增強，極大地提高了社會民眾參與的熱情，民眾的自由、自主、自治和志愿服務等民主意識也逐步培養起來?？傊?，我國改革開放30多年的過程同時也是深藏的民間力量迅速崛起、與日俱增的累積過程。

二、民間力量的累積在民主政治建設中的作用

隨著時代的進步，民間力量的要素范圍在不斷擴充。如公益性民間組織的力量、民間志愿服務力量、群眾性社區自治組織的力量、民間環境保護力量、網絡媒體傳播力量等?；钴S在社會各個領域的越來越多的民間力量競相發揮著重要作用。民間力量的崛起、各種民間組織的發展，是社會文明進步的重要標志，對當代中國民主政治建設和發展具有重要的推動作用。

（一）民間力量的存在是現代社會民主政治的基本要素，有利于體現權力監督的民主政治本質要求

我國是社會主義國家，人民當家做主是社會主義民主的本質和核心，主權在民是社會主義民主的最高原則。但要使我國億萬人民群眾直接管理國家事務既不可能，也有悖管理規律。因此，代議制民主是當今我國民主制度實現形式的必然選擇。在代議民主制度下，人民主要是通過選舉自己的代表來掌握國家決策權力，由人民代表大會選舉產生的政府直接行使國家的治理權，體現了人民和政府委托代理的關系[2]。也就是說，人民不是公共權力的直接使用者，卻是公共權力的所有者。代議制民主體制下，這種政治權力的所有權與行使權的分離容易使國家公權力因為缺乏必要的制約而引起政治失控異化現象，即來自于人民賦予的權力不為人民的利益運行，導致貪污腐敗、權錢交易等權力濫用行為發生。要防止政治權力的失控異化，就要對公共權力的運行進行監督制約。除了需要政府體制內以權力制約權力之外，更需要來自社會力量的參與監督制約。民間力量是相對于政府公權力的對立面而存在的社會力量，具有獨特的監督優勢。一是民間力量沒有行政權力的束縛，可以獨立行使監督權力，提升監督效果。二是隨著社會經濟的發展，權力的不合理使用愈來愈復雜，權力腐敗的方式也愈來愈隱蔽，不對權力的細微之處進行監督，就無法對整個權力進行有效的監督。而民間力量具有政府內部權力監督無法比擬的多元性、廣泛參與性等特點，它的社會資源豐富，可以吸納社會中的各種監督主體，廣泛深入社會領域和細微層面，及時、準確地傳遞反饋信息，從而對政府權力行使是否符合規則進行全方位監督。通過參與監督，可以確保公共政策的公開、透明和公正，防止公共權力被濫用，保障公共管理的廉潔和效能，有效制約權力腐敗。

（二）民間力量的發展是轉變政府職能、建立服務型政府的必要條件

政府轉變職能或轉型就是重新理順國家與社會的關系，是國家的部分權力向社會回歸，以提高管理社會的能力和效率。政府轉型的過程是一個還政于社會、還權于民的過程，是政府與社會民眾對公共事務合作治理的新型關系建構過程。政府與社會民眾新型關系的建構需要從兩個方面共同著力。一方面，政府要轉變管理理念，下放自身權力，變革治理方式，讓社會民眾參與公共事業的決策，將某些社會事務尤其是公共服務職能交由民眾管理服務，增強社會的活力。另一方面，民眾在擴大權利的同時，需要以個體或組織的形式與政府密切合作，積極參與公共事務決策和管理。如需要民眾有各種愿望、利益訴求、意見、批評主張不斷積聚，并向政府輸入。政府對民眾的利益訴求、批評主張等進行匯集整合和有效吸納，成為政策制定相關的公共政策決策的依據。政府與民眾這一良性互動合作的過程帶來了極為深遠的影響，能夠使民間力量通過其社會活動有效參與和影響權力機關的決策，從而成為社會民眾沖擊官本位的重要力量，這對推動中國民主政治發展的進程具有重要的作用。因此，政府轉型僅僅依靠政府加強自身建設和改革還不夠，還需要民間力量的成長壯大，這是政府轉型重要的外部力量和影響因素。只有在社會發展中，民眾有較強的主人翁意識和社會責任感，有更多的理性思考和利益訴求并能夠有效參與政府的決策與管理，才能真正促進政府職能的轉變，即政府職能轉變和完善很大程度上取決于民間社會力量的累積。事實上，隨著改革開放的逐步推進，無論是民眾自我意識的覺醒、中產階層力量的壯大，還是民間組織的興起、公共領域的發展，都會引起國家與社會關系的變革，國家的權力逐漸收縮，社會自主性領域逐漸擴大，民眾參與的積極性被調動起來，使政府和民眾共同決策，保證政府行政決策更加正當化、科學化，推進政府轉型向民主化方向發展。

