煙草專賣行政處罰相對人認定淺議

□文/謝寶俊　朱　翔（江西省贛州市南康區煙草專賣局江西·贛州）

煙草專賣行政處罰相對人認定淺議

□文/謝寶俊朱翔
（江西省贛州市南康區煙草專賣局江西·贛州）

煙草專賣行政處罰相對人是指因實施了煙草專賣法律法規禁止行為而被煙草專賣行政主管部門給予行政處罰的公民、法人和其他組織?！稛煵輰Ｙu行政處罰程序規定》第3條規定：“煙草專賣行政主管部門實施行政處罰，應當遵循下列原則：……（二）主體適格、程序合法、手續完備；……”所謂主體適格，既要求煙草專賣行政部門不得違反主管和管轄的規定，是實施行政處罰行為適格的主體，也要求煙草專賣行政主管部門認定的行政處罰相對人是適格的主體。因此，相對人認定是否準確，直接關系煙草專賣行政處罰行為的合法性和有效性，體現煙草專賣行政主管部門履行對公民、法人和其他組織合法權益的保護職能，不僅有利于煙草專賣行政執法效率的提高，也是實現“責任煙草”社會形象的有效途徑。

一、行政法律關系主體中的相對人

我國《行政處罰法》第3條的規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施?！备鶕撘幎?，可以把行政法律關系相對人主體分為公民、法人和其他組織三類。

（一）公民，是指具有某一國國籍，并根據該國法律規定享有權利和承擔義務的人。行政處罰法律關系中的公民，不僅指具有行政責任能力的自然人，還包括個體工商戶、個人獨資企業和個人合伙企業。個體工商戶是指以個人財產或者家庭財產作為經營資本，經依法核準登記，并在法定的范圍內從事經營活動的個體經營者；個人獨資企業，是指根據我國《個人獨資企業法》的相關規定設立的、由一個自然人投資，財產為投資人個人所有，投資人以其個人財產對企業債務承擔無限責任的經營實體。個人獨資企業不等同于我國《公司法》中的一人有限公司，一人有限公司是獨立的公司法人，而個人獨資企業并不具備公司法人資格；個人合伙，是指兩個以上公民按照協議，各自提供資金、實物、技術等，合伙經營、共同勞動、共享收益的自然人聯合共同體。個人合伙在我國《民法通則》中被納入到公民（自然人）一章進行規范和調整，因此在行政處罰中應當將個人合伙同個體工商戶、個人獨資企業定性為自然人主體。

（二）法人，是指依法成立，具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利承擔民事義務的組織。我國《民法通則》將法人分為企業法人和機關事業法人和團體法人又稱為非企業法人。企業法人，是指以營利為目的、獨立從事商品生產和經營活動的經濟組織。在我國，企業法人還可分為全民所有制企業法人、集體所有制企業法人、私營企業法人以及中外合資經營企業法人、中外合作經營企業法人和外資企業法人等?！豆痉ā奉C布實施后，法人又被分為公司法人和非公司法人。但值得注意的是，這里的法人是指依法經工商行政管理機關核準登記，取得法人資格的組織。

（三）其他組織。法律沒有明確的定義，在行政處罰實施過程中容易與自然人相混淆。根據（最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見）第40條的規定，其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織。主要包括依法登記領取營業執照的私營獨資企業、合伙組織；依法登記領取營業執照的合伙型聯營企業；依法登記領取我國營業執照的中外合作經營企業、外資企業；經民政部門核準登記領取社會團體登記證的社會團體；法人依法設立并領取營業執照的分支機構；中國人民銀行、各專業銀行設在各地的分支機構；中國人民保險公司設在各地的分支機構；經核準登記領取營業執照的鄉鎮、街道、村辦企業；符合司法解釋規定條件的其他組織。因此，筆者認為，在行政處罰實施過程中對其他組織的認定應當參考最高法的司法解釋，綜合行政相對人的具體情況予以認定。

