農民工住房問題的體制約束與創新構想

■曾國安 李晉華 曹文文

農民工是中國城鎮化過程中出現的一個特殊群體。根據國家統計局抽樣調查，2014年全國農民工總量2.7395億人，其中，外出農民工為1.661億人，本地農民工為1.0574億人，在外出農民工中，住戶中外出農民工為1.3243億人，舉家外出農民工3578萬人。［1］農民工為城市經濟發展做出了巨大貢獻，但農民工在城市的住房條件卻沒有得到應有的改善，解決規模龐大的農民工在城市的住房問題已經成為推進新型城鎮化的重要條件。但是，解決農民工住房問題受到多方面體制因素的約束。因此，如何破解現行體制因素的約束，是我們當前解決農民工住房問題需要著力探討的重要問題。

一、農民工住房現狀

（一）農民工解決住房問題的方式

據國家統計局的調查數據，2013年農民工在城市解決住房問題的方式是：由單位提供宿舍的占28.6%，在工地或工棚居住的占11.9%，在生產經營場所居住的占5.8%，與他人合租住房的占18.5%，獨立租賃住房的占18.2%，有13.0%的外出農民工在鄉鎮以外從業但每天回家居住，僅有0.9%的外出農民工在務工地自購房（見表1）。其中，最主要的是由單位提供宿舍，其次是與他人合租和獨立租賃住房，三者占比合計達65.3%。由此來看，農民工通過在城鎮購房的方式來滿足住房消費需求的非常少，他們要么是住單位宿舍，要么是租房居住，要么是回家居住，這顯然與新型城鎮化發展目標不相適應。

表1 農民工的住宿情況 （單位：%）

（二）農民工解決住房問題的經濟負擔

從全國情況來看，由雇主或單位向農民工免費提供住宿的占48%左右，雇主或單位不提供住宿，但向農民工提供住房補貼的占9%左右，雇主或單位既不向農民工提供住宿，也不向農民工提供住房補貼的占43%左右（見表2）。從2009年以來的情況來看，盡管年度之間有變化，但并沒有呈現出趨勢性的變化。從整體情況來看，43%的農民工在城鎮沒有獲得任何住房福利。

表2 農民工解決住房問題的經濟負擔 （單位：%）

根據國家統計局2013年的調查數據，外出農民工人均月收入（不包括包吃包?。?609元，人均月生活消費支出892元。其中，人均月居住支出453元，占農民工收入的17%，但占消費支出的比重高達51%。這意味著，如果沒有住房補貼或者免費提供宿舍，農民工的住房負擔會非常重。按照農民工剩余收入最大化的行為模式，要減輕住房消費負擔，農民工就只能選擇那些條件很差但租金很低廉的住房，甚至于出現寄居橋洞或廢棄工棚等的極端情況。

（三）農民工的住房條件

盡管一些地區為了吸引農民工，向他們提供的住房條件逐步改善，特別是對農民工依賴度較高的勞動密集型企業，會努力改善農民工的住房條件，但從整體來看，農民工住房條件還是相當差的。

1.住房面積狹小。北京市的流動人口［2］（P3）中，27.6%人均住房面積不足5平方米，57.0%人均住房使用面積不足10平方米［2］（P7）。

2.住房設施簡陋。大多數農民工居住的住房都沒有獨立的衛生設備，沒有家具，建筑工地的民工以及住在單位宿舍的民工基本不被允許單獨開火做飯，只準吃食堂。有調查顯示，全國64.4%的流動人口居住的住房沒有獨立洗澡設施，50.7%沒有獨立廚房，45.4%沒有獨立衛生間，28.9%沒有獨立管道自來水［2］（P7）。根據國務院發展研究中心課題組的調查，農民工目前居住的房屋類型結構是：22.7%為成套的單元房，6.20%為筒子間樓房，16.60%為城鎮里的普通平房，19.2%為郊區的普通平房，24.8%為簡易宿舍，0.60%為地下室，其他為9.90%［2］（P215）。

3.居住環境差。農民工居住的宿舍或工棚往往環境很差。由于農民工收入水平低下，又要最大限度地節約開支，低租金成為農民工租賃住房的優先選擇，因而農民工租房多集中于城中村和城鄉結合部私搭亂建的違章房屋，或者城區中的老舊住房以及危舊住房。北京市的流動人口中，6.4%居住在地下室或者半地下室內，51.4%居住在城鄉結合部或者城郊，18.4%居住在農村［2］（P43），而在全國流動人口中，居住在城鄉結合部的占47.5%，居住在城郊農村的占31.5%，住在市區的只占21.0%［2］（P47）?？偟膩砜?，城中村、城鄉結合部、城郊農村、市區老舊住房、危舊住房的環境，基本都處于臟、亂、差的狀態。

