區域建設用海規劃工作中的幾點思考＊

孫欽幫，陳艷珍，陳兆林，石欣，李德鵬，馬軍

（1．國家海洋環境監測中心 大連 116023； 2．國家海洋局大連海洋環境監測中心站 大連 116015；3．國家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860）

近幾年，為了滿足社會經濟快速發展的需求，沿海各地陸續實施了大規模的圍填海工程來緩解工業及城鎮建設用地供需緊張的矛盾。國家先后出臺了一系列政策法規，建立了海洋功能區劃及海域使用論證制度，取得了一定的成效，但隨著大規模、大范圍的海洋開發活動，一些環境和生態問題逐漸凸顯。因此，區域建設用海規劃工作的開展對于引導區域建設用海合理規劃，促進科學、有序使用海域以及實現海域資源的可持續發展具有重要意義［1］。

1 區域建設用海規劃工作的現狀

1．1 區域建設用海規劃的提出

為了適應經濟發展對海域使用的需求，促進海洋資源科學、合理、有效的開發和保護，國家海洋局先后出臺了一系列區域建設用海規劃工作的指導性意見，其中2006年4月下發了《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》標志我國開始實施區域建設用海規劃制度。并在2008年9月下發了《關于印發區域建設用海管理有關技術規范的通知》和2011年2月下發了《區域用海規劃編制技術要求》的通知，這些意見和通知試圖通過對區域建設用海的總體規劃管理，實現區域內建設項目的合理布局，確?？茖W開發和有效協調利用海洋資源。

1．2 區域建設用海規劃的特點

區域建設用海是指在同一區域內、集中布置多個建設項目，進行連片開發并需要整體圍填用于工業、城鎮和港口等建設的用海方式。由于區域建設用海都是大規模的圍填海項目，用海面積大于50hm2，因此區域建設用海不同于一般建設項目用海［2］。

1．3 區域建設用海規劃的現狀

區域性建設用海地區一般是經濟發展熱點區域，是我國改革開放的前沿和重點推進區域，國家和地方政府都給予很多政策扶持。

根據國家海洋局《海域使用管理公報》顯示，2011年，全年批準區域建設用海規劃15個，批準高涂圍墾養殖用海規劃2個；2012年，全年批準區域建設用海規劃25個，批準區域農業圍墾用海規劃2個［3－4］；我國在“十二五”期間圍填海仍然將處于高速發展的階段。

2 區域建設用海規劃工作的主要問題

2．1 發展與需求不協調，用海面積規模過大

我國沿海地區以14%的陸域土地面積承載著全國40%以上的人口，創造了60%以上的國內生產總值。在沿海地區經濟社會持續快速發展的過程中，填海造地成為拓展生產和生活空間的方式之一，為我國經濟社會發展做出了重要貢獻。

2009年年底，國家發展和改革委員會、國家海洋局聯合下發了《關于加強圍填海規劃計劃管理的通知》，確定從2010年開始將圍填海正式納入國民經濟和社會發展的年度計劃，對圍填海年度總量計劃管理。由于國家對圍填海進行了總量控制和指標化管理，單體項目的用海審批更加嚴格，而規劃建設用?？稍谕ㄟ^規劃論證后，在不進行單體項目論證和評價時也可進行圍填?；顒?，以至于許多沿海城市為了解決因地方經濟的發展帶來的用地緊張的矛盾，開始實施規劃建設用海。同時由于土地價格飛漲，而圍填海成本相對較低，促使一些地方政府以獲取最大的土地儲備為目的進行大規模、大范圍的圍填海。從而造成了目前區域建設用海規劃工作中一個明顯的特點——海洋產業發展與圍填海實際需求不協調，建設用海呈現大規模、大范圍的趨勢。

