廣西陸海統籌發展調查與思考

曹忠祥，劉?？?，王麗

(國家發改委國土開發與地區經濟研究所 北京 100038)

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廣西陸海統籌發展調查與思考

曹忠祥，劉?？?，王麗

(國家發改委國土開發與地區經濟研究所 北京 100038)

廣西積極推進陸海統籌發展，已在“兩區一帶”的陸海國土開發格局構建、海陸一體的交通基礎設施建設、海洋及臨海產業發展、濱海產業園區建設等方面取得明顯成效，其所采取的強化規劃、創新體制、整合港口、擴大開放合作等做法在陸海統籌發展中發揮了重要作用。但是，廣西陸海統籌發展也面臨沿海港口建設超前于內陸腹地拓展、臨港產業發展游離于本地生產網絡、陸源污染壓力逼近于海洋環境容量、項目圍填海造地脫節于陸域土地規劃管理等矛盾。針對這些問題，未來陸海統籌發展必須重點在5個方面有所作為：填用分離，改進圍填海管理；港陸聯動，增強港口帶動力；優化布局，規范臨港產業發展；統籌協調，銜接陸海管理體系；擴大開放，強化海洋開發國際合作。

廣西；陸海統籌；調查

在當前國際范圍內海洋開發不斷升溫、競爭日益加劇和我國加快海洋開發進程、應對海上威脅與挑戰的關鍵時期，國家提出陸海統籌、建設海洋強國的戰略部署，具有十分重大的歷史和現實意義。陸海統籌，是指從陸海兼備的國情出發，在進一步優化提升陸域國土開發的基礎上，以提升海洋在國家發展全局中的戰略地位和陸海國土戰略地位的平等為前提，以倚陸向海、加快海洋開發進程為導向，以協調陸海關系、促進陸海一體化發展為路徑，以推進海洋強國建設、實現海洋文明、構建大陸文明與海洋文明相容并濟的可持續發展格局為目標，國家對陸地和海洋發展的統一籌劃[1]。我國經濟社會發展空間不均衡，沿海地區人口眾多、要素集聚度高、經濟社會發展水平高，是海洋開發的重要保障基地以及海洋產業發展的重要空間載體，也是海陸相互作用強烈、矛盾和沖突問題最為集中的區域，在陸海統籌發展中具有舉足輕重的地位[2-3]。廣西是我國西部地區唯一兼有沿邊、沿海雙重屬性的自治區，是西南地區最便捷的出海通道和我國長江上游地區、中南地區對外開放的重要支點，也是我國面向東盟開放的橋頭堡，推進陸海統籌發展的戰略意義突出。由于歷史的原因，廣西海洋開發起步較晚、總體水平較低，海洋經濟總產值僅占全國的1%，海洋經濟發展潛力巨大。近年來，在自身加快發展需求、沿海地區海洋開發和國家對東盟開放合作大勢的影響下，特別是以國家建設北部灣經濟區的戰略部署為契機，廣西對海洋開發的重視程度逐步提高，走向海洋的步伐明顯加快，陸海統籌發展取得了一些積極進展，但也凸顯出一些尖銳的矛盾與問題。深入分析廣西陸海統籌實踐的經驗與問題，對我國沿海其他地區推動陸海統籌發展具有重要的借鑒價值。

1 廣西推進陸海統籌發展的重點舉措

2006年以來，廣西發揮沿江、沿海、沿邊的基礎優勢，按照江海聯動、陸?；拥幕舅悸?，著力推動陸海統籌發展，已初步形成了以北部灣經濟區、桂西資源富集區和西江經濟帶為構架的“兩區一帶”的陸海國土開發格局，通陸地達江海的水路、公路、鐵路為一體的綜合交通運輸網絡不斷完善，海洋和臨海/臨港產業加快發展，濱海產業園區的集聚和輻射效應開始顯現，為未來加快海洋開發步伐和構建陸海一體的開放型經濟格局奠定了良好的基礎。在過去的發展中，廣西圍繞規劃制定、體制創新、港口資源整合以及對內外開放等方面所采取的一系列重要舉措，不僅是廣西陸海統籌發展的重要推動因素，而且對其他沿海地區具有借鑒價值。