（三）民間組織的發展是地方多元治理、推進基層民主政治建設的重要途徑

人類社會從統治型到管理型再走向治理型是社會經濟、政治發展的內在要求，是民主政治發展深化的必然趨勢。所謂治理型，就是權力分散，治理主體多元化。其核心是公共事務的管理不單由政府一方承擔，各種非政府社會組織等都要承擔一定的責任。社會治理是在適應經濟、政治體制改革的背景下，因為單位制解體、利益主體多元化和政府機構改革后社會組織結構的變化而提出的，它改變了原有社會事務由政府主導的獨角戲管理思路和方式。地方治理多元化強調的是，由社會中多元的獨立行為主體要素，如政黨組織、政府組織、個人、企業組織、民間公益組織、利益團體等，基于一定的集體行為規則，通過互相博弈協商，共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式，使民間社會組織和個人能夠更多地參與社會公共事務的管理。當前，在我國積極推行地方基層民主治理過程中，民間力量作為多元主體中的一元發揮著重要的作用。一是民間自治組織力量的發展能夠推動地方基層決策的民主化和科學化。伴隨著市場化改革的不斷深入和利益格局的調整，利益主體的多元化催生了價值觀多元化。地方各種發展環境復雜多變，原先單極的政府管理顯得力不從心，多方社會主體介入以實現地方多元治理成為一種必然趨勢。多元治理需要尊重民意，需要地方政府以開明的姿態，尊重多元主體利益訴求，整合社會資源并給予充分授權，鼓勵民眾和民間自治團體組織等多元社會主體參政議政。作為多元社會主體之一的民間自治組織種類繁多、分布領域廣泛，它們能夠及時地觀察、了解地方民眾的利益訴求，積極挖掘社會資源，整合民間力量，參與協助地方公共事務的管理，在最大限度上保證地方政府政策的合理性，更好地維護公眾利益，推動地方決策的民主化和科學化進程。二是民間自治組織的發展有助于增強地方社會治理能力。社會轉型期，政治體制處于不斷的調整之中。在民間自治組織發育不足的情況下，地方民眾的力量一般是離散的，在自身利益訴求得不到有效表達時，往往感情用事走極端，進行上訪、纏訪、鬧訪、爆發群體性事件沖擊政府機關等，造成社會的不安定和地方政府維持穩定的巨大壓力。民間自治組織的發展能夠在地方政府與民眾之間架起一道橋梁，把民眾的利益納入組織化的渠道，通過組織理性把個人的利益訴求和行為整合起來，引導正確的參與方向、降低參與成本、控制參與范圍，減少非理性行為的發生[3]，實現各利益主體間的協商對話，通過合法合理的形式實現各自的利益，從而有助于緩解政府與民眾之間的矛盾，進而推動有序政治參與的民主政治發展。

