毛澤東、劉少奇行政思想的比較研究

張 因

(韶山毛澤東同志紀念館編研部,湖南韶山411300)

毛澤東、劉少奇行政思想的比較研究

張 因

(韶山毛澤東同志紀念館編研部,湖南韶山411300)

毛澤東和劉少奇作為黨的第一代中央領導集體的核心成員,對黨和國家的行政管理工作都作了深入探討和廣泛實踐。由于所處時代背景、政治信仰等一致,兩人在行政權力、行政決策、干部選任、組織設置、政府監督、機構改革等方面的認識具有很多相同點;又由于個人具體經歷及個性不同等因素,兩人在行政職能、行政手段、法治行政、黨政關系和政企關系的側重點和重視程度上存在差異。他們的行政思想略有區別,但大背景、大原則、大方向基本一致,都是毛澤東思想形成和發展的重要內容。

毛澤東;劉少奇;行政思想

毛澤東、劉少奇都是偉大的馬克思主義者、無產階級革命家和理論家,都是中國共產黨的第一代中央領導集體的核心成員。他們在長期的中國革命和社會主義建設過程中,不斷將馬克思主義基本原理與中國具體實際相結合,深入探討和分析黨在執政實踐和國家治理中出現的現實問題,逐步形成了具有中國特色的行政思想,對新中國初期的行政建設產生了指導作用。

一、毛澤東、劉少奇行政思想相輔相成,同屬一脈

毛澤東、劉少奇是領導中國人民徹底改變自己命運和國家面貌的一代偉人,在四十多年的政治合作中,他們對行政實踐進行了積極探索和總結,不僅為毛澤東思想的形成、發展作出了貢獻,還指引黨員干部在各個歷史階段順利開展工作。其行政思想的共性主要體現在:

1.形成上具有相同的歷史條件和理論來源。第一,歷史條件。每一種思想的誕生都是時代的產物,毛澤東、劉少奇行政思想也是在特定的歷史環境中形成。19世紀90年代,毛澤東、劉少奇相繼誕生在半殖民地半封建近代中國的農村,自幼親歷封建主義、帝國主義的種種欺壓和暴行,并都先后接受傳統私塾、新式學堂的教育熏陶和辛亥革命、新文化運動及五四運動等民主運動的洗禮,逐步樹立了“驅除韃虜、振興中華”革命意識。十月革命后,兩人又都自覺接受社會主義思想的影響,成功實現了由激進民主主義者向馬克思主義者的轉換。由于所處歷史背景相同、人生軌跡相似且理想信仰一致,在黨成立的第二年兩人便開啟了政治合作——領導安源路礦工人大罷工,打響了中國共產黨獨立領導工人斗爭取得勝利的第一槍。在后期探索改變中國現實困境的道路上,毛澤東和劉少奇也相互支持、緊密配合,帶頭開展中國共產黨人早期治理實踐,為新中國各項工作的開展奠定了政治前提和制度基礎。

第二,理論來源。一是馬克思主義行政管理思想。馬克思主義是開放并發展的科學體系,在吸收人類文明優秀成果的基礎上揭示了人類社會發展的規律。作為黨內第一批馬克思主義中國化的實踐者和倡導者,毛澤東、劉少奇都堅定地認為“我們的黨從它一開始,就是一個以馬克思列寧主義的理論為基礎的黨”[1]1093。馬克思主義行政管理思想中的有關原則和觀點,如議行合一、民主集中制、人民公仆、廉價政府等都被二者吸收并運用到中國的革命和建設實踐中,成為了黨管理國家和政府、探索中國特色行政實踐的主要向導。二是中國傳統文化的精髓。毛澤東、劉少奇都是成長在舊文化的啟蒙下又能從中脫離出來接受、開拓新文化的一代人?！疤蕹浞饨ㄐ缘脑闫?吸收其民主性的精華”是二者對待中國傳統文化的共同態度。在從政實踐中,二者將人本觀、協和觀和經權觀等傳統文化精髓內化于心、外化于行,付諸于行政工作的各個方面,是二者行政思想形成的重要淵源。三是湖湘文化。一方水土養一方人,毛澤東、劉少奇都成長于湖湘文化的發祥、承載地湖南,從小深受湖湘文化的熏陶和影響。湖湘文化中經世致用、實事求是、敢為人先、自強不息等基本精神客觀上塑造了二者果敢堅毅、求真務實的行政品性。四是孫中山有關政權思想。毛澤東、劉少奇能夠成長為具有堅定馬克思主義信仰的無產階級革命家,孫中山及其領導的辛亥革命起了關鍵作用。對于孫中山領導人民推翻帝制、建立共和國的豐功偉績,毛澤東、劉少奇都深表欽佩,都強調“孫中山先生是偉大的革命家,是我們的老師”[2]706,“他在政治思想方面留給我們許多有益的東西”[3]156。兩人并不完全否定集中代表資產階級革命派利益的三民主義中有關合理成分;相反,在革命時期,“孫中山先生的革命的三民主義,由中國人民、中國共產黨和其他民主分子繼承下來了?！盵1]1036成為了毛澤東、劉少奇開展政治工作的重要參照。

