美國加入《聯合國海洋法公約》的立場演變與影響分析＊

白蕾，石莉，萬芳芳，張揚

（國家海洋信息中心 天津 300171）

占地球表面70.8%的面積是海域，維護海域法律秩序的核心公約是1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）?！豆s》由聯合國第三次海洋法會議歷時9年共召開11期會議而產生，又歷時12年于1994年11月16日生效?！豆s》是國際海洋法最重要的法律淵源，是集大成的海洋法典。目前，《公約》有包括歐盟在內的166個締約方［1］。

美國是第三次聯合國海洋法會議的主要發起者之一，1973—1982年第三次聯合國海洋法會議期間，美國積極參與和推動了《公約》的談判與起草，但當《公約》開放簽字時，美國認為《公約》第十一部分和附件三不符合美國的利益，因而沒有簽字。1990—1994年，美國又積極參與了《公約》涉及海底制度等部分的討論與修改，之前影響美國簽字的諸多因素基本被排除，從克林頓政府起，美國政府開始積極倡導批準《公約》，但各派之間未能達成共識。迄今，美國是全球僅有的9個既沒有在《公約》上簽字、也沒有批準《公約》的沿海國家之一。

1 美國對《聯合國海洋法公約》的立場轉變

1973—1982年，在第三次聯合國海洋法會議期間，美國作為主要的談判國家，曾積極參與了《公約》條文的全部起草過程。時將卸任的卡特政府認為《公約》的大部分條文和規定是符合美國利益的，并準備接受包括國際海底制度在內的整個《公約》。

海洋法會議結束前夕，新上任的里根政府一反常態，突然宣布對即將通過和簽署的《公約》有重大的保留意見。美國認為《公約》第十一部分及其附件三所規定的“生產限制政策”、“強制性技術轉讓”和“海底管理局企業部的平行開發”等規定，違反了美國倡導的自由競爭原則及其經濟利益。

鑒于《公約》第十一部分客觀上阻礙了一些主要沿海國家對《公約》的批準，聯合國秘書長與相關利益方進行了長達4年的磋商，并于1994年達成了《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下簡稱《執行協定》），對海底管理局的決策、審查會議、技術轉讓、生產政策等一系列重大海底制度的規定都做出了修訂。

由于上述調整基本上排除了少數工業化國家不能接受《公約》的障礙，克林頓隨即提請參議院批準美國加入《公約》，但遭到參議院拒絕。之后，美國政府多次力促國會批準加入《公約》，美國參議院外交委員會也為此多次舉行聽證會。遺憾的是，在此問題上，美國國會一直爭論不休，支持者與反對者意見相持不下，最終沒有進入最后表決階段。究其原因，美國自始至終認為《公約》沒有滿足其全部利益和要求，并提出將海洋資源交給一個代表全人類的聯合國機構管理的規定傷害了美國的自由企業精神。

近年來，隨著國際政治局勢和美國國內形勢的變化，美國國內支持批準《公約》的呼聲日漸高漲。政府、軍方和產業界分別從國家安全和經濟利益等角度出發，認為加入《公約》可以保障美國的深海資源權利和航行自由權利，更好地發揮在全球海洋事務中的主導作用，堅決支持美國加入《公約》。特別是2012年，奧巴馬政府強調批準《公約》是緊急課題，派出美國國務卿希拉里、國防部長帕內塔和參謀長聯席會議主席鄧普西組成的“豪華陣容”，聯手敦促國會，推動加入《公約》的力度明顯增大。但是，由于美國自始至終堅持《公約》沒有滿足其全部利益和要求的立場，加上批準《公約》的進程在參議院多次受阻的事實，美國在短期內能否加入《公約》仍然存在許多不確定的因素。如果說里根政府拒絕簽署《公約》的原因在于深層海底礦藏開采，那么，近年來美國國內仍拒絕批準《公約》的理由又新增了不同聲音。