二、解決農民工住房問題面臨的體制約束

（一）城鄉分割的戶籍管理制度

中國城鄉分割的戶籍管理制度形成于計劃經濟時期，盡管改革開放以來已經有了很大的變化，但其基本特點仍然存在，其對解決農民工住房問題造成的約束主要表現在以下幾個方面。

1.戶籍分割制約了城市地方政府的積極作為。從長遠來看，大部分農民工都要從農村進入城市，必須使農民工與農村土地脫鉤，農民工住房問題最終在城市得到解決。但是，在城鄉分割的戶籍管理體制下，城市地方政府形成了慣性的戶籍思維定式，戶籍不在城市的農民工被當作“外來人員”，始終被排斥在城市地方政府建構的住房體系之外。［3］

2.戶籍管理制度的區隔性制約了與住房相關資源的統一配置。農民工戶籍在農村而工作在城市，一方面其所享受的大部分公共服務權利均限制在戶籍所在地，另一方面住房建設用地（宅基地）也在其戶籍地。然而，農民工進入城鎮，并沒有將其擁有的住房建設用地（宅基地）帶入城鎮，這就造成在城市地方政府所掌握的資源中并沒有可以用于解決農民工住房問題所需要的資源。如果城市地方政府主動作為，帶來的結果就會是擠占本地戶籍居民的住房建設用地資源和財政、社會保障資源等。

3.戶籍管理制度的行政性和地域性制約了跨區域土地資源的配置。因為戶籍管理制度的行政性，農民工并不能自由落戶；因為戶籍管理制度的地域性，農民工雖然可以跨區域流動，但并不能對住房建設用地等資源進行跨區域配置，其結果是雖然農民工需要在就業地解決住房問題，但所在城市卻沒有土地等資源用于解決農民工的住房問題。

（二）住房建設用地配置體制

城鄉統一的住房建設用地市場尚未建立起來，現行的住房建設用地供應是分割的二元式體制，城市住房建設用地供應面向的是城市居民，農村宅基地面向的是農業人口，城市居民無權購買和占有屬于農業人口的宅基地，城市住房建設用地配置也沒有考慮解決農民工住房問題。從人口流動的基本格局來看，城市居民不可能向農村流動，但農村人口則會大規模地流向城市，這就意味著城市住房建設用地供應既要滿足城市居民住房建設用地需要，也要滿足農民工住房建設用地需要，由此產生的結果是城市住房建設用地供應越來越緊張，價格越來越高。而與此同時，農村宅基地也在不斷增長，農村住房空置狀況越來越嚴重，宅基地閑置（空心村）現象不斷加劇。住房建設用地城鄉間的空間配置嚴重失衡的格局，加劇了城市的住房困難。土地的固定性和在現行經濟體制下農民的理性選擇，以及土地利用規劃、住房建設用地規劃實際上只是與戶籍人口掛鉤，而不是與常住人口掛鉤，使得城市住房建設用地供應落后于住房建設用地需求的增長。住房建設用地城鄉之間空間配置失衡的根源，在于現行的城鄉分割的住房建設用地配置制度，這意味著要改變目前住房建設用地城鄉之間空間配置失衡的狀態，必須改革現行的住房建設用地配置制度。

（三）財政體制

從現行的財政體制來看，盡管已經有專門的住房保障支出，但它們幾乎都用于城市戶籍居民。具體來看，現行財政體制對解決農民工住房問題的約束主要反映在以下幾個方面。

1.財政預算和財政負擔歸責缺失?，F行財政體制，既沒有針對解決農民工住房問題的專項財政開支預算，也沒有對解決農民工住房問題的財政責任主體和農民工流出地與流入地財政責任（負擔）的分配，做出明確和合理的安排，結果導致解決農民工住房問題缺乏財政保障，各級政府、農民工流出地與流入地政府既沒有能力也不愿意安排財力來解決農民工住房問題。

2.財政權力過于集中。財政權力是典型的倒金字塔式結構，政府層級越高，財政權力越大，層級越低，財政權力越小，基層政府完全處于被動狀態。財權上移，事權下移，是過去的財政改革的基本特征。從各層級政府的行為選擇來看，既然沒有財權也就不會主動承擔解決農民工住房問題的財政責任，而是寄望于上級政府承擔責任，最終造成沒有任何一級財政承擔向農民工做出專項財政安排的責任。

3.財政分配高度集中。由于中央財政與地方財政收入分配結構與支出結構倒掛，即便地方政府愿意解決農民工住房問題，也缺乏財力的支持。在目前面向城市居民的住房保障支出仍存在很大資金缺口的條件下，地方政府幾乎不可能將土地出讓金收入和舉債收入用于解決農民工住房問題。在那些經濟不發達的地區，各級財政基本都是吃飯財政，要讓地方政府動用地方財力解決農民工住房問題的確存在實際困難。