2.內容上具有相同的構成要素和基本原則。毛澤東、劉少奇行政管理思想體系完備,內容豐富,都涵蓋了行政管理的各個環節,涉及到了人、權、制度等方方面面。第一,行政權力:人民授權,權為民用。行政權力是政府管理的核心問題。毛澤東、劉少奇對行政權力都極為重視,與西方鼓吹“君權神授論”“天賦人權論”不同,都自始至終認為行政權力“源自人民,屬于人民”,提出了“執政為民”的行政權力觀,要求領導干部正確認識和使用人民賦予的權力。1945年,毛澤東就鮮明地指出黨和政府權力是“人民給的”,“我們的責任,是向人民負責。每句話,每個行動,每項政策,都要適合人民的利益”[4]1128。接著,劉少奇在第一屆全國人大上對行政權力的來源和設置作了深刻解讀,他指出:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！盵5]155“我們的國家行政機關,從國務院到地方各級人民委員會,都由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會這樣的國家權力機關產生,受它們的監督,并可以由它們罷免?！盵5]157毛澤東、劉少奇都從“人民當家作主”的角度考量了行政權力的歸屬。對于行政權力的行使,他們都認為要權為民用:人民群眾的根本利益是政府一切工作的出發點和落腳點;全心全意為人民服務,嚴禁以權謀私、貪污腐化。對此,毛澤東反復強調:“應該使一切政府工作人員明白,貪污和浪費是極大的犯罪?！盵6]134“自私自利,消極怠工,貪污腐化,風頭主義等等,是最可鄙的;而大公無私,積極努力,克己奉公,埋頭苦干的精神,才是可尊敬的?！盵7]522劉少奇也經常強調“不能亂用黨和人民給的權力,不能搞特殊”[8]。無論是革命時期還是建設時期,毛澤東和劉少奇都以身作則、態度一致,對待親友也秉公執政,不徇私情,始終強調“對人民最大利益有利的事,我們就辦;對人民最大利益不利的事,我們就不辦”[9]616。

第二,行政決策:走群眾路線,重調查研究。行政決策貫穿于行政管理的各個環節和層面。群眾路線與調查研究的緊密配合是做好行政決策的關鍵。毛澤東、劉少奇歷來重視這一基本原則。毛澤東曾指出,“在我黨的一切實際工作中,凡屬正確的領導,必須是從群眾中來,到群眾中去?！盵1]899“沒有調查,沒有發言權?！盵6]109他一再告誡中央干部:“要經常出去,到各地方轉轉,坐在北京的人,一年總要集中或分散出去一兩個月。兩方面多接觸,對問題就比較容易看得全面一點?！盵10]114然而新中國成立后,政府出現了領導干部脫離基層,脫離群眾,憑經驗、想當然、拍腦袋辦事的情況。為此,劉少奇在“七千人大會”上重申實事求是的作風,嚴厲指出:“毛澤東同志說,解放以來,特別是最近幾年,我們調查做得少了,不大摸底了,大概是官做大了?！盵5]397并進一步批評道:“有一些做領導工作的同志,從來沒有到基層單位認真地蹲過點,認真地同群眾談過心,系統地周密地了解過情況。他們對于工作的指導,當然就只能是不切實際的,主觀主義的?！盵5]397在社會主義建設初期,由于忽視群眾路線、缺乏充分而詳實的調查研究,黨和政府犯了不少錯誤,包括公共食堂、“大躍進”等問題,使國家和人民蒙受了損失。作為當局者,劉少奇在1961年3月中共中央工作會議中南、華北地區小組會上也做了批評,他說:“這些損失,有些是不可避免的,有些是可以避免的。如果作好了調查研究,工作作風好,工作方法對,損失可能減少,時間可以縮短,不至于陷于現在這樣的被動?！盵11]685為了糾正這些錯誤,毛澤東、劉少奇積極部署或親自帶頭開展了廣泛的調查研究,在一定程度上起到了調整、鞏固、充實、提高國民經濟的作用,維護了國家和社會穩定,但事實上也花費了巨大的代價?？梢哉f,走群眾路線、重調查研究是毛澤東、劉少奇經過長期實踐并吸取血的教訓而得來的寶貴決策經驗。

第三,干部選任:德才兼備,注重黨性修養。干部隊伍素質的高低,關系黨和國家事業的興衰成敗。造就一批“德才兼備、又紅又?！钡念I導干部是毛澤東、劉少奇的共同期盼。毛澤東認為干部的重要性正如斯大林所說的那樣——“干部決定一切?！盵12]373他指出:“中國共產黨是在一個幾萬萬人的大民族中領導偉大革命斗爭的黨,沒有多數才德兼備的領導干部,是不能完成其歷史任務的?！盵7]526在干部選聘上,毛澤東主張“任人唯賢”,反對“任人唯親”——“前者是正派的路線,后者是不正派的路線?！盵7]527他進一步指出:“共產黨的干部政策,應是以能否堅決地執行黨的路線,服從黨的紀律,和群眾有密切的聯系,有獨立的工作能力,積極肯干,不謀私利為標準,這就是‘任人唯賢’的路線?！盵7]527這也就指明,德才兼備、又紅又專是選拔、培養和任用干部的重要標準。作為黨內杰出的黨性理論家,劉少奇對干部問題也十分重視,他認為:“我們黨的干部問題,實是中國人民事業中決定一切的問題?！盵11]471他要求干部的選拔“以德為先”,干部的培養應注重黨性鍛煉,即加強馬克思主義理論、無產階級宗旨意識、黨的三大優良作風等方面的修養。而且,在劉少奇看來,做干部并不是一種終身不變的職業。那該由什么樣的人來接替?1957年,他在湖南省長沙市中學生代表座談會上提出:“那些真正從工人、農民出身,能吃苦,有文化,有工作能力,又取得人民群眾信任和擁護的年輕人,就是說,那些德才兼備的年輕人,當然最有可能來接替老一代的人?！盵5]288這也就是說,“任人唯賢”始終是黨和國家干部選任的唯一路線,“德才兼備,又紅又?！笔冀K是黨和國家干部選任的第一標準。