2 美國國內關于加入《公約》的爭論

近30年來，美國圍繞《公約》問題展開了激烈辯論，支持派和反對派對于加入《公約》始終存在不同的觀點，雙方對此問題一直爭論不休。

2.1 支持派的主要觀點

美國國務院、國防部、參議院外交關系委員會均積極支持美國加入《公約》。同時，加入《公約》還得到了美國石油協會、美國電話電報公司、美國海運協會、國家海洋產業協會、美國環保協會、國家環境基金、美國律師協會、美國海洋法委員會等機構的支持。其主要觀點可以概括為以下5個方面。

（1）美國事實上已經在遵守《公約》的諸多規定，《公約》的相關規定對美國已不構成障礙。支持派認為，經過修改，當初里根政府不同意的《公約》部分已經不存在。1994年《執行協定》考慮到了里根政府于1982年提出的反對意見，對《公約》第十一部分進行了實質性修改，使美國和其他工業國家在深海采礦制度中具有較大的影響，與其國家利益更為相稱。而且，事實上無論美國是否成為《公約》締約國，都會遵守《公約》的相關政策，但加入《公約》會使得美國在《公約》的修訂與解釋方面占據更有利的地位，主導制定海洋事務的相關規則。

（2）美國可以利用《公約》來確保領海無害通過權以及專屬經濟區和公海航行自由，進而維護美國的安全利益。作為世界上最大的海洋國家，美國的安全利益與航行自由問題緊密相連，加入《公約》，將使美國在其他國家的專屬經濟區和公海上活動的船舶和飛機，獲得最大限度地航行和飛越的權利和自由，確保美國空中、海面和水下軍事力量的戰略與作戰機動性，為這些力量在危機時期通過公海、專屬經濟區、國際海峽和群島海道提供法律保障。同時，也能按照美國希望的方式，保證這些軍事力量享有合法地進行軍事測量、偵察與情報搜集活動的權利。

（3）利用《公約》所建立的各種海域制度，美國能夠主張200nmile專屬經濟區乃至350nmile的外大陸架，并在海底區域、北極等領域拓展美國的經濟利益。根據《公約》規定，沿海國可以對外大陸架行使主權權利，包括對石油、天然氣和其他能源與礦物資源等非生物資源以及生物資源的勘探、開發、保護與管理的主權權利，加入《公約》將使美國對資源所享有的主權權利法律化，并將拓展和推進美國在深海稀土金屬礦物開采和外大陸架石油天然氣勘探方面的資源利益和經濟管轄權。此外，由于《公約》經批準后，無需轉化為國內法就直接可以在美國得到適用，因此加入《公約》可以明確投資和收益權利，有效地維護美國國家利益和保護美國公司。

（4）適用《公約》確立的海洋環境與資源保護的國際準則能夠確保美國的可持續發展，符合美國的環境利益?！豆s》中有關海洋生物資源的條款，為可持續漁業資源管理和海洋哺乳動物保護提供了國際合作框架，而關于環境保護的條款涉及近海和海洋中各種來源的污染，從船舶污染、海洋傾廢造成的污染到空中懸浮顆粒污染等。加入《公約》將有助于美國在生態和環境領域發揮國際領導作用，包括應對漁業資源衰退、控制陸源污染與船舶污染以及解決海洋傾廢產生的日益嚴重的問題等各個方面的領導作用。

（5）美國可以選擇《公約》所建立的解決爭端機制來處理由于《公約》的適用和解釋而產生的爭端?！豆s》能夠為美國的海洋外交提供建立在規則基礎上的框架，能夠利用《公約》規定解決海洋爭端。加入《公約》有助于迅速提升美國的可信度，將有助于從美國和地區盟國與伙伴國家的利益出發，去解決海洋爭端。爭端解決的程序正是美國所追求的程序，《公約》的相關條款給美國提供了重要手段，去促使其他國家履行義務。

