地方政府推行績效預算改革面臨的問題與對策

王玲玲

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

地方政府推行績效預算改革面臨的問題與對策

王玲玲

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

績效預算是我國預算制度改革的延續和提升。推行績效預算改革，對于提高財政資金使用效率、調整部門分配利益、改善政府與公眾的關系，具有積極的現實意義。針對我國地方政府推行預算績效管理制度改革中面臨的主要問題，提出地方政府推進績效預算改革應轉變認識，樹立績效理財觀念；構建全過程的預算管理機制；積極推進績效預算立法；建立和完善績效評價機制等相關措施與建議。

績效預算；績效評價；財政支出

一、政府績效預算的含義及特征

績效預算或稱為基于績效的預算，是一種后果導向型預算模式。它是由預算主管機構借助于科學的評價體系，對政府預算進行成本收益分析，據此以分配財政資金?？冃ьA算理念起源于美國，二十世紀三十年代美國的田納西河流域工程管理局和農業部將績效預算用于實踐，在一定程度上提高了部門運行效率。

績效預算有三部分組成：“績”是指財政支出所要達到的目標；“效”是指用具體指標評估完成目標的情況和取得的成績；“預算”是指財政為這一支出目標提供的撥款額。

政府績效預算的特征有四個方面：在基本理念上，秉持理性主義，基于后果導向；在編制過程上，主張參與分權，強調受托責任；在管理方式上，加強事先控制，放松投入管制；在評價模式上，建立指標體系，重視信息反饋。

二、我國預算績效管理改革進程

我國于2003年提出了預算編制要遵循績效性原則，體現了以效率為中心的公共理財思想。財政部2005年出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86號），2009年出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76號），標志著以績效評價為主要內容的預算績效管理工作在全國展開。2011年財政部又出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號），提出要逐步建立全過程預算績效管理機制，這標志著完整意義上的預算績效管理理念得以確立。2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預算法》的決定，首次以法律形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，為中國預算體制由傳統預算向績效預算轉型奠定了堅實的法理基礎。此后，績效預算改革被提上各級政府的議事日程。地方各級政府也都相繼出臺了預算管理制度改革的實施意見，我國財政在預算績效管理方面取得了積極的進展。如山東省政府于2014年11月頒發了《中共山東省委山東省人民政府關于深化財稅體制改革的意見》(魯發〔2014〕18號)，提出“把預算績效管理作為建立現代財政預算制度的突破口，全面構建預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用的全過程績效管理新機制”。要求“力爭2016年省市兩級所有財政資金安排的項目全部實行績效目標管理”等等。

但由于目前我國的預算績效管理還處于起步階段，受觀念、制度、操作技術等多方面因素的制約，地方各級財政預算還沒有發揮出績效管理提升財政資金科學化、精細化管理水平的潛能，地方政府全面推行績效預算管理制度改革還存在許多亟待解決的重點和難點問題。

三、地方政府推行績效預算改革面臨的問題

（一）績效預算改革認識不夠

長期以來，受傳統的投入預算觀念影響，認為財政資金就是無償使用，財政預算就是如何把資金分配下去，就是照顧各部門利益如何把資金分配均勻，而很少去考慮如何使有限的財政資金發揮更大的經濟與社會效益，如何來通過績效管理提高財政資金的使用效率。同時，由于以前我國財政預算透明度很低，財政收支預算的編制、執行結果和支出績效等很少向社會公布，社會群體了解績效預算管理內容、獲得績效評價結果的途徑也很少，從而導致人們認為財政預算是政府的事情，社會公眾參政意識淡薄，導致預算管理中監督者缺位，人們對政府績效預算改革也就漠不關心。

（二）預算績效管理機制尚不健全

目前地方政府“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還存在，這給績效預算改革帶來了較大的障礙，地方部門更多地追求行政效率，而忽視資金使用效率。同時地方政府沒有厘清政府與市場的關系，片面夸大政府職能，自己承擔了絕大部分社會公共產品和公共服務的供給，加上地方政府憑經驗決策、拍腦袋決策現象仍然存在，相當一部分項目資金安排往往取決于高層領導的意見，這勢必造成地方政府預算績效管理改革不積極、預算績效管理層級推進不深、預算績效管理質量不高。突出表現為地方政府在財政預算編制、預算執行和財政決算過程中忽視預算績效管理問題。

（三）法律保障不力

西方國家在政府績效預算改革時，無論是國家層面還是地方政府都預先構建起了一套較為健全的法律法規體系,從而為績效預算的改革和運行提供了法律上的保障。但是我國政府在績效預算改革過程中，目前僅出臺了一些建設性決策、績效評價等方面的相關制度，地方政府雖然也出臺了一些實施意見，但缺乏有效性、權威性的法律法規。法律法規方面的相對缺失，評價制度體系的不健全，對預算績效管理制度的改革保障力度不夠。

（四）預算績效評價機制不健全

一是預算績效評價指標體系設置欠合理。西方發達國家在引用績效預算時,都相繼制定了科學的績效評價指標，從而帶動了績效預算的積極推進。在我國，財政部出臺的《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《關于推進預算績效管理的指導意見》等文件，雖然在宏觀層面上對績效預算評價指標體系以及應用的方法進行了設計, 但大都主要側重于技術、工程以及資金的使用合理性方面的評價，而對財政資金的使用效果方面的評價卻顯得不足。