第四,組織設置:以民主集中制為基本原則。民主集中制是黨和國家的基本組織原則,毛澤東把它概括為:“它是民主的,又是集中的,就是說,在民主基礎上的集中,在集中指導下的民主?！盵1]1057他指出,民主與集中沒有不可越過的深溝,對于中國都是必需的?！耙环矫?我們所要求的政府,必須是能夠真正代表民意的政府;這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護,人民也一定要能夠自由地去支持政府,和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面,行政權力的集中化是必要的;當人民要求的政策一經通過民意機關而交付與自己選舉的政府的時候,即由政府去執行,只要執行時不違背曾經民意通過的方針,其執行必能順利無阻。這就是集中制的意義?！盵7]383這也就說明,只有民主集中制這個制度才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力,體現人民當家作主;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動。劉少奇也強調指出:“民主集中制是社會主義政治、經濟、文化各方面的根本制度。沒有這種民主集中制,就不能建設社會主義?！盵5]364-365新中國成立后,各級政權按照民主集中制來組織和設置,既強調中央的統一領導,又注重發揮中央和地方的兩個積極性。新中國第一部憲法總綱規定了“全國人民代表大會,地方各級人民代表大會和其他國家機關,一律實行民主集中制”[5]157,以國家最高意志的形式將民主集中制固定下來。

第五,政府監督:多管齊下,講求民主參與。權力本質是支配他人的強制力量,具有工具性,在運行中能給私人帶來威嚴和利益,所以,對執權者實行監督顯得尤為必要。1949年,在中國人民革命取得全國勝利的前夕,毛澤東就鄭重提出“因為勝利,黨內的驕傲情緒,以功臣自居的情緒,停頓起來不求進步的情緒,貪圖享樂不愿再過艱苦生活的情緒,可能生長”[4]1438的問題,及時告誡大家資產階級的“糖衣炮彈”將可能成為無產階級的主要危險。新中國成立不到兩年,毛澤東的預見就成了事實,曾經的革命者如張子善、劉青山等在資產階級思想的腐蝕下,蛻化變質,以權謀私,墮落成大貪污犯。這不僅敲響了對領導干部實行監督的警鐘,也加快了政府監督體系建設的步伐。毛澤東主張對黨員干部實施最廣泛人民的監督,他強調:“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨,它本身決無私利可圖。它應該受人民的監督,而決不應該違背人民的意旨。它的黨員應該站在民眾之中,而決不應該站在民眾之上?！盵1]8091945年面對黃炎培之問,毛澤東再一次強調:“只有讓人民來監督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負責,才不會人亡政息?！盵13]156-157在其后的政府建設中,毛澤東重視并放手讓人民群眾、非黨群體等對政府進行監督批評,并特別重視非中共人士參與政府的管理和建設。在1954年第一屆全國人大上選出的國家領導人中,非中共人士的比重就占到了全國人大常委的49%、副委員長的61%、國防委員的37%等[14]27。這足以體現以毛澤東為核心的第一代中央領導集體在政府建設中對民主力量的重視。劉少奇也是政府監督的積極倡導者。他形象地將人民政府比喻成產科醫院,并指出這個產科醫院的一切醫生和助手并不個個都是高明的,也會發生缺點和錯誤。為了督促政府的工作人員糾正這些缺點和錯誤,減少那些不必要的痛苦和困難,劉少奇明確提出要實行監督。他指出:“我們的國家這樣大,機關這樣多,絕大多數的干部是好的,但也有少數不好,這是事實。同時,好的干部如果沒有經常的監督也可能變壞。因此,對一切國家機關工作人員都應實行監督?！盵5]174

第六,機構改革:精簡、效能、統一、節約。新中國成立后,國家行政管理體系是依照蘇聯經驗“大政府、小社會”的模式建立的,組織機構龐大,管理事務龐雜。在建國初期,這種體系能夠集中力量辦大事,鞏固國家政權,恢復國民經濟,但到中后期,人民公社、革命委員會等管理形式并不利于各方面積極性的發揮,影響了社會主義的深入建設。毛澤東、劉少奇都察覺了這個問題,認為必須按“精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義”的原則來實行精兵簡政,改革政府體制,提高辦事效率。早在延安時期,毛澤東就接受黨外人士李鼎銘的建議開展過大幅度的精兵簡政實踐。在他看來,“精兵簡政是一個政策,牽涉到軍民關系、軍事建設、行政效能、工作作風、財政政策等各方面?！盵15]401“在這次精兵簡政中,必須達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的?！盵15]420這五項目標也即原則,對調整當時黨的政治、經濟和財政等工作作用很大,不僅減少了黨政消費性支出,還滿足了戰時需要,更為后期行政改革提供了重要參考。在建國后的行政實踐中,毛澤東強調要繼續貫穿這些基本原則進行政府機構改革,同時要根據社會主義社會中生產關系和生產力、上層建筑與經濟基礎基本矛盾運動的要求,對政府的管理制度、組織形式和運行方法等做相應的調整。劉少奇也明確提出“行政機構可短小精干”[9]550的要求,要按照“精兵簡政”的原則有系統地改善國家機關,精簡它們的組織機構。他指出,我們各級黨政機關人員增加過多,機構重疊龐大,對國民經濟的調整和生產的發展是非常不利的,在一定程度上還會助長官僚主義和分散主義。所以,必須適當地裁并機構,精簡機關人員,減少經濟負擔,更好地促進國家發展。

總的來說,毛澤東、劉少奇行政思想是在相同的歷史背景下將馬克思主義等經典理論運用于中國具體行政實踐而形成的。毛澤東、劉少奇既是老鄉也是戰友,共同領導完成了新民主主義革命和社會主義革命,也開創了中國革命和建設初期的行政工作局面。其所提倡的議行合一、人民授權、民主集中制、精兵簡政等理念直接作用于新中國行政實踐,不僅指導了行政體系的籌建、劃分,也為后期的行政改革提供了方法和經驗,是黨的基本理論和國家上層建筑的重要構成,也是毛澤東思想形成、豐富和發展的重要基礎。