2.2 反對派的主要觀點

盡管《公約》得到了政府、軍方和產業界的支持，但是，仍然有一些政治保守派堅決反對美國加入《公約》。反對派的觀點主要有以下幾點。

（1）《公約》將海底資源視為人類的共同財富，嚴重違背自由競爭原則。反對派不同意“人類共同繼承遺產”這個原則。根據這一原則，任何國家不應對國家海底區域的任何部分或其資源主張或行使主權或主權權利，區域內資源的一切權利屬于全人類，這與美國一貫主張的自由市場原則是不相符的。反對派甚至認為，在《公約》機制下，全球70%的海洋將被國際海底管理局控制，這意味著將從美國及其聯盟手中把海洋的控制權奪走。

（2）《公約》有損美國主權和安全以及經濟利益，向聯合國海底管理局繳納海底資源開采費用將帶來額外的經濟負擔。國際海底管理局是一個自籌經費的實體，它必將在開發海洋自然資源的國家中征稅以運作，這將對大幅度開發海底資源的美國產生不利影響。共和黨參議員詹姆斯·英霍夫甚至說：“假如美國批準了條約，美國將被迫把在美國延伸大陸架生產石油和天然氣的幾十億美元的使用費轉交給聯合國國際海底管理局，重新分配給發展中國家。這將是歷史上第一次由某個國際組織，也就是聯合國，擁有對美國的征稅權”。

（3）美國國會和政府不應受國際法和國際組織的約束。反對派認為，加入《公約》會給自己強大的海軍在全球縱橫馳騁套上枷鎖，原因是如果美國不批準該條約，就不會輕易承認那些遵守該條約的國家的領海和專屬經濟區要求，而不用擔心會觸犯當事國的法律或國際公約。并且，《公約》賦予國際組織在采礦方面過大的權力，加入《公約》后美國需要按照要求承擔額外的條約義務，使主權受損。

（4）美國不加入《公約》也已經享有航行自由等權利，因而沒有必要加入《公約》。既然美國這么多年沒有加入《公約》并沒有受到什么影響，那么將來也不需要。一方面，美國不存在突出的海洋爭端問題，未加入《公約》并沒有影響到美國開采近海油氣資源的權利；另一方面，美國強調的“航行自由”已成為一種國際慣例，美國在此方面的權益有充足保障。

3 美國近期積極推動加入《公約》的原因

2012年5月23日，美國參議院外交關系委員會在召開關于美國批準《公約》問題的聽證會上，美國國務卿希拉里、國防部長帕內塔、參謀長聯席會議主席鄧普西發表證詞，堅決支持美國加入《公約》。同年6月14日和8月12日，參議院外交關系委員會又先后兩次召開聽證會，聽取各界對加入《公約》的相關問題的看法和意見。在上述推動下，美國國內支持加入《公約》的呼聲日漸高漲。究其原因，美國的國家利益是考慮是否加入《公約》這一問題的根本立足點。

3.1 加入《公約》是美國多邊主義政治的需要

里根時代是美國“新保守主義”上升的時代。隨著蘇聯解體，美國稱霸的雄心空前高漲，單邊主義的傾向日益增強。到1993年，民主黨克林頓政府上臺，《公約》在美國迎來一個獲批的良機。無奈1994年民主黨在“中期選舉”中慘敗，痛失國會兩院控制權，克林頓總統本人與參議院的關系隨后陷入緊張。小布什政府上臺之后，美國退出《京都議定書》和《反彈道導彈條約》等多項國際條約，讓當時處在新保守主義頂峰的美國簽署《公約》，更是難上加難。實際上，在2004年和2007年，參議院外交關系委員會曾兩次建議批準該條約，但兩次都連付諸表決的機會也沒有得到。

2009年以后，奧巴馬所領導的民主黨政府開始重新調整對外政策。民主黨一向比共和黨更傾向于多邊合作。再加上金融危機和反恐戰爭讓美國陷入內外困境，奧巴馬政府開始收縮力量，試圖用“巧實力”替代單一的軍事手段。而善用國際組織和多邊舞臺、增強外交行為合法性則是“巧實力”的重要內容。因此，奧巴馬政府迅速加入《東南亞友好合作條約》和《跨太平洋伙伴協議》等條約。如今又以豪華陣容瞄準《公約》，意在覬覦其背后蘊藏著豐富的戰略內涵，利用《公約》重塑超級海權。而加入《公約》可以為美國謀求國際海洋事務領導地位創造條件，主導地區乃至全球海洋秩序的建立。