二是地方政府推行預算績效評價難度大。一方面，由于地方政府公共活動繁雜，支出項目繁多，很多支出項目具有臨時性特征，因此無法用統一的標準來衡量某個具體的項目支出，很難設定績效評價目標，績效標準也難以量化。同時，由于政府部門的活動目標經常模糊不清，代表不同利益集團的評價主體就可能從不同的評價視角進行評價，這樣對同一評價對象的“績效”可能會做出大相徑庭的判斷。另一方面，由于預算績效評價活動包括對財政支出信息的篩選、加工、輸出、反饋，預算績效評價是否有效很大程度上取決于信息本身及其傳輸的質量。但目前尚未建立健全的評價信息系統，更缺乏一支具有高水平的預算信息收集能力以及預算分析能力的隊伍，因而推行預算績效管理制度的改革難度之大可想而知。

三是預算績效評價結果與預算決策難以有效結合。推行預算績效評價的目的在于通過績效評價來查看資金使用效益，查找問題，以便以后更好地做好預算決策。但由于地方政府部門一些支出項目的“產出”效益難以界定，加之現行評價指標體系的局限性，預算績效的評價結果難以做到真實有效。加上在信息不對稱情況下，由于缺乏第三方客觀評價，如果預算績效與部門預算掛鉤，很有可能會造成部門“弄虛作假”，預算績效評價結果也就失去意義了。

四、地方政府推進績效預算改革的建議

（一）轉變認識，樹立績效理財觀念

績效預算是我國預算管理體制改革的延續和提升，其目的是降低政府提供公共產品的成本，最大程度發揮財政資金的使用效益。當務之急，就是要在政府部門樹立績效理財觀念，把績效目標作為地方政府各部門考核的一個重要依據。要充分利用各種形式，大力倡導預算績效管理理念，營造良好的社會氛圍，減少改革成本，積極推行績效預算改革。

（二）構建全過程的預算管理機制

摒棄“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想，將績效預算理念貫穿于財政管理的各個環節，夯實預算績效管理基礎，規范績效管理流程，實現預算績效管理與預算編制、執行的緊密銜接、有機融合，使財政資金處于全過程監控之下，盡快構建起“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的全過程績效管理新機制。

（三）積極推進績效預算立法

為保證地方政府積極推進績效預算管理制度改革，必須盡快通過立法將績效預算上升到法律層面,以增強預算改革的嚴肅性和約束力。目前在我國地方政府層級中，有關省市（自治區）已相繼出臺了預算管理制度改革的實施意見，明確規定了推進省級績效預算改革的原則、范圍、內容、步驟、配套保障措施等，下一步重點是要求省級以下各級地方政府也盡快出臺推進績效預算改革的措施，明確目標，并結合當地實際情況確定績效評價的標準、規范和推進時間,使績效預算評價工作有法可依、有規可循,營造良好的法律環境。

（四）建立和完善績效評價機制

一是建立績效評價指標體系。在當前階段，各級政府應根據各地的實際情況，由財政部門負責，組織人力，吸收專家，開展對預算績效評價指標體系的修正和完善工作，同時制定反映部門、行業特點的考評指標體系，提高考評指標的科學性、合理性和針對性。

二是積極推行第三方機構獨立評價模式。按照“試點先行、逐步推開”的原則，充分發揮第三方機構評價獨立、客觀的優勢，部門、行業的績效評價應采取公開招標方式委托第三方機構開展獨立評價，并不斷提高第三方評價規模。地方政府應加強對第三方機構的培育、管理和指導，規范委托第三方評價流程和第三方評價行為，健全第三方機構庫和專家庫，建立第三方機構評價質量考核評估機制，強化第三方機構的責任意識，不斷提高評價質量和公信力。

三是建立績效評價與預算決策相結合機制。積極探索約束性強的評價結果應用方式，加大評價結果的運用，進一步提高績效預算評價的權威性。將績效評價結果作為編制部門預算的重要依據，并貫穿于支出管理的事前、事中和事后的全過程。同時要建立正確的激勵機制，進一步細化績效評價的有關法規，制定量化獎懲辦法。建議每年應根據績效預算評價的結果，給真正重要而且效率高的部門一定的獎勵性預算撥款；對無績效或效率低下的部門，要及時進行整改和問責，并削減其預算，真正實現資金支出績效最大化。

[1]宋芳秀.績效預算改革的試點經驗與發展對策[J].財政研究，2009，(1).

[2]賀俊程.地方政府績效預算改革的建議[J].中國財政，2009，（21）.

[3]吳少龍.地方政府績效預算改革：進展與挑戰[J].華中科技大學學報，2009，（3）.

[4]彭鍛煉，左武.推行政府績效預算管理改革的難點與目標[J].中南財經政法大學學報，2009，（6）.

責任編輯：陳冬梅

F812.3

A

1671-4288(2015)01-0052-03

2014-12-16

王玲玲（1966-），女，山東淄博人，濰坊學院學報編輯部副教授。