二、毛澤東、劉少奇行政思想各有所重,差異分明

毛澤東、劉少奇行政思想是在大背景、大原則和大方向一致的前提下形成和發展的,雖有諸多相似之處,但在某些細節問題上兩人各有側重。

1.毛澤東、劉少奇行政思想的差異。第一,對行政職能的側重點認識不同。行政職能是指行政組織在國家政治、經濟、文化和社會生活中所承擔的職責和任務。它不僅囊括社會生活的各個方面,涉及全社會的各個階層,而且還會因時因人因事而變化。新中國剛剛成立時,面臨的國際國內形勢嚴峻。既要鞏固新生政權,保護革命的勝利果實;又要發展經濟,改善民生,滿足老百姓的物質文化需求。毛澤東從全局的角度考慮認為新中國成立后政府要做的第一件事情就是鞏固新生政權、維護政治統治,為恢復和發展生產事業提供穩定的環境。所以,對于新中國的行政職能,毛澤東側重其政治性,在科學分析社會各階級在歷史中的作用的基礎上,從無產階級國家政權發展戰略的高度創造性地提出了“人民民主專政”,強調在國家治理中必須強化政府的保衛、維護角色。早在中央蘇區時期,毛澤東就注重政府政治職能的發揮,他指出:“蘇區的工農群眾已經奪取了政權,我們要時時刻刻保護這個政權,發展這個政權,使之能盡打擊內外反革命勢力、增進工農生活福利的重大作用?！盵16]411建國后,抗美援朝、社會主義改造、“大躍進”、人民公社等決策也都是在貫徹政治這條主線的前提下展開和進行?！耙噪A級斗爭為綱”“抓革命,促生產”等政治口號的提出也直接反映了毛澤東把思想政治工作視為經濟工作和其他一切工作的生命線的思想?？梢哉f,毛澤東更加注重其政治功能的發揮,其目的就是為了鞏固新生政權。

在解放后的17年中,劉少奇每年都有相當長的時間在工廠、礦山、林區、農村、城市街道居民之間進行調查研究,尤其是1956年以后,劉少奇差不多一年當中有1/3左右的時間在下面實地調查[17]。在調研的過程中劉少奇體會到了廣大人民群眾生活的艱難。他認為,經濟是一個國家的立國之本,是一國發展壯大的動力和源泉?！耙磺泄ぷ骱推渌ㄔO均配合經濟建設,一切以經濟建設為中心?！盵9]283對如何開展新中國的經濟建設,劉少奇提出了以下幾點原則性建議:其一,經濟建設應立足國情,具體問題具體分析,反對蘇聯式教條主義;其二,經濟建設應堅持生產力第一的標準,一切有利于經濟發展的生產方式都可以采用,包括資本主義先進生產方式;其三,經濟建設應循序漸進,量力而行;其四,按照經濟的辦法來管理經濟。建國后,劉少奇始終把經濟建設、發展生產力放在政府工作的中心地位。他強調社會主義經濟的發展既要有計劃性,又要有多樣性和靈活性,鼓勵結合實際情況利用一切積極因素促進經濟發展。例如,在計劃經濟體制下,劉少奇提出利用資本主義的長處為新中國的經濟建設服務。他指出,在新中國,每件有益于人民的事業都有前途,每個忠于人民利益的人也都有前途,“在過去和現在,一切有益于國計民生的私人商業也能在客觀上為人民服務”[5]112。同時,他還認為私人資本不是沒有出路的?！皩τ诶侠蠈崒嵅慌禄ㄙM一些資本和氣力去經營生產的事業家,人民政府應當給予他們以各項必要的便利條件,并給以指導,使其避免盲目性,幫助其事業的成功”[5]21。這些都體現了經濟建設第一的標準。

總的來說,毛澤東與劉少奇對于行政職能的考慮側重點不同,不管是鞏固新政權,還是改善民生,都是新中國建立時必須要解決的兩大現實問題。

第二,對行政手段的重視程度不同。中國共產黨經過28年的努力奮斗,建立了新中國。面對新生政權,黨和政府如何通過行政手段來行使行政職能,毛澤東、劉少奇都進行了積極探索。面對西方的敵對和封鎖,新中國只能學習蘇聯經驗,實行計劃經濟體制。在社會主義的建設過程中,也需要集中一定的財力、物力、人力來上大工程、大項目,從而盡可能快地改變新中國的面貌。毛澤東認為黨和政府應該承擔起管理國家和社會各類事務的責任。行政手段上偏重講求政策的執行性和權力的權威性。他指出:“我們主張有領導的自由,主張集中指導下的民主,……人民為了有效地進行生產、進行學習和有秩序地過生活,要求自己的政府、生產的領導者、文化教育機關的領導者發布各種適當的帶強制性的行政命令。沒有這種行政命令,社會秩序就無法維持,這是人們的常識所了解的?！盵3]209這表現在管理和發展經濟上,就是要強調政府對經濟的主導,實施自上而下的指令式的統一計劃管理,集中力量辦大事,推動生產力高速度發展。在社會主義過渡和建設階段,黨和政府對此進行了廣泛實踐,通過發布命令、指示的方式帶動群眾開展轟轟烈烈的運動來促進經濟的發展,有利于盡快改變中國貧窮落后的面貌?，F在看來,行政命令同用經濟、法律等手段一樣都是解決中國現實問題的基本途徑,而最根本的區別在于它實施起來阻力小、見效快。于當時的情況來講也是因勢而生,合情合時。