4.財政轉移支付分配不透明。因為財政轉移支付分配不透明，所以“跑部錢進”、“跑廳錢進”的問題就很突出。一方面，到目前為止還沒有針對解決農民工住房問題的專項財政轉移項目；另一方面，要使地方政府用“跑部錢進”、“跑廳錢進”方式獲得的財政資金用于解決農民工住房問題幾乎不可能。因為農民工在一些地方政府眼里是文化素質低、收入水平低、對地方高新技術產業發展貢獻低的群體，他們并不愿意農民工久留于城市，自然不愿意把獲得的財政轉移支付資金花在農民工身上。

5.分稅制過于機械?！案欢悺被径颊莆赵谥醒牒褪〖壺斦种?，由此造成的結果就是城市地方政府不惜依靠出賣土地、出賣環境等飲鴆止渴式的辦法來增加收入。由于各地均面臨著沉重的公共基礎設施建設壓力，因此增加的收入一般都用于公共基礎設施建設以及其他必要公共開支，而并不愿意將這些收入用于解決農民工住房問題。

6.沒有建立起按照常住人口進行分配的民生財政制度。發展民生財政是發展經濟的重要目標，但迄今為止，我國并沒有建立起按照常住人口分配民生財政的制度，導致的結果是地方政府民生財政負擔沉重和負擔的極不平衡，繼而衍生出龐大的地方債務。由此帶來的是城市地方政府只關注戶籍居民的民生，而不關心非戶籍居民的民生，自然也就不關心如何解決農民工住房問題。

（四）金融體制

從保障性住房來看，商業性的金融機構并不愿意提供資金支持，開發銀行和進出口銀行這兩家政策性銀行，一家不經營住房金融業務，另一家只在政府財政擔保下進行面向城市棚戶區以及公共租賃住房建設的融資，基本上將面向農民工住房建設和消費的融資活動排除在外。

從商品住房建設來看，一方面商業性金融機構基本只愿意向出售住房的開發商提供貸款，而不愿意向持有住房用于出租的開發商提供貸款（更何況開發商基本上都不愿意將持有住房進行出租）。另一方面，商業性金融機構發放的開發貸款利率很高，這必然會抬高商品住房建設成本，造成的結果是農民工住房相對支付能力的進一步下降，他們既沒有能力購房，也沒有能力通過租賃住房這種方式來改善其住房條件。

從商品性住房消費來看，一方面金融機構普遍不愿意向農民工發放購房貸款，租賃住房更不可能獲得貸款，另一方面現行的金融管制政策以及偏低的貸款額度和貸款收入比政策，使得農民工基本被排斥在貸款對象之外。盡管向農民工提供住房貸款具有顯著的社會效益，但商業銀行以逐利為目的，不向農民工提供住房貸款是符合經濟理性原則的，如此一來，解決農民工在城市的住房問題就幾乎得不到金融市場的支持。

三、解決農民工住房問題的體制創新

要切實有效地解決農民工住房問題，就必須著力推進體制創新，化解當前所面臨的體制約束。

（一）建立以農民工流入地為主的管理模式

農民工人戶分離、人房分離，是采取以流出地管理為主的模式，還是以流入地管理為主的模式，還是流出地與流入地共同管理的模式，這需要進行理性決策。結合我國實際，解決農民工住房問題應明確以流入地為主的管理模式。因為從經濟利益來看，農民工的經濟貢獻主要在流入地，也是流入地的納稅人，流入地理應擔負起解決農民工住房問題的責任；從管理效率來看，無論農民工來自何處，他們只能居住在工作所在的城市——流入地，顯然由流入地進行管理更合理。明確了以流入地為主的管理模式，就應該按照這一模式對住房建設用地、住房保障資源等相關資源的分配進行調整。從城鎮化的發展趨勢來看，最終會形成以大中城市為主的城市體系，農民工將主要集中于大中城市，因此住房建設用地、住房保障資源等相關資源的分配就應該相應地向大中城市集中。

（二）建立和落實按常住人口配置住房建設用地的制度

向農民工供應住房必然需要相應的住房建設用地，要保障住房建設用地的需要就必須建立和落實按常住人口配置住房建設用地的制度。

第一，實施以宅基地換取住房保障和福利的政策。由于要保護農民的“三權”（土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權），因此不能采取行政強制的辦法剝奪農民工的宅基地。這樣就只能采取經濟激勵措施，這個措施就是農民工放棄宅基地來換取城市的住房保障和福利。［4］以宅基地換住房保障和福利的具體做法是，根據農民工的宅基地向宅基地權益人發放宅地券，農民工根據城鎮落戶條件選擇落戶意向城鎮，一旦許可落戶，農民工即可要求落戶地向其提供住房保障和福利，獲得宅地券的城鎮根據建設用地法規向上級政府要求增加住房建設用地指標，上級政府收到宅地券后，要求宅基地所在地退宅還耕，同時給予合理的經濟補償。這樣可實現不多占耕地而且能增加城鎮住房建設用地，實現城鄉之間住房建設用地的空間置換。