1.1 將陸海統籌理念納入各類規劃

近年來，《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》、《廣西北部灣經濟區發展規劃》、《中國—東盟交通合作戰略規劃》等相關文件陸續出臺，對廣西加快海洋開發、加強對內外開放合作發揮了重要推動作用。在國家相關規劃的引領下，廣西無論是在主體功能區劃、社會經濟發展規劃，還是在涉海的各類專項規劃、特定區域規劃中，都將陸海統籌提升到指導思想、基本原則層次，并在具體的產業布局、交通基礎設施建設、生態環境保護、資源開發利用、城鎮空間布局等方面得到體現。日益完善的規劃體系，特別是國家和自治區層面的一些綜合性規劃中對陸海統籌發展思想的體現，為廣西陸海統籌發展提供了強有力的戰略指導和基礎支撐。

1.2 創新海陸聯動的綜合管理體制

以北部灣經濟區建設為突破口，加強陸地與海洋的統籌協調，是近年來廣西綜合管理體制創新的重要方向。廣西已成立了北部灣(廣西)經濟區規劃建設管理委員會(下稱管委會)，并下設正廳級常設辦事機構——管委會辦公室，負責對北部灣發展中的重大問題進行統籌協調。北部灣內北海市、防城港市、欽州市3市，對管委會及其辦公室所制定的規劃和決策分別具體組織實施，在陸港資源利用、園區產業發展中所獲得的稅收均按屬地化原則進行處理。管委會辦公室還成立了由自治區發展和改革委員會、國土資源廳(海洋局)、住房和城鄉建設廳、交通運輸廳、環境保護廳、旅游局和海事局等單位共同組成的沿海岸線使用聯合審核組，負責對沿海3市使用岸線的項目進行聯合審核并出具審核意見。聯合審核組每月集中審議1次，如遇特殊情況的按特事特辦、急事急辦原則辦理。北部灣管委會的成立以及沿海岸線使用聯合審核組的設立，為廣西推動陸海統籌發展提供了體制保障。

1.3 整合北部灣地區的港口運營

針對目前沿海地區普遍出現的港口無序競爭、腹地市場分割、利潤低微、資源浪費、環境破壞等問題，早在2007年，廣西就決定將防城港、欽州港和北海港3港以及沿海鐵路資源統一整合，成立廣西北部灣國際港務集團有限公司，有序協調3港建設，通過實現港名、規劃、經營3方面整合，提升廣西港口整體競爭力。廣西北部灣國際港務集團有限公司是由廣西政府出資、授權自治區國資委履行出資人職責的國有獨資企業。該公司以防城港務集團有限公司、欽州市港口(集團)有限責任公司、北海市北海港股份有限公司和廣西沿海鐵路股份有限公司的國有產權重組整合設立，公司主要經營范圍是港口建設和經營管理、鐵路運輸、道路運輸等。廣西北部灣國際港務集團有限公司的成立，打破了沿海3港及鐵路各自為政、各成體系、分散經營的格局，充分發揮了港口一體化和港鐵一體化的整體規模經營優勢，提升了廣西沿海港口、鐵路整體核心競爭力。

1.4 全面深化對內外合作

立足于沿海、沿邊的區位優勢，廣西近年來不斷深化對內外合作，對陸海統籌發展起到了積極的推動作用。從對外來看，目前廣西以對東盟開放合作為重點，形成了全方位、多層次、寬領域的對外開放新格局。截至目前，廣西已成功舉辦7屆泛北部灣經濟合作論壇，共簽署港口、金融、旅游等合作協議23個，備忘錄1個，并連年成功承辦中國—東盟博覽會和商務與投資峰會等重大活動，積極參與和推進泛北部灣經濟區、大湄公河次區域、中越“兩廊一圈”合作和南寧—新加坡經濟走廊建設，大力推動中越跨境經濟合作區、中國·印尼經貿合作區、中國馬來西亞產業園區、中泰(崇左)產業園等建設。中馬欽州產業園區正式開園，成為全國第三個中外兩國政府合作園區。2004—2011年間，廣西與東盟貿易額年均增長超過30%，其中2011年貿易額95.6億美元，增長46.6%，東盟已連續12年成為廣西最大貿易伙伴和重要投資來源，東盟5國已在南寧設立總領事館。從對內合作來看，廣西不斷深化與內地的聯系，已經與珠三角、大西南、港澳臺等區域展開合作，與廣東、湖南、重慶、云南、貴州、四川、海南等10個兄弟省市、30多個央企簽署了合作文件，湖南、四川、云南在廣西建立的臨海產業園也正在加快推進。