（四）民間力量的志愿服務有利于維護社會的公平正義和實現社會和諧穩定

社會轉型期，政府職能轉變主要是將過去由政府包攬的社會福利、社會服務交給社會，減輕政府的經濟社會負擔。然而，政府福利減少的同時，許多困難群體、特殊群體以及在市場競爭和社會變遷中遭受挫折的群體等仍然需要得到多方面的服務和幫助。于是，社會轉型期對志愿服務產生了多樣性需求。志愿服務的范圍很廣，包括發展救濟慈善事業、扶助弱勢群體、倡導社會文明、環境保護、社區建設、災區重建等眾多領域。適應轉型期多樣化的社會需求，來自社會各界、各領域、各行業的民間力量秉承公平正義、扶貧助困等價值理念紛紛參與支持志愿服務。一是中產階層的積極參與。中產階層一般是有較高學歷、較好工作崗位、經濟實力較強、休閑時間較充裕的人，出于社會責任感及獲得社會對自身價值的承認與尊重等原因，能夠多方面支持參與志愿服務。二是大眾媒體的宣傳呼吁?，F代社會變遷中的廣大民眾，在遇到動蕩、挫折、困難時需要志愿者幫助，就會發出需求的社會呼聲。出于對民眾需求的關心，大眾傳媒通過廣播、電視、報紙、刊物及新型的網絡媒體等將困難群體對志愿服務的需求進行積極宣傳、采訪報道、呼吁支持，以引起官方及其他機構的重視，并且將愛心奉獻等志愿服務精神加以推廣。如，在面對汶川大地震等重大災難時，大眾傳媒通過廣泛的社會動員，使災區重建得到了各方大力支持，取得了良好的支持效果，并在全社會營造了一種積極參與社會公益事業的氛圍和價值理念。三是民營企業的熱心捐助。改革開放以來，志愿服務等社會公益得到了民營企業的大力支持。企業或企業家支持志愿服務的行為，既能獲得良好的社會聲譽與榮譽稱號，又能使企業獲得社會廣泛的了解與認同，有利于企業的經營發展[4]。于是，許多民營企業、企業家愿意贊助志愿服務事業，這些贊助志愿服務活動產生了良好的社會影響?？傊?，社會轉型期對志愿服務的需求和民間力量的志愿服務能夠扶助弱勢群體、化解社會矛盾、維護社會穩定、倡導社會文明，有助于維護社會的公平正義，推動民主政治的發展。

三、正確認識民間力量的作用，積極引導民間力量健康發展

（一）正確認識民間力量的作用，支持和鼓勵民間力量的政治參與

民間力量與市場經濟和民主政治發展相伴而生，黨和政府與民間力量的良性互動是推動政府職能轉變的必要條件。政府需要正視民間力量累積的必然性，相信民間力量是政府治理的有益補充，并加強政治制度建設，拓寬政治參與渠道，支持和鼓勵民間力量的政治參與。一是完善人民代表大會制度。要根據十八大以來的中央精神，堅持人民的主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，保證民間代表在各級人民代表大會中的合適比例。要通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式充分發揮民間力量參政議政作用。二是加強基層群眾性自治組織建設。要從維護和實現民眾切身利益入手，推動民眾積極參與村委會、居委會的各項活動，使之真正發揮聯系群眾的紐帶作用。三是建立健全各類社團組織。民眾有組織的政治參與是現代民主政治發展的重要趨向，因此要支持新的社會階層組建自己的組織，使之成為社會各階層有效政治參與的重要載體。四是加強拓展其他互動平臺建設。要鼓勵民間力量通過聽證、咨詢建議、民主協商、對話溝通、網絡傳媒等多種平臺渠道互動，參與政治生活和政府決策，使政府決策能夠建立在不同利益群體和公眾廣泛認同的合法性基礎之上，形成政府與民間之間互動協商、雙向合作、民主多元的社會治理機制。

（二）加大政府支持培育力度，積極推進民間力量的整合

1.加大宣傳教育力度

民眾政治心理和思想意識的提高是民間力量成長的重要社會基礎，宣傳教育對于培育提高廣大民眾政治心理和思想意識具有重要作用。加強社會主義核心價值觀教育有助于人們沖破傳統專制文化思想的束縛，提升民主意識、參與意識，激發民間力量的活力。另外，利用大眾媒體對民間力量的公益性活動給予宣傳褒揚是培育民間力量重要的“軟機制”[5]。這種“軟機制”能夠極大地發揮示范激勵功能，增強民眾對社會政治參與的認識、認同和參與熱情。民眾的民主意識和參與程度不斷提升，既是我國社會現代化健康發展的基礎，也是我國現代社會民主政治發展的重要標志。應該積極探索合理多樣的宣傳教育方式與激勵機制，創造良好的社會氛圍，促進民間力量社會政治參與功能的發揮。

2.加大對民間力量的資金與人才支持，解決其發展中的困難

資金與人才缺乏是我國民間力量的主要載體即民間組織普遍存在的問題。政府應采取政策性措施支持促進民間組織的發展。一是財政支持政策。將相對發育成熟并認定具有公益法人的民間組織，納入政府公共服務框架之內，委托服務項目，提供財政經費。二是稅收優惠和捐贈支持政策。給予公益性民間組織享受稅收優惠政策的條件，設立專項基金和財稅方面最大限度的政策優惠；實行長期減免與短期調整相結合的稅收政策；加大社會捐贈對民間組織的支持力度。三是人才支持政策。民間組織需要具有各方面專業知識和技術的人才資源，為政府和企業出謀劃策，解決各種社會問題，從專業的角度提出有效的政策方案。因此，需要為民間組織提供培養、培訓人才的機會，重視對專職人員定期業務培訓，并努力吸納社會各方專業人士的參與。民間組織也可與社會工作人才隊伍建設掛鉤，以不斷提高民間組織工作人員專業化水平。