2．2 用?？傮w布局與平面設計不科學

2008年，國家海洋局發布了《關于改進圍填海造地工程平面設計的若干意見》，以此來規范和指導項目用海及規劃用海的總體布局和平面設計的科學性和先進性。要求包括圍填海造地工程平面設計要體現離岸、多區塊和曲線的設計思路，最大限度地減少對海岸自然岸線、海域功能和海洋生態環境造成的損害，以實現科學利用岸線和近岸海洋資源。同時指出圍海造地工程平面設計的主要方式包括人工島式圍填海、多突堤式圍填海和區塊組團式圍填海，并遵循以下基本原則：保護自然岸線、延長人工岸線和提升景觀效果。依據集約、節約用海及保護海洋生態環境的原則，從規劃用海方式、功能分區及分布合理性、總體平面布置及實用性、圍填海面積占規劃總面積的比例、占用及新增岸線長度、景觀效果、施工困難度和施工成本、海洋資源使用效益和主要經濟技術指標等方面對多個用海規劃方案進行比選分析，推選出岸線及近岸海洋資源利用率高、圍填海比例小、景觀效果好、工程建設規模及經濟成本適宜等方面較好的平面布局方案。

雖然《關于改進圍填海造地工程平面設計的若干意見》科學地規范了建設用海規劃的總體布局和平面設計，但由于圍填海成本、施工難度和經濟效益等眾多利益的原因，大多建設用海規劃都以淺灘、海灣為依托進行圍填海作業，并采取從海岸平推式施工，從而造成填海岸線平直；同時大多建設用海規劃的布局和設計單一，用海規劃孤立，不能全面而科學地反映規劃的整體性、綜合性和協調性，使得建設規劃用海行為對海洋環境和生態造成了嚴重的、不可逆的影響。

2．3 規劃用海環境影響評價內容不全面

目前，我國海洋工程建設項目實行海洋環境影響評價制度。相關的海洋環境法律、法規有《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》，海洋工程環境影響評價的規范主要是《海洋工程環境影響評價技術導則》。

項目用海開展環境影響評價是海洋環境保護主管部門審批項目用?？尚行缘闹匾罁?，是防治或減輕項目用海污染海洋環境的重要途徑。而《海洋工程環境影響評價技術導則》僅限于對單體建設項目的環境影響評價，僅能在最小范圍內預防或減輕其帶來的環境影響。區域建設項目用海屬于在同一片海域建設多個項目用海方式，單個項目環評工作不能解決區域建設項目用海中多個建設項目累積產生的環境影響，也無法從根本上預防區域建設用海對環境的負面影響［5］。為提高規劃的科學性，2009年10月國務院頒布了《規劃環境影響評價條例》，條例要求從源頭上防治環境污染和生態破壞，促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展，并明確要對土地利用有關規劃和區域、流域和海域的建設、開發利用規劃應當進行環境影響評價，并相應出臺了《規劃環境影響評價技術導則》和《開發區區域環境影響評價技術導則》指導規劃環評工作。

《區域用海規劃編制技術要求》的規定中要求在規劃建設用海論證過程中需進行編制區域建設用海環境影響專題篇章，但當前海洋工程項目仍習慣于開展單個項目的環境影響評價工作。為了加強區域建設用海的海洋環境保護工程，從源頭預防環境污染和生態破壞，2011年9月海洋局發布了《關于規劃區域建設用海環境影響評價工作的意見》和2013年4月《關于進一步加強海洋工程建設項目和區域建設用海規劃環境保護有關工作的通知》強調了區域建設用海環評的重要性和重點要求，但區域建設用海環境影響專題篇章的編制仍需參考主要服務于單體項目的《海洋工程環境影響評價技術導則》。沒有成熟、規范化的區域用海規劃環境影響評價技術導則，造成了目前區域建設用海規劃工作中進行區域建設用海整體綜合分析和區域環境承載力分析與評價不全面、重點不突出、針對性不強，不能從海洋環境、資源、生態、經濟、社會的協調發展角度進行綜合、客觀、全面的分析與評價，不能針對性更強地提出區域建設用海整體、全面、科學的優化方案和防治措施，不能整體、全面、科學提出區域建設用海在空間尺度上、時間尺度上、結構尺度上對海洋環境、資源、生態損害的防治或控制對策與措施，從而未真正意義上達到區域建設用海優化布局和環境保護目的。