2 廣西陸海統籌發展中的主要問題

廣西陸海統籌發展也存在一些突出的問題，這些問題既具有經濟欠發達、海洋開發滯后地區的獨特性，也在我國沿海地區具有一定的代表性，亟待在未來發展中予以解決。

2.1 沿海港口建設超前于內陸腹地拓展

廣西北部灣地區有適宜深水港的岸線條件，近年來港口發展迅速，萬噸級泊位數量從2007年的23個增加到2012年的52個，吞吐能力提高了130.4%，而同期實際的貨物吞吐量則只增長了51.3%，實際吞吐量不足吞吐能力的70%。根據規劃，未來北海市還將建設5萬～15萬噸級大型深水及中型泊位60～85個。港口供給遠大于港口需求，呈現出過度超前的現象，而這主要是由于港口集疏運體系滯后、腹地拓展緩慢導致的。從北部灣港貨物來源地看，總體上以廣西本地特別是北部灣地區為主，約60%來自北海、欽州、防城港3市，30%來自廣西區內其他地區，15%來自周邊滇黔地區，5%來自國內其他地區。在調查中了解到，從北海、欽州經南寧至貴陽的鐵路，需要繞道柳州，貴陽的貨物經北部灣港出海僅比經珠三角運距節約100 km左右，但由于運能(列車時刻)、貨物組織、通關效率等差異，經北部灣港出海在成本上反而要高于經珠三角。同時，由于南寧-北海段鐵路為單線，來自昆明的貨物至南寧后如果從北部灣出海，則可能出現積壓，而從珠三角出海，則不存在陸上運力問題，因此來自云南的貨物也較少經由北部灣港[4]?？梢钥闯?，在市場經濟條件下，由于集疏運體系、通道建設、物流管理能力等的不足，導致腹地拓展緩慢，港口建設過度超前，形成港口能力上的冗余，也加劇了北部灣港與周邊湛江、茂名等地港口的競爭，降低了港口的運營效益。

2.2 臨港產業發展游離于本地生產網絡

調研發現，導致陸海不協調的原因很多，但有一個原因不容忽視，即臨港產業的過快、過剩發展[5]。無論是港口建設超前，還是項目用海管理不當、產城發展不協調等問題，都可以從臨港產業的過快、過剩發展中找到原因。以北海市為例，當前臨港產業占到所有產業產值的71.2%，由于這些臨港產業多為鋼鐵、石化、電力等行業，具有顯著的自上而下發展特征，與本地生產網絡銜接不夠，并引發了突出的矛盾和問題。首先，臨港產業過快、過剩發展導致了圍填海的過度、無序發展。據統計，當前我國沿海地區的鋼鐵、化工基地的建設用地，60%以上靠圍填海提供。在北海市，鐵山港工業園55%的土地為圍填海造地，其中80%為石化產業用地。其次，鋼鐵、石化、電力等臨港產業以大宗原材料和產品的大進大出為主要特征，需要以港口為支撐，企業往往自建碼頭，而這些碼頭沒有納入北部灣港的總體組織，導致港口的“企業內部化”。生產企業和港口企業的重復建港，是港口建設過度超前和空間布局無序的主要原因。再次，臨港產業多屬于占地面積大、吸納就業少、集聚人口能力低的行業，人口規模難以達到商業、服務業布局門檻，僅靠市場力量難以形成完整便捷的生活服務體系，服務業不足也使得創造新就業崗位的能力較弱，進一步降低了人口集聚能力，導致產、城發展的相互脫節，這種現象在全國沿海地區較為普遍。例如：北海石化占地10 km2，年處理能力500萬t，年產值281億元，但企業員工僅650名；北海市鐵山港工業園目前僅有北海煉化等幾家大型企業，總就業人口約2 000人，難以誘發相關服務業的發展，企業員工不僅需要在園區與母城之間長距離通勤，一些基本的生活服務也需要到8 km之外的兩個鎮區實現，生活非常不便，產城融合任重道遠。最后，臨港產業投資大、見效快，成為沿海城市發展的一條捷徑，但“嵌入式”的臨港產業發展不僅對地方原有特色優勢產業的帶動作用有限，而且其所享受的土地、財稅、資金配套等政策傾斜，擠壓了原有產業的發展空間，也制約了海洋產業與陸域產業的互動發展。北海鐵山港工業區2009—2012年，規模以上工業產值從9.8億元提高到428億元，稅收從1.2億元提高到42億元，在土地、融資等方面都受到傾力支持，但也在一定程度上使其他產業在土地、融資等方面的難度增加，發展也相對緩慢。