劉少奇在執行行政命令的具體過程中,對毛澤東的思想進行了完善、補充。在非政府領域,如科學藝術領域,他認為:“科學上的真理是愈辯愈明的,藝術上的風格是必須兼容并包的。黨對于學術性質和藝術性質的問題,不應當依靠行政命令來實現自己的領導,而要提倡自由討論和自由競賽來推動科學和藝術的發展?！盵5]239在經濟領域,他認為:“光靠行政辦法不行,要采取經濟競爭的辦法?！盵9]5091963年10月24日,劉少奇在聽取薄一波匯報工作時特別指出:“中央各部和省、市的廳、局都干預經濟,這是超經濟的辦法,不是資本主義的辦法,是封建主義的辦法?！盵9]583他注重一定范圍內自由因素的發揮。比如,在國家剛開始實行農業合作化時,劉少奇并不完全否認所謂的“單干”,認為符合經濟規律,有利于提高群眾的積極性,推動生產力的發展;面對“社”與“資”的關系問題,劉少奇提出資本主義的某些優勢和長處也可以為社會主義建設所用,不贊成全盤否定;等等。這些觀點的提出都是劉少奇立足于通過行政命令來管理新中國的前提下,對行政手段的補充和豐富。

第三,對法治行政的實踐程度不同。毛澤東、劉少奇都重視法制建設問題,他們共同主持起草了中華人民共和國第一部憲法,并提出依法行政。在具體實踐中,毛澤東偏重于法治是一種精神、戰略和目標。1957年1月,毛澤東在省市自治區黨委書記會議上的講話中指出:“法律是上層建筑。我們的法律,是勞動人民自己制定的。它是維護革命秩序,保護勞動人民利益,保護社會主義經濟基礎,保護生產力的。我們要求所有的人都遵守革命法制,并不是只要你民主人士守法?！盵3]197-198

劉少奇則偏重于對法制執行者人民法院和人民檢察院對政府實行監督和制約。他指出,我們的一切國家機關都必須嚴格地遵守法律,而我們的司法機關則負責貫徹執行法制方面的分工負責和互相制約的制度,認真實行對國家機關及其工作人員的監督?！霸诜磳倭胖髁x的斗爭中,國家的監察機關應當充分地發揮它的應有作用?！盵5]249為了實現有效的司法監督,劉少奇主張檢察院、法院要獨立辦事。他鼓勵“檢察機關的干部不要怕背包袱,不要怕人家說你‘左’了或右了,看到什么問題處理得不妥當就提出來,這是你們的權力”[11]372,“應該同一切違法亂紀現象作斗爭,不管任何機關任何人”[5]452。

鄧小平豐富和發展了毛澤東、劉少奇有關法治行政的思想,進一步強調了制度對于國家治理的重要性。為此,他提出了“搞法制靠得住些”[18]379和“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”[19]333兩個著名論斷。

第四,對黨政、政企分開的實踐程度不同。新中國的國家性質和現實國情決定了黨對政府的領導以及黨和政府對企業的領導,并學習蘇聯經驗,采用計劃經濟模式。但是,隨著政府職能范圍的擴大和經濟的發展,在具體的實踐過程中,蘇聯模式的不足也逐漸地顯露出來。所以,要實現我國經濟社會的持續健康發展,就要切實處理好黨政關系和政企關系。毛澤東提出要重視政府和企業的自主性。早在井岡山革命時期,毛澤東就意識到了“黨在群眾中有極大的威權,政府的威權卻差得多”[6]73的問題,并指出“這是由于許多事情為圖省便,黨在那里直接做了,把政權機關擱置一邊”[6]73所造成的。他強調:“以后黨要執行領導政府的任務;黨的主張辦法,除宣傳外,執行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法,是要避免的?！盵6]73到了抗日戰爭時期,他又進一步提出了“切忌我黨包辦一切”[7]766的基本管理原則,在一定程度上起到了思想警示作用。對于政府與企業的關系,毛澤東在革命時期設想的是“如國民黨人已逃跑,企業處于停歇狀態,則應該由工人和技師選出代表,組織管理委員會管理,然后由民主政府委任經理和廠長,同工人一起加以管理?！盵4]1323新中國成立后,他指出,必須逐步地建設一批規模大的現代化的企業以為骨干,沒有這個骨干就不能使我國在幾十年內變為現代化的工業強國,所以應該注重企業的自主性,獎勵民營企業,把它同政府經營的國營企業一齊當作整個企業的一部分。盡管如此,在當時的背景下和計劃經濟體制的影響下,再加上缺乏國家建設經驗,黨和政府還沒有找到更好的辦法來劃分黨委和政府的關系以及政府和企業關系。所以也就沒有徹底地理順黨政關系和政企關系,也沒有制定一套切實可行的制度來貫徹實施。因此,以黨代政、以政代企、黨管企業的情況曾在一定范圍且在相當一段時期內存在。但是,毛澤東重視企業自主性的思想得到了黨和政府的認可,并且為劉少奇的探索和后來進行的政企分開改革指明了方向。

劉少奇也認識到了經濟建設中企業自主性的重要,提出了黨委領導一切下的自主。他強調:“政治是統帥,是靈魂。政治掛帥,就是黨的路線掛帥,黨的政策掛帥?！盵5]367“黨應當而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用?！盵5]264但這不是說,黨應當把一切都包辦起來,對一切都進行干涉;也不是說,對于自己所不懂的事情,可以安于做外行。在堅持黨和政府領導的前提下,劉少奇注重個體主觀能動性的發揮。1962年,他在擴大的中央工作會議上的報告中就批評指出:“有些黨委,也發生了包辦代替行政系統的日常工作的缺點。為了應付這些日常工作,黨委就過多地增設書記。黨委包攬的事務越來越多,使行政系統不能發揮應有的作用,同時,也使黨委自己不能集中精力好好地研究黨中央的方針、政策,進行調查研究,總結群眾經驗,加強思想政治工作,加強對各方面工作的督促?！盵5]408對于政企關系,劉少奇明確提出:“增加地方和企業的自治權,增加個人經濟活動的自由……沒有這個自由,社會主義經濟就不可能有多樣性和靈活性?！盵9]2021961年,在呼倫貝爾盟林業干部會議上,劉少奇就當時林業局管理模式提出疑問:一個林業局把人民公社、政府、企業都合在一起,管采伐又管更新,管生活又管政法、商業、學校,管得了嗎?對此,劉少奇得出的結論是“政府的事由政府來管,林業局光管采伐、更新和木材加工方面的事”[5]347,并說“人民公社、政府和企業分開,核算單位下放,事情就好辦了”[5]347。20世紀60年代,為了激活企業管理體制,促進經濟發展,劉少奇領導試辦托拉斯對擴大企業自治權進行了實實在在的探索,也取得了一些成就和經驗。