3.2 加入《公約》是美國實施全球戰略的需要

金融危機以后，美國的全球戰略力量開始收縮和轉移。所謂轉移就是我們所說的“重返亞太”，所謂收縮則可以總結為“重回海洋”［2］?？梢哉f，海洋是美國全球力量收縮的最后底線。守住海洋，就守住了美國霸權的根本。而美國海洋戰略的首要目標是太平洋。這些戰略思想在2011年國務卿希拉里關于美國的“太平洋世紀”講話和2012年美國國防戰略規劃報告中，已經逐步清晰顯現。

隨著全球戰略的調整，美國到歐洲和中亞腹地“釘釘子”的“地緣政治”活動可能暫入低潮，但到陸海邊緣地帶“釘釘子”的“海緣政治”卻將愈演愈烈。其中，南海、波斯灣、北冰洋等都是潛在沖突點。在2012年5月23日參議院外交委員會舉行的聽證會中，希拉里專門提到南海問題，提出美國要在這一地區具備維持“航行權利和挑戰其他國家行動的能力”。而美國在這些地區建立“海洋權力”的訴求最終要轉化為“海洋利益”。希拉里在聽證會中也從多個方面提到了美國的海洋利益對于美國恢復低迷的經濟、創造就業和實現“出口倍增”計劃的意義。

因此，美國要從軍事、外交和經濟3個方面重塑其全球戰略，核心是海洋。而美國要打好海洋牌，就離不開《公約》。一方面《公約》是關于全球海洋問題最權威的國際法來源，美國如果繼續脫離《公約》，其眾多的海洋利益伸張就缺乏國際法支持，在南海、北極等地區的外交動作也就缺乏合法性；另一方面，美國作為“超級大國”要重塑“超級海權”，離不開各國的支持，如果美國連《公約》都不承認，其海洋和地區“領導者”的形象也會受到沖擊。因此，希拉里明確表示，美國需要“站到牢固而最具說服力的法律基礎之上”，“沒有國家比美國更多地從《公約》中獲益”。通過加入《公約》，可以提升美國的信譽和強化美國的地位，使美國更有效地實施其全球戰略，對亞太國家施加影響。

3.3 加入《公約》是美國掌握規則制定權的需要

美國加入《公約》的另一意圖是海洋問題上的國際規則制定權。美國所提出的“太平洋世紀”也好，“超級海權”也好，除了軍事力量、盟友網絡，還需要依靠話語權的爭奪。對此，希拉里已經明確表示，美國加入《公約》實際上也是加入國際海洋法的制定和管理。這主要體現在兩個方面：一是規則的制定；二是《公約》有爭議條款的解釋。

《公約》體制下建立起的國際海底管理局、大陸架界限委員會、國際法院、國際海洋法庭等機構，在沒有美國加入的情況下依然正常運轉。其中，大陸架界限委員會在沒有美國代表參與的情況下正在積極審議40多個國家提交的請求；國際海底管理局目前正在制定深海底礦物的開采規則，而這些資源對美國和美國工業來說利益重大；國際法院對案例的審理結果越來越多地影響著國際海洋法甚至國際法規則的發展。美國認為，在制定規則和制度的過程中，美國不能夠參與其中、甚至發揮主導作用，是根本無法接受的。

而對《公約》有爭議條款做有利于美國的解釋，是美國當前政治和外交的需要，可以使得美國在世界范圍的行動更多地具有合法性，塑造其“領導者”形象。并且，加入《公約》后美國能夠以締約國身份根據其需要解釋和適用《公約》，有效拓展美國的國防、經濟、政治與外交利益。