3.調整相關法律法規，為民間力量的發展開拓廣闊的制度空間

隨著社會經濟政治的發展和民間力量的成長壯大，我國相繼制定了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）、《社會團體登記管理條例》（1998年）等一系列法律法規，為民間力量的發展提供了基本的法律依據?！睹褶k非企業單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》確立了“分級登記，雙重管理”的管理模式，有效地規范了民間組織的發展。但這種管理模式會造成民間組織對政府的依附，產生濃重的行政化傾向，限制其成長的制度空間，使其難以發揮應有的社會功能。因此，應調整和完善相關法律法規，對登記管理機關與業務主管單位的職能范圍進行合理界定，減少對民間組織內部事務的行政干預，以最大限度地拓寬民間組織的準入范圍，充分發揮其應有的社會功能。在相關法規制度中，要合理確定民間力量參與公共政策的法律地位和責任、參與的程序和形式、參與范圍和層次等。

4.積極推進民間力量的整合

一是推動民間力量的組織化整合。沒有一定的組織渠道和載體，民間力量難以匯聚。為此，應當開放組織資源，搭建網絡平臺，加強各類民間力量的縱向橫向整合，將越來越多的民眾個人和組織聚合一起，形成更大的、更能發揮積極作用的力量。二是加強民間力量的規范與監管。政府應對民間力量特別是民間社會組織加大監管，保證其運作規范合理，杜絕與黨和政府的事業、政策、目標不一致的民間組織出現；完善相關法律法規，使各種民間力量在一致的法律框架內有機整合，發揮作用。三是實現民間力量的功能優勢互補。當前，我國民間力量尚處在成長階段，各類民間組織、社會團體的發展規模和社會影響參差不齊，彼此之間缺乏組織整合與協調，其功能分化尚不明顯，開展的活動差別不大。這種狀況不利于提高組織活動效益及增強組織間的合力。為此，需要逐步推動各類民間組織向專業化方向發展，實現合理分工，以增強組織間的功能優勢互補，提高組織活動的成效。

（三）謹防敵對勢力利用滲透，引導民間力量健康發展

我國民間力量發展總體趨勢是積極向上的，但仍存在需要注意的問題。政府應對民間力量的發展給予必要的引導。一是要防范敵對勢力利用民間力量攻擊黨和政府，危及國家安全和社會的穩定，損害廣大人民的根本利益。要確保民間力量活動的目標宗旨與黨在意識形態領域的要求和發展方向相耦合。二是要警惕國外或境外勢力對民間力量的利用和誤導。全球化時代的民間力量也日益全球化。中國民間力量的興起很大程度上會受到全球化浪潮的影響。尤其是民間組織活動的開展，有的還會受到來自境外力量資金、信息、技術、知識等方面的支持援助。因此，政府需要建立有效的監督機制和相應的監管體系加強對民間力量的管理，并在政策導向、經費籌集、捐贈激勵、授權委托、業務活動等方面給予大力扶助，謹防敵對勢力對民間力量的利用滲透，損壞國家民族利益，以實現民間力量在我國合法有序的健康發展。

總之，改革開放后，社會經濟政治的發展激發了民間力量的活力，有利于當代中國民主政治建設推向一個新的發展階段。當前，在實現黨的領導與執政方式民主化科學化的進程中，決不可忽視民間力量功能的發揮。黨和政府應給予民間力量更多的信任與支持，使民間力量成為真正參與改善我國民主政治發展狀況、維護廣大人民群眾正當權益、促進經濟社會協調可持續發展的重要力量。

[1]苗梅華.民間組織興起與當代社會秩序轉型[J].社會科學研究，2013，（3）：72—78.

[2]盛濤.擴大公民政治參與是民主政治發展的內在要求[J].沈陽干部學刊，2006，（6）：41—43.

[3]方雷.地方多元治理與社會民間組織 [J].理論視野，2011，（3）：33—34.

[4]譚建光.論社會現代化與志愿服務發展[J].福建論壇，2000，（9）：68—70.

[5]洪大用.積極培育引導成長中的民間環保力量[J].中國特色社會主義研究，2005，（6）：70—73.