由上可見,毛澤東、劉少奇行政思想雖存在諸多共性,但又各有所重,差異分明。究其原因,主要與個人經歷、認知和性格的不同有關。

2.毛澤東、劉少奇行政思想產生差異的原因。

第一,求學經歷有不同。大學是塑造人世界觀、人生觀、價值觀的關鍵時期。毛澤東、劉少奇的不同在于,前者就讀的是湖南省立第一師范學校,后者就讀的是莫斯科東方勞動者共產主義大學。在兩種不同的教育環境下,毛澤東專心于中國哲學、史地、文學等國內各種學問的研究,注重中國本土現實問題的解決和與封建軍閥、資本主義勢力的斗爭,認為“吾人如果要在現今的世界稍為盡一點力,當然脫不開‘中國’這個地盤”[16]55。劉少奇則在被毛澤東認為是“世界第一個文明國”的蘇聯系統接受了馬克思主義經典理論的教育。從這個角度上說,與通過譯本來了解馬列著作的毛澤東相比,劉少奇對馬列經典學說的了解要更直接、深刻一些,也更易于接受馬列經典作家思想的影響。這在一定程度上也就造成兩個人對經典作家中社會主義建設理論理解上的差異,延伸到具體的革命和建設實踐中就表現為對新民主主義向社會主義過渡、合作化與工業化誰先誰后等具體問題的認識不同。比如,關于農業合作化與工業化的問題,毛澤東主張先合作化,再機械化。劉少奇則認為只有在實現了工業化后,才有可能實現農業合作化。經濟基礎決定上層建筑,二者對經濟發展的不同認識最終會影響其管理實踐。

第二,工作側重點不同。例如,在革命時期,毛澤東、劉少奇工作中心不一樣。毛澤東側重農村及農民問題的研究,以及農民運動的組織領導和農村革命根據地的開辟建立,并撰寫了《中國社會各階級的分析》《中國農民中各階級的分析及其對于革命的態度》《湖南農民運動考察報告》《中國紅色政權為什么能夠存在?》等文章分析農村及農民現實情況以及農民運動的巨大作用,得出了“在中國社會的各階級中,農民是工人階級的堅固的同盟軍”[7]645的經典認識,這后來是被中國實踐證明了的正確經驗。1922 年,劉少奇學成歸國則主要負責工運工作、白區工作。在粵漢鐵路、安源路礦、省港等工人斗爭中,他展現出了高超的斗爭藝術和卓越的工運才能,他撰寫的《工人階級在革命中的地位與職工運動方針》《工會代表會》《工會經濟問題》《工會基本組織》等文章,對工運的原則、策略和方法等進行了積極探索和總結,是黨內公認的正確路線在白區工作中的代表和模范。一個是農運大王,一個是工運大師;一個長期在蘇區,一個長期在白區,實際關注的是中國革命的兩個面。農民階級是一個既具有革命性又具有封建落后性和小資產階級性的復雜群體,而工人階級是具有堅強的斗爭性和徹底的革命性及組織紀律性的革命群體。這就決定了毛澤東和劉少奇必須采取不同的方法開展兩個階級的工作,而其中形成的工作方式對二者后期行政管理方法和思想也必然會影響。

再如,1959年第二屆全國人大召開后,毛澤東卸任國家主席,潛心于研究和學習馬列著作,主攻國際國內重大問題及黨和國家的大政方針、政策的制定,而新當選為國家主席的劉少奇則主要負責黨和中央的日常工作,處理國家具體事務。由于身份地位的變換,兩人工作的重心也隨之產生變化,這在一定程度上也會直接影響兩人對行政管理工作方面的認識。

第三,個性不同。毛澤東和劉少奇個性差別較大。毛澤東思維活躍,富有浪漫主義色彩,面對國家建設工作,經常隨現實情況的變化而不斷調整戰略和部署。在他身上體現出了鮮明的“革命斗志”和“勇往直前的精神”。與毛澤東共事多年,對其個性了然于心的周恩來曾說過:“毛主席指導工作有一個原則,當一個任務完成了的時候,就要趕快提出新的任務,以免松懈下來?！盵20]106劉少奇性格相對篤定,對待工作強調穩中求進,按事物的發展規律來做調整和改變。作為旁觀者,美國當代中國問題研究專家洛厄爾·迪特默也分析了兩人的不同,他認為:“劉的政治是以策略的靈活性和戰略的原則性為特征的,毛的政治是以戰略的靈活性為特征……長期以來,他的政策既直截了當又前后矛盾?！盵21]203由于個性不同,毛澤東與劉少奇在某些具體問題上的認識和處理方法也表現出了不同。例如,在全面建設社會主義時期,毛澤東充分尊重人民群眾的主體地位,相信群眾,依靠群眾,希望通過改革生產關系和發動群眾運動等方式來盡快改變新中國內憂外患、積貧積弱的現實困境。劉少奇在遵從黨和政府的大政方針下,循序漸進,注意防范政策執行的滯后性或盲目超前性。今天看來,毛澤東表現出的是一個偉大戰略家,始終站在鞏固新生政權和捍衛國家安全的角度來提出政策;劉少奇則是政策的具體實踐者,站在發展生產力的角度來思考政策的可行性和解決實際問題,而這也就塑造了二者不同的行政風格。