綜上所述，加入《公約》成為締約國，意味著一方面可以享受《公約》所帶來的利益保障；另一方面，也會受到《公約》規定的限制。美國一直在權衡其加入《公約》后的利弊得失，謀求在《公約》框架下的美國特權。作為超級大國，美國擁有漫長的海岸線，在海洋方面擁有巨大的國家利益。隨著世界政治形勢不斷變換，近年來美國政府逐漸意識到加入《公約》的必要性和緊迫性，開始積極推動批準《公約》。

4 美國加入《公約》后可能產生的影響

作為超級大國，美國在國際海洋事務中的影響力毋庸置疑。美國在沒有加入《公約》前，其對國際海洋事務的控制和左右能力在很多方面受到限制。一旦美國加入《公約》，出于其自身的利弊衡量和政策導向，通過對相關規則制定的參與和自身活動所施加的影響，尤其是通過對《公約》所設立的三大機構——國際海洋法法庭、國際海底管理局、外大陸架界限委員會的介入，必將會對國際社會產生重大的影響。

4.1 通過介入國際海洋法法庭對國際法發展產生影響

對于《公約》有爭議條款的解釋，國際法依據是1969年的《維也納條約法公約》，其中第31條規定，條約應就其用語按照上下文并參照其目的和宗旨所具有的通常意義，善意地予以解釋。第31條的精神是約文必須被推定為各條約當事國的意思的權威性表示，從而解釋的出發點是闡明約文的意義。條約的解釋就如同條約的訂立一樣，重要締約國會在其中起著引領和主導作用［5］。美國目前還不是《公約》締約國，無法在海洋法法庭中擁有本國國籍的法官，因此沒有直接對《公約》條款進行解釋和適用的機會，更無法對《公約》的爭議條款做出權威性解釋。因此，美國一旦成為締約國后，會使其在解釋與應用方面占據更有利的地位，通過“詮釋性”實踐和對執行情況的審議，引導相關海洋法規則的修改制定和國際海洋法發展方向，同時，對《公約》有爭議條款基于本國國家利益的需要進行解釋和適用，從而對國際法的制定和發展產生影響。

4.2 通過介入國際海底管理局對國際海底區域開發制度產生影響

《公約》第十一部分與相關附件以及《執行協定》建立了國際海底區域制度，提供了支配國際海底區域內資源開發的法律框架?！豆s》規定，國際海底區域及其資源是“人類共同繼承財產”。如前所述，對海底采礦制度不滿是美國在1982年拒絕簽署《公約》的主要原因，而1994年的《執行協定》重新審查了備受爭議的條款，刪除了第十一部分中關于強制性技術轉讓的要求和企業部活動的補貼等條款，還使美國保有在國際海底管理局理事會的席位，基本上滿足了美國1982年反對《公約》時提出的要求。但是，美國仍然沒有加入《公約》。隨著技術的不斷發展，深海海床采礦已不再停留在理論上，而是逐漸成為實際行動。美國此時加入《公約》，定會在對美國和美國工業利益重大的礦物開采規則的制定上發揮主導作用，使國際海底區域的制度建設和具體問題的解決朝著有利于美國國家利益的方向發展。尤其是美國在國際海底管理局理事會的永久席位可以得到保留，通過這一席位所賦予的否決權，將影響采礦事宜的審批和國際海洋礦區的建立和發展。此外，美國對國際海底管理局規定的區域資源開采付費制度的透明性提出質疑，不希望本國公司繳納的費用用于對美國不友好的某些國家，要求區域資源開發上要適用自由市場原則［6］。美國加入《公約》后，如果其要求得到滿足，將對內陸國家和發展中國家產生重大影響，國際社會開發和利用海洋的現狀可能發生重大和深刻的變化。