（四）行政責任能力。首先，關于行政責任能力的有或無問題。結合我國《行政處罰法》第25條、26條的規定，具有行政責任能力的自然人是指年滿14周歲，具有認識和控制自己行為能力的自然人。未滿14周歲和不能辨認不能控制自己行為的精神病人以及間隙性精神病人在發病期間實施的違法行為，不承擔行政責任。法人自依法成立時起即具有行政責任能力；其次，關于行政責任能力輕或重問題。我國《行政處罰法》第25條規定，已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，應當從輕或者減輕行政處罰。第27條規定了應當依法從輕或者減輕行政處罰的情形。主要包括主動消除或者減輕違法行為危害后果的，受他人脅迫有違法行為的，配合行政機關查處違法行為有立功表現的，其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。關于病理性醉酒當事人實施違法行為，是否承擔法律責任問題。學者將之稱為自陷行為，也就是說行為人在能夠控制自己行為時放任自己醉酒狀態的發生，可以認定為是事前故意，應當對自己的行為承擔法律責任，而不論是生理性或是病理性醉酒。因此，不能辨認和控制自己行為的醉酒者，具有行政責任能力。

二、準確認定相對人的意義

準確認定相對人，在煙草專賣行政處罰行為實施過程中具有極其重要的意義。

（一）準確認定相對人，是確保煙草專賣行政處罰行為的合法有效的基礎和保障。我國《行政處罰法》第4條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當……”以事實為依據是準確適用法律的前提，是行政處罰行為合法的基礎和保障，缺乏客觀事實依據，不可能存在一個合法有效的行政處罰決定，必然會導致行政行為當然、絕對無效。筆者認為，一個合法有效的煙草專賣行政處罰決定，事實依據主要包括主體事實、行為事實和程序事實三大要素，缺少任何一方面的事實，行政處罰決定的合法性就無從談起。因此，準確認定行政處罰相對人，是決定煙草專賣行政處罰行為合法有效的基礎和保障。

（二）準確認定相對人，有利于煙草專賣執法效率的提高。黨的十八屆四中全會提出“依法治國，建設社會主義法治國家”以來，不管是在法學界還是在行政執法實務中，“行政效率原則”被提到了空前的高度，越來越受到重視。提高行政效率，必然要求政府要簡政放權、合理配置行政資源、行政機關要堅持依法行政和充分調動積極因素，盡量避免人浮于事、敷衍塞責和行政資源浪費現象發生。具體到煙草專賣行政處罰行為實施過程中，如果不能正確運用主體理論知識準確識別和確定行政相對人，就可能導致案件重復調查、久拖不決的現象發生，從而造成人力和物力資源的巨大浪費，阻礙行政處罰效率的提高。

（三）準確認定相對人，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。煙草專賣行政主管部門作為行政機關大家庭中的一員，打擊煙草專賣違法行為和保護公民、法人和其他組織不受非法追究，是煙草專賣行政主管部門不可推卸的兩項法定職責，煙草專賣行政處罰行為實施過程中，準確識別和確定行政相對人，使違法行為人受到法律制裁、承擔相應法律后果，不僅是煙草專賣行政主管部門正確履行法定職責的具體體現，同時也是保護公民、法人和其他組織的合法權益典型表現。

（四）準確認定相對人，是展示“責任煙草”社會形象的有效途徑。煙草專賣行政主管部門正確實施行政處罰行為，對違反煙草專賣法律法規的行為予以制止、糾正和處罰，可以宣傳國家煙草專賣法律法規，引導和告誡人民群眾自覺遵守法律。通過實施行政處罰，對違法行為人給予沒收或罰款等制裁措施，收繳違法行為所創造的財富，減少了國家稅源的流失，保證了國家財政收入。通過財政反哺社會，實現社會財富的再分配，促進了社會的公平與正義，增強煙草行業的社會認同感，從而樹立“責任煙草”的良好社會形象。

三、特殊情形下煙草專賣違法行為人的認定

煙草專賣行政主管部門對違反煙草專賣法律法規行為實施行政處罰過程中，常見的違法案件相對比較簡單，通常不會出現相對人認定錯誤的情形，但案件出現某些復雜情節時，很可能會發生相對人認定錯誤。