值得注意的是,毛澤東、劉少奇行政思想的差異性是在主客觀雙重因素的影響下形成的。除以上主觀因素外,自黨創立以來,不斷變化的中國實際、國際局勢、群眾覺悟等客觀因素也是導致二者思路變化的重要因素,對二者行政思想的形成也會產生一定影響。

三、毛澤東、劉少奇行政思想的現實啟示

毛澤東、劉少奇行政思想雖然形成和發展于新民主主義革命和社會主義建設時期,但是他們許多經驗和觀點對我們今天加強和改進行政工作仍然具有十分重要的借鑒意義。

1.嚴把權力關,為民用權。行政權力是執行國家公共意志、履行行政職能、管理國家和社會公共事務的強制力量,具有不可抗性,其使用直接關乎人們的現實權益。毛澤東、劉少奇都重視行政權力的規范使用,強調“為人民服務”是行政人員必須堅守的根本準則,指出人民群眾是黨和政府開展一切工作的中堅力量。關于人民群眾的重要性,毛澤東早在1934年江西瑞金召開的第二次全國工農兵代表大會上就指出,我們黨真正的銅墻鐵壁“是群眾,是千百萬真心實意地擁護革命的群眾”[6]139,并強調“這是真正的銅墻鐵壁,什么力量也打不破的,完全打不破的”[6]139。由此,他告誡領導干部做好工作“就得和群眾在一起,就得去發動群眾的積極性,就得關心群眾的痛癢,就得真心實意地為群眾謀利益,解決群眾的生產和生活的問題,鹽的問題,米的問題,房子的問題,衣的問題,生小孩子的問題,解決群眾的一切問題”[6]138-139。劉少奇提出:“人民群眾是歷史的創造者?！盵5]195他強調領導者要走群眾路線,密切聯系群眾,尊重和依靠人民群眾,充分發揮他們在政府管理中的作用。然而,隨著我國社會轉型進入深水期,各種越權施政、以權謀私、貪贓枉法等行政亂象浮上水面,使黨群干群的血肉關系、魚水關系變了味,走了樣,有些甚至變成了蛙水關系、油水關系、水火關系,加劇了群眾與干部的矛盾,也影響了政府的公眾形象。所以嚴把干部用權關,讓權力在陽光下運行,讓權力接受人民的監督,切切實實地把“全心全意為人民服務”的宗旨貫徹到工作中的每一個環節,是對以毛澤東和劉少奇為代表的第一代中央領導集體國家治理經驗的繼承和弘揚,也是解決現實問題,密切黨群干部關系的迫切需要。政府機關及其工作人員必須自覺樹立“全心全意為人民服務”的思想,樹立“人民公仆”意識,敢于接受人民的監督和批評,切實做到問政于民,問需于民,問計于民。

2.狠抓用人關,從嚴治干。行政人員是行政機關得以運行的基礎,其素質的好壞與黨和國家的前途命運以及人民的利益息息相關。用什么人,不用什么人,始終是一個帶有根本性的現實問題。毛澤東、劉少奇注重行政干部的先進性、純潔性和紀律性,反對任人唯親,用人主張德才兼備、以德為先。為加強對干部的管理和監督,1961年1月,黨中央特別制定了《黨政干部三大紀律、八項注意(草案第二次修正稿)》。三大紀律:一切從實際出發,正確執行黨的政策,實行民主集中制。八項注意:同勞動同食堂,待人和氣,辦事公道,買賣公平,如實反映情況,提高政治水平,工作要同群眾商量,沒有調查沒有發言權。這十一條是對黨多年來從嚴治干經驗的概括和總結,也是選人用人的重要標準,更是對干部的終身要求。

黨的十八大以來,以習近平為總書記的黨中央出臺了“八項規定”“八點要求”等改進黨和機關工作作風的指示和意見,并在全黨及全國政府機關和事業單位中開展了黨的群眾路線教育實踐活動,以提高干部的思想覺悟及執政能力,加強黨政機關的思想、政治及作風建設。2013年,習近平在全國組織工作會議上更是將好干部的標準概括為“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”。這些延續和豐富了毛澤東、劉少奇有關從嚴治政、從嚴治干的思想。在今后的選人、用人、養人上,政府應按照老一輩留下的寶貴經驗,做到“有德有才,提拔使用;有德無才,培養使用;無德有才,限制使用;無德無才,干脆不用”。

3.完善制度關,依法行政。習近平指出:“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性,保證權力正確行使,必須把權力關進制度的籠子里,堅持用制度管權管事管人?！盵22]85這也就意味著制度對完善當前我國的行政體制意義重大。毛澤東、劉少奇是新中國制度建設的啟動者和領路人,為今天中國行政制度的完善和改進提供了經驗教訓。新中國初期的制度建設是曲折而艱難的。毛澤東和劉少奇多次在講話和著作中強調要依法行政,轉變政府職能,理順黨與政府、政府與企業的關系,完善行政體制的建設。同時,他們還領導建立了黨的集體領導制度、多黨合作制度、提出了黨政分開的思想等,為今天行政改革和建設打下了堅實基礎。然而,值得警醒和反思的是,在社會主義建設初期,由于制度不健全且已有的制度并沒有得到有效貫徹,出現了這樣那樣的問題,給國家和人民留下了慘痛的教訓。

近年來,為推進黨風廉政建設和政府改革,黨和國家多次強調“依法治國”與“以德治國”相結合。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會則對依法治國的問題進行了專題討論,突破了新中國以往的力度、幅度和深度。此次會議審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》反映了黨整頓司法體系和打擊腐敗的最新努力以及全力推進依法治國和改革開放,建設中國特色社會主義法治國家,提高全民法治意識的堅定決心,也預示中國正式從制度上走上“人治”到“法治”的政治改革歷程。