2.3 陸源污染壓力逼近于海洋環境容量

流域污染防治和海洋環境保護雖已引起重視，但流域內各行政區之間的對話與協調機制不足，防治資金缺少來源，尚未形成有效合力和長效機制，導致陸源污染對海洋生態環境的壓力仍然在加大[6]。以北海為例，2007—2012年，全市GDP增長了158%，而環境保護投入僅增長了43.2%。人口增長、旅游業發展、房地產開發等所導致的污染和岸線破壞，使近岸海域的環境質量不斷下降。一大批燃煤工業大戶進駐北海，二氧化硫、氮氧化物等排放總量不斷增長，城市生產污水和生活污水處理仍顯滯后，部分市政排污口因管網問題無法實現污水截流，大量未達標污水隨南流江等河流入海，給近岸生態環境造成很大沖擊。水產和畜禽業污染占全市污染物的比重還比較大，超標排放現象普遍，近岸海域水質已呈現富營養化的趨勢。溢油、危險化學品等污染風險仍然存在，廉州灣總體環境容量有所下降。2012年北海市接待國內外游客1 109.79萬人次，旅游業發展和游客數量增加使得銀灘、潿洲島等景區環境壓力也不斷加大，濱海地區大量房地產開發項目的推進，侵蝕了部分生態岸線。

2.4 海域管理脫節于陸域規劃與管理體系

當前廣西沿海正處在經濟發展的加速期，海洋油氣、沿海石化、林漿紙、鋼鐵、重型機械等一批大型工業項目開始投產或進入前期階段，陸海協調的任務日趨繁重，但管理體制的陸海分割對已形成的陸海矛盾缺少化解能力，對新出現的陸海問題缺少應對能力。北海市海洋局與北海市國土資源局仍是相對獨立的兩個部門，導致在工作業務上的銜接與溝通存在著一些薄弱環節。如在土地利用規劃管理方面，目前北海市的圍填海并沒有納入土地利用總體規劃統一管理，海洋功能區劃與土地利用總體規劃、圍填海計劃與土地利用計劃、海域使用權證書與土地使用權證書、海域使用金與土地出讓金等在管理上銜接不暢，圍填海用地在規劃、計劃、項目審查、供地方式、調查登記等方面與陸域管理體系脫節。調研中深刻感受到，目前在管理機制上最突出的問題是陸海管理的脫節，而從空間開發、控制和綜合管理等方面的整合，加快推動空間規劃、產業準入、生態環保、基礎數據、動態監測等領域的多部門統籌和聯動，可能是今后的改進方向。

3 現階段推進陸海統籌發展的若干建議

在對廣西區及北海市調研中了解到的情況，在一定程度上代表了當前我國陸海統籌的現狀和問題，從這些問題出發，以點帶面，提出以下政策建議。

3.1 填用分離，改進圍填海管理

當前圍填海用地指標實行單列，未納入城市年度土地供應計劃，再加上圍填海不涉及房屋補償和人員安置等問題，相對于征地拆遷成本較低，因此“向海要地”成為潮流。未來要改變這一狀況，須將圍填海造地新增土地切實納入土地管理相關法規政策調整范圍，統籌規劃、合理利用。應將圍填海用地指標納入城市年度供應計劃，并實施填用分離，由當地政府的土地儲備中心或城投公司通過市場機制運作實施圍填海項目，并且在基礎設施配套之后，以熟地的方式根據城市總體規劃確定的用地性質進行供應，屬于經營性用地的必須實行招、拍、掛出讓。據此，可以適當降低圍填海用地的使用門檻，讓一些技術含量高、成長性好的小微企業、服務業企業也具有使用圍海造地的機會，真正讓圍海造地為城市發展所用，從而從土地供應上遏制臨港產業的無序擴張，避免圍海造地過多用來搞鋼鐵、石化等臨港產業的現象。

3.2 港陸聯動，增強港口帶動力

當前許多地方港口在規劃建設時，按照理論上的腹地區域測算吞吐能力，但在實際運行中，只是承當了地方服務功能甚至僅僅是企業服務功能，特別是對腹地區域的重疊計算導致港口吞吐能力的測算被夸大，許多港口建設超前、吞吐能力過剩、競爭日趨激烈。未來在港口的規劃建設上，應堅持港陸聯動原則，突出港口的外部性特征，發揮港口在資金、技術、信息等方面的輻射和傳遞作用，促進港口腹地區域市場與國際市場的聯系交流，有序推動腹地區域開放和發展，避免港口屬性的地方化、內部化。在港口發展上，應補強軟件“短板”，增強貨物組織、貿易服務和航運管理能力，縮短運輸周期，降低運輸成本，同時應以集疏運體系建設為抓手，積極拓展港口腹地，特別是要增強港口與中心城市、臨近省會城市、主要工業城市的鐵路聯系能力。以北部灣港為例，就是要增強港區與自治區首府南寧市的鐵路貨運能力，增強與鄰近省會昆明、貴陽的鐵路聯系，同時增強與珠三角廣州、深圳等城市的鐵路聯系。按照市場機制，通過港口的整合與兼并重組，增強區域內港口之間的分工與協作，共同拓展航線、共同開拓市場、共同享受收益，避免無序競爭，提高整體競爭力。