4.3 通過介入外大陸架界限委員會對外大陸架劃界和資源分配產生影響

在外大陸架劃界方面，美國在其東西海岸、北極都可能擁有面積巨大的外大陸架，美國國務院早已在開展200nmile范圍外大陸架申請的證據搜集工作。但由于美國非《公約》締約國，無法向大陸架界限委員會正式提交外大陸架主張，也無法參與到大陸架界限委員會的工作中去。當俄羅斯于2001年提交在北冰洋地區外大陸架申請時，美國無法依據《公約》提出反對意見的外交照會。如果美國加入《公約》，必然會立即向大陸架界限委員會申請其外大陸架。由于其獨特的地理位置，美國將會在大西洋和太平洋獲得面積廣泛的外大陸架，而在北冰洋，美國加入《公約》后提出的主張可能影響到其他國家在北極地區的利益。

在外大陸架資源開發方面，根據《公約》第八十二條的規定，沿海國需要對200nmile以外大陸架的開發，應通過國際海底管理局繳納一定的費用和實物，而管理局應根據公平分享的標準將其分配給本公約各締約國，同時考慮到發展中國家的利益和需要，特別是其中最不發達的國家和內陸國的利益和需要。同時，某一發展中國家如果是其大陸架上所生產的礦物資源的純輸入者，對該種礦物資源免繳這種費用或實物。美國加入《公約》后，很可能會對“費用或實物”及其免繳義務提出質疑，試圖挑戰其分配制度，對偏重保護發展中國家、最不發達國家、內陸國家以及地理不利國家的利益的相關條款進行重新解讀。2012年5月23日，美國國務卿希拉里·克林頓在聯邦參議院談到此問題時說，“我們可以阻止資金用于任何我們不希望看到的用途”。因此，美國也很有可能會對《公約》該條款提出新的解釋或試圖進行修改，從而改變現存的外大陸架資源分配制度安排。

總體來講，憑借《公約》締約國身份，通過介入三大機構對《公約》持續施加影響，美國可以更為便利地謀求國際海洋事務的領導地位，推動建立于其有利的海洋規則框架，主導地區乃至全球海洋秩序的建立。

5 結束語

如果說里根政府拒絕加入《公約》是由于相關條款不符合美國的國家利益，那么，在《執行協定》對《公約》第十一部分進行修正之后，其他法律上的反對意見并非是充分有力或者不可規避的理由，這一點從美國國內關于《公約》的爭論也可以明顯看出。實質上，直到今日美國仍然沒有批準《公約》在很大程度上已經是一個國內政治方面的問題。近期美國出動“豪華陣容”積極推動加入《公約》，更深層次的原因在于以《公約》為法律基礎的海洋秩序的構建是一個世界性潮流。美國全球戰略布局的調整，必然會與其他國家發生利益沖突，挑戰現行海洋法律秩序。因而，美國對《公約》所持的態度和立場，必將會隨著其國內政治和全球戰略調整而變化。

針對美國對待《公約》態度的不斷轉變，在緊密跟蹤國際海洋事務發展趨勢、積極參與相關國際實踐的基礎上，我國也應當積極參加《公約》三大機構和相關海洋法會議的工作，不斷增強在國際海洋事務中的話語權，提高運用《公約》拓展和維護我國海洋權益的能力，妥善協調和處理可能出現的各類問題，積極應對美國加入《公約》后可能對國際海洋法和國際海洋秩序造成的沖擊和影響。

［1］United Nations.Status of the United Nations convention on the law of the sea，of the agreement relating to the implementation of part XI of the convention and of the agreement for the implementation of the provisions of the convention relating to the conservation and management of straddling fish stocks and highly migratory fish stocks［EB／OL］.（2014－01－10）［2014－03－03］.http：／／www.un.org／Dept／los／reference＿files／status2010.pdf.

［2］周鑫宇.美國為何要加入《聯合國海洋法公約》［J］.世界知識，2012（12）：34－35.

［3］吳慧.美國批準加入《聯合國海洋法公約》的影響［J］.世界經濟與政治論壇，2012（5）：1－13.

［4］付玉.美國與《聯合國海洋法公約》［J］.太平洋學報，2010（8）：88－95.