4.強化執行關,有令則行。國家政策的有效執行關乎國家的可持續發展,關乎黨的執政合法性和政府管理的有效性。毛澤東和劉少奇都重視政策的貫徹執行,認為政策制定出來之后,關鍵問題在于行動上的落實。在政策執行過程中,首先,各級黨委和政府不能把制度和政策的執行看成是一件簡單的事情,必須深刻認識到“完全執行或不完全執行,機械地執行或比較實事求是地執行,這中間差別很大”[5]457。其次,必須緊扣上級政策精神,不能獨斷專行,自搞一套?！皩τ谥醒氲恼?只能夠在切實地、不折不扣地貫徹執行的前提下,加以具體化,決不允許借口‘情況特殊’、‘因地制宜’而任意修改,甚至拒不執行?！盵5]389第三,及時跟蹤和反饋政策執行情況?！叭绻l現哪些地方執行中央的政策不正確,或者馬馬虎虎,或者執行偏了,要提出意見,要進行爭論?！盵5]458然而,在當前我國各級政府和部門的工作中,有令不行、有禁不止、“上有政策、下有對策”等不良現象依然存在,甚至出現了政策不出“中南?！钡那闆r。短期來看,它侵害了地方服從中央、下級服從上級的基本管理原則,助長了地方、部門和個人的保護主義、本位主義、官僚主義作風;從長遠來看,它則是對中華人民共和國政體和中央權威的挑戰,不利于國家政權的鞏固、統一和社會主義現代化強國的建設。所以,當前政府改革的重要的一條就是要改變各級政府和部門“各行其是、各自為政”的現狀,狠抓制度和政策的執行和落實,達到在思想上、政治上、行為上同黨和國家保持一致的理想局面。

2013年1月22日,習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上就強調決不允許“上有政策、下有對策”,決不允許有令不行、有禁不止,決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。各級黨組織、政府和干部必須樹立大局觀念和全局意識,正確處理保證中央政令暢通和因地制宜地開展工作的關系,任何具有地方特點的工作部署都必須以貫徹中央精神為前提?？梢哉f,緊跟黨和國家的路線、方針、政策,按照中央的部署來開展各項工作,既是對地方各級行政工作的必然要求,也是確保政令通行的前提條件。

當前,我國已經入改革的攻堅期,全面建成小康社會,完成“兩個一百年”的奮斗目標,實現中華民族的偉大復興,這既是我們的任務,更是我們的歷史使命。在實現“四個全面”征程中,我們應該借鑒毛澤東、劉少奇的行政思想中有關的經驗和教訓,以解決當前我國行政改革的實際問題為中心,把思想和行動統一到以習近平為總書記的黨中央所做出的改革部署上來,以馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系為指導,全面、深入地推進行政建設,深化行政體制改革,早日建成“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意”的服務型政府,推進國家治理體系和治理能力現代化。

[1]毛澤東選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991.

[2]中共中央文獻研究室.劉少奇傳[M].北京:中央文獻出版社,1998.

[3]毛澤東文集:第7卷[M].北京:人民出版社,1999.

[4]毛澤東選集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991.

[5]劉少奇選集:下卷[M].北京:人民出版社,1985.

[6]毛澤東選集:第1卷[M].北京:人民出版社,1991.

[7]毛澤東選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991.

[8]胡錦濤.在紀念劉少奇同志誕辰110周年座談會上的講話[N].人民日報,2008-11-12(2).

[9]中共中央文獻研究室.劉少奇年譜:下卷[M].北京:中央文獻出版社,1996.

[10]楊明偉.既講“北京話”,又講“地方話”:毛澤東等領導人對中央與地方關系的生動把握[J].黨的文獻,2012(3). [11]中共中央文獻研究室.中共中央黨校.劉少奇論黨的建設[M].北京:中央文獻出版社,1991.

[12]斯大林選集:下卷[M].北京:人民出版社,1979.

[13]黃炎培.八十年來[M].北京:文史資料出版社,1982.

[14]張東強.建國前后毛澤東監督思想探析[J].吉林省社會主義學院學報,2010(1).

[15]中共中央文獻研究室.毛澤東年譜:中[M].北京:中央文獻出版社,2002.

[16]中共中央文獻研究室.毛澤東年譜:上[M].北京:中央文獻出版社,2002.

[17]胡移山.劉少奇對新中國行政管理思想的貢獻[J].遼寧行政學院學報,1999(1).

[18]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.

[19]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[20]周恩來選集:下卷[M].北京:人民出版社,1984.

[21]洛厄爾·迪特默.劉少奇[M].蕭耀先,等,譯.北京:華夏出版社,1989..

[22]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:學習出版社.人民出版社,2014.

A Comparative Study of Administrative Thought between MAO Zedong and LIU Shaoqi

ZHANG Yin
(Editing and Research Department,Shaoshan MAO Zedong Memorial Museum,Shaoshan 411300,China)

As the core members of the Party's first generation of central collective leadership,MAO Zedong and LIU Shaoqi both made deep explorations and did wide practices on the Party and the country's administrative management issues.On the one hand,due to the same historical background and political conviction,they had similar understandings about administrative power,administrative decision,cadre selection,organizational settings,government supervision and organization reform;on the other hand,owing to the different personal experience and characters,their understandings about administrative function,administrative means,administration according to law,party and government relationship and government and enterprise relationship were different to some extent.Although the administrative thoughts between MAO Zedong and Liu Shaoqi were slightly different,their background,principle and aim were consistent,and were important contents for the forming and development of MAO Zedong Thought which have some reference significance to our country's administrative reform.

MAO Zedong;LIU Shaoqi;administrative thought

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A

1009-4326(2015)02-0011-09

(責任編輯 郭 偉)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.003

2015-02-10

張 因(1988-),女,湖南寧鄉人,湖南省韶山毛澤東同志紀念館編研部編輯,文博助理館員。研究方向:中共黨史。