3.3 優化布局，規范臨港產業發展

必須看到臨港產業過快過剩發展對我國沿海地區陸海統籌發展的負面影響，應盡快加以規范。在中央政府層面，應該統籌規劃沿海地區臨港產業布局，確定主要臨港產業規模和發展時序，并通過“地根”、“銀根”等要素調節和改進圍填海政策、行業政策等加以引導?？煽紤]采取稅收上移等措施，將沿海地區的石化、鋼鐵等產業稅收上繳中央財政，中央財政再根據沿海各地綜合發展需求進行返還或轉移支付，進而從根本上削弱和抑制地方政府熱衷發展臨港產業的動力。在地方政府層面，應正視低端臨港產業的負面影響，以培育臨港新興產業為抓手，實施差別化的財稅、用水用電、投資、土地政策，因地制宜積極發展海洋科技、海洋生物醫藥等產業，提升臨港產業層次。在規劃制定上，應統籌考慮港口、臨港園區、母城之間的關系，完善臨港園區配套服務能力，減少臨港園區就業人員的鐘擺通勤，促進職住平衡和產城協調發展。在土地供應上，應堅持市場化方向，并強化政府的主導地位。

3.4 統籌協調，銜接陸海管理體系

針對海洋規劃管理與陸域規劃管理銜接困難的問題，建議從以下兩個方面加以統籌協調。一是加強海域有關規劃與陸域有關規劃的銜接，在土地利用總體規劃中，應將海洋國土納入沿海城市的市域土地利用總體規劃范圍，通過經緯度在海域上設置固定的規劃外邊界，并設置“圍填海土地”、“海域”等相應的地類(或子類)，從而實現沿海地區國土(含海域)面積總量穩定，解決當前由于圍填海造成的市域總面積動態擴大、總量無法平衡、圖數難以一致等管理困難。在主體功能區規劃中，應將海洋國土納入沿海地區主體功能區規劃的規劃范圍，實現海陸“一張圖”。二是加強海洋部門與其他部門的會商與銜接，建議沿海各市成立海洋委員會，并下設環境保護、國土開發、規劃建設、產業發展等專項委員會，全面增強沿海地區海洋部門與其他管理部門的銜接和配合，通盤考慮海域漁業、能源、礦產、旅游資源與陸域土地、產業、人力資源的開發。以流域為抓手加強陸源污染防治和環境管理，將海洋環境承載力和陸海污染排放總量作為經濟、產業布局的重要依據和硬性約束條件。

3.5 擴大開放，強化海洋開發合作

應從根本上摒棄海洋的邊緣思維，從認識上重視海洋和沿海地區作為對外開放前沿的特殊區位，加強與周邊國家的海洋合作，帶動和促進我國與周邊國家的經貿往來[7]。未來廣西應該將北部灣地區作為西江經濟帶、長江上游經濟帶對外開放的重要支點，著力推動中國—東盟(北部灣)海洋開發與合作：① 推進海上互聯互通，完善我國與東盟國家的海上航線，加強港口合作，努力將北部灣港建設成為中國—東盟國際航運中心；② 推進海洋資源開發和產業合作，加快推動海域油氣資源的合作開發，建設廣西遠洋漁業基地，共同構建泛北部灣區域旅游大市場，積極推進裝備制造、海洋生物制藥、海水綜合利用等海洋新興產業合作；③ 加強海洋環境合作，共同開展海洋環境監測，實施重點流域水污染防治計劃，推進海洋生態保護區和沿海防護林建設，建立海洋生態環境及重大災害動態監測數據資料共享機制，開展海洋防災減災與救助合作；④ 在投資和服務貿易開放方面先行先試，在中國—東盟自由貿易區構架內，消除限制投資和貿易的壁壘，加快口岸通關、檢驗檢疫、交通運輸、相互認證、金融開放和貿易結算等方面的制度創新與合作。

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