3 區域建設用海規劃工作的對策建議

3．1 科學設計、合理布局，集約、節約用海原則

區域建設用海規劃中的圍填?？傮w布局和平面設計要在遵循國家海洋局發布的《關于改進圍填海造地工程平面設計的若干意見》的規定的前提下，積極探索更加科學的、先進的創新性布局和設計方案和技術。在保護中開發、在開發中保護，用海要以盡量減少對環境的影響、保護自然岸線、延長人工岸線和提升景觀效果為原則。

因此，區域建設用海規劃在設計上盡量保持或減小對原有自然岸線的破壞，用海堤壩建設可根據用海類型、用海方式從“傳統堤壩”向“生態堤壩”轉變、從“硬式堤壩”向“軟式堤壩”轉變，增加親水性、親海性；在布局上，建設布局應符合集約、節約用海的原則，避免用海項目功能相互干擾、相互排斥，用海項目布局應科學統籌，兼顧發展與需求的矛盾，避免區域建設用海規劃過于超前，減少對海洋資源的浪費與海洋環境的破壞。

3．2 陸海聯動統籌，優化協調海洋經濟可持續發展

經濟、資源和環境三者的協調發展是海洋經濟可持續發展的重要環節。根據我國海洋經濟發展的總體目標：我國的海洋經濟結構和產業布局要得到進一步優化，海洋支柱產業、新興產業快速發展，海洋產業國際競爭能力進一步加強，海洋生態環境質量明顯改善，形成各具特色的海洋經濟區域，海洋經濟成為國民經濟新的增長點，逐步把我國建設成為海洋強國。為實現這一目標，我國海洋生態環境惡化趨勢必須得到遏制和修復，海洋產業結構需進一步得到優化。

因此，區域建設用海規劃在編制過程中應統籌陸域發展，以海洋規劃體系為主，協調陸域總體規劃和發展規劃，加強規劃管理規范性和有效性的監督，實施區域發展總體戰略，促進不同層次、不同內容的規劃共同海洋開發、利用、治理和保護，加強區域建設用海規劃的宏觀性、綜合性、系統性，實現區域整體、統一、全面地發展，為優化協調海洋資源配置和創建和諧社會打下堅實基礎，從而促進海洋經濟全面協調可持續發展。

3．3 開展規劃環評，推進海洋生態文明建設

黨的十七大報告中明確提出我國要建設生態文明的理念，海洋生態文明是生態文明的重要組成部分［6］，它以尊重和維護海洋生態環境為主旨，以海洋環境、資源、生態、經濟、社會的可持續發展為根本，強調人與海洋環境、資源、生態的和諧，統籌海洋開發與保護的協調性和科學性。

因此，就我國目前嚴峻的圍填海趨勢所導致的海洋環境形勢而言，開展區域建設用海規劃環評勢在必行。開展區域建設用海規劃環評工作將從根本上提升人們對區域建設用海行為的認識，提高區域建設文明用海意識、加大區域建設用海環境保護宣傳、創新區域建設用海的科學理念，可有效地預防、減緩和防治區域建設用海對環境造成的影響和損害，為解決區域建設用海中項目的產業結構優化、生態損害防治、環境整治修復提供新的途徑，從而推動區域建設用海全面地遵循“規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海、依法用?！钡脑瓌t，推進海洋生態文明建設。

［1］ 王平，趙明利，謝?。畢^域建設用海規劃工作的幾點體會［J］．海洋開發與管理，2009，26（5）：11－15．

［2］ 國家海洋局．區域建設用海規劃編制技術要求［Z］．2011．

［3］ 國家海洋局．海域使用管理公報［Z］．2011．

［4］ 國家海洋局．海域使用管理公報［Z］．2012．

［5］ 張繼民，劉霜，馬文齋．淺析我國區域建設用海亟需實施戰略環評［J］．海洋開發與管理，2009，26（1）：9－13．

［6］ 郭曉峰，胡燈進．區域建設用海規劃開展戰略環境評價的必要性探析［J］．海洋開發與管理，2010，27（9）：8－10．