（一）雇員實施煙草專賣違法行為時相對人的認定。經營者雇傭員工開展經營活動是一種常見現象，在煙草專賣執法過程中，不時會遇到雇員在沒有雇主授權的情形下或者違背雇主的意志實施銷售渠道卷煙的違法行為，違法所得也是雇員據為己有。雇主是取得煙草專賣許可證的合法經營主體。這種情形下相對人的認定將影響整個案件的性質和處罰，如認定雇主為行政處罰相對人，案件性質為未在當地煙草批發企業進貨，處罰幅度是貨值的5%以上10%以下。倘若認定雇員為行政處罰相對人，煙草專賣行政主管部門就得以無煙草專賣零售許可證經營煙草制品定性處罰，處罰幅度是貨值的20%以上50%以下，差別非常懸殊。筆者認為，如果所有證據證明雇員實施違法行為未經雇主授權或默認，且違法所得雇員占為己有的，應認定雇員為行政處罰相對人，以無煙草專賣零售許可證經營煙草制品定性處罰。若雖未得到雇主的授權，但雇主知情并默認雇員的違法行為，且違法所得歸雇主所有或雙方共享的，應認定雇主為行政處罰相對人，以未在當地煙草批發企業進貨定性處罰。

（二）無證承運煙草專賣品違法行為中承運人的認定。在煙草專賣行政主管部門查獲無證運輸煙草專賣品案件（非自運）執法實踐中，一般會存在多種承運違法煙草專賣品的情形。第一種是通過物流托運企業非法運輸的，這類案件中對承運人的認定不會出現錯誤；第二種也是通過托運方式運輸，但受委托人沒有經過行政管理部門的核準登記，也沒有從事運輸的交通工具，其運作模式就是接受委托后轉交給第三人運輸，獲取運費差價，自己實際是起著中介的作用。這種情況下，實際從事違法行為的是第三人，即實際承運人，如證據證明受委托人明知是煙草專賣品且無準運證的，應當以共同實施違法行為相對人追究其法律責任；第三種是分段運輸的案件，第一承運人接受委托后，將貨物運送到一定地點再交由第二承運人繼續運送到托運人指定的地點，在第二承運人運輸途中被查的情形。這類案件的關鍵在于證據是否證明第二承運人明知是煙草專賣品且無準運證，如果是，以共同實施違法行為相對人追究法律責任，若否，只能以第一承運人為相對人予以行政處罰。

（三）受指使實施煙草專賣違法行為相對人的認定?，F實商業活動中，連鎖經營、分店、直銷點等經營模式琳瑯滿目，很多連鎖店、分店或直銷點不具有獨立的經營權，其經營項目、采購渠道乃至營業時間都是由總店予以規定，如這類連鎖店、分店或直銷點受指使實施了無煙草專賣零售許可證經營卷煙的違法行為時，如何認定行政處罰相對人？筆者以為，這類案件中，連鎖店、分店或直銷點只是總店的延伸或拓展，其自身不具有獨立意志，行為模式也完全受制于總店，就如人手中的工具，什么時候發揮作用完全取決于掌握它的這個人的意志。因此，這種情形下應當認定指使人為相對人給以行政處罰。

（四）企業法人分立或合并后相對人的認定。某企業法人實施了違反煙草專賣法律法規的行為后，在煙草專賣行政主管部門行政處罰決定做出前與另一企業進行了合并，或者分立成了兩個不同企業，原企業法人不再保留的情形下，如何認定行政處罰相對人？我國《民法通則》第44條規定：“企業法人分立、合并或者其他重要事項變更，應向登記機關辦理登記并公告。企業法人分立、合并，它的權利和義務由變更后的法人享有和承擔?！惫P者認為，法律既然規定了企業法人分立或合并后在民事領域的權利和義務發生轉移，根據法理相通原則，在行政管理關系中的權利義務亦應隨之轉移。因此，企業法人發生分立的，煙草專賣行政主管部門應當以分立后的兩個法人為共同違法行為人給予行政處罰；企業法人合并的，應當以合并后的法人為相對人予以處罰。

總之，準確認定相對人，是煙草專賣行政處罰行為合法有效的基礎和保障，是煙草專賣行政主管部門履行社會公眾法益保護的具體體現，也是提高煙草專賣行政執法效率和實現“責任煙草”社會形象的有效途徑?！?/p>