第二，以宅地券為基礎實現流入地與流出地住房建設用地的空間置換。在縣域范圍之內，按照宅地券的兌換程序在縣域范圍之內即可實現城鄉之間住房建設用地的空間置換。省域范圍之內農民工跨區域流動是主流，住房建設用地也可以通過宅地券的兌換來實現，一個城市經濟發展越快，就越能吸引農民工定居，獲得的宅地券就會越多，獲得的宅地券越多，獲得的住房建設用地就會越多，同時獲得的經濟建設用地也會越多；相反，獲得的宅地券越少，獲得的住房建設用地和經濟建設用地也會越少。這樣，一方面在更廣的范圍內實現了城鄉之間住房建設用地的空間置換，另一方面也實現了跨區域的流出地與流入地之間的住房建設用地的空間置換。

（三）建立與常住人口掛鉤、分級負責的財政體制

要解決農民工住房問題，就必須明確財政責任，合理配置財政能力，其基本原則是按照以人為本的原則對財政體制進行改革。

第一，按照與常住人口掛鉤的原則調整和重構財政體制。財政體制構架要立足于常住人口，各級政府應根據財政權利分配結構分級定責和負責，以此從財政體制架構上解決地方政府動力和能力不足的問題。

第二，稅費的分配結構要與城鎮人口規模相稱。要改變現行的按稅費種類進行稅費分配的政策，建立起根據人口規模進行分配的制度。地方政府在宏觀稅費分配中所占的份額應與其人口份額相稱，這樣才能解決地方政府能力不足的問題。

第三，應以常住人口作為決定財政轉移支付規模的主要依據，同時根據各地房價水平等來確定合理的調節系數。這樣，一方面使地方財政有能力承擔解決農民工住房問題，另一方面對于房價水平高的地區按一定的系數增加上級政府對下級政府的財政轉移支付，從而提高農民工規模大、集中度高的城市，向農民工提供住房保障或者住房支持的能力。

第四，以常住人口作為住房保障預算支出的基本依據。目前的住房保障預算支出是排斥農民工的，只有按常住人口確定地方財政住房保障預算支出，才能將農民工納入城市住房保障范圍之內，從而實現農民工的應保盡保。

第五，財政支持應該由各級財政分擔，分擔比例應考慮財政收入的比重?；谵r民工身份的特殊性、農民工的高流動性、財政分配的特征以及各地財政能力的差異，解決農民工住房問題所需要的財政支持，需要由各級財政予以分擔，各級財政的分擔比例與其在財政收入中所占的比重應基本相稱。

（四）發展專業性住房金融機構和競爭性住房金融市場

要使農民工能從金融機構和市場獲取住房消費信貸支持，必須深化金融體制改革。

第一，促進專業性住房金融機構的發展?？梢钥紤]通過改革住房公積金等體制，建立專業性住房金融機構。政府界定專業性住房金融機構的業務范圍，明確政策支持措施，重點支持中低收入居民，使更多的農民工能從專業性住房金融機構獲得利率低、額度大的住房消費信貸。目前，農民工集中的大中城市應率先進行專業性住房金融機構建設。

第二，促進競爭性住房金融市場的發展。金融市場高度壟斷的格局不變，農民工得到金融支持就很困難。促進競爭性住房金融市場的發展，一是要依靠發展專業性住房金融機構；二是要放松金融市場的進入管制，必須允許更多的金融機構能進入住房金融市場；三是政府要向住房金融業務提供政策支持，通過提高住房金融市場的競爭性促使金融機構向農民工提供住房消費信貸。

（五）以“兩政”改革驅動建立地方政府的激勵機制

建立地方政府激勵機制是農民工住房問題得到解決的關鍵，要激勵地方政府積極解決農民工住房問題，關鍵是推動“兩政”改革，即行政體制改革和財政體制改革。

第一，推動行政體制改革。改革方向是以城市常住人口規模確定城市行政級別，城鎮人口規模越大，行政級別越高，反之則越低。這樣地方政府為了增加常住人口，就會想辦法讓農民工定居，而要達到這一目的，就必須積極解決農民工住房問題。這一改革，一方面契合地方官員行政級別提升和城市（鎮）級別提升的動機，另一方面也會使城市地方政府具有解決農民工住房問題的權利和能力。

第二，推動財政體制改革。改革方向是財政權利和轉移支付與城市常住人口掛鉤。地方政府要獲得更大的財政權力和更多的財政轉移支付，就必須增加常住人口，這樣就必須想辦法讓更多的農民工定居，如此一來就必須積極解決農民工住房問題。這一改革，一方面契合地方政府財政收入最大化的動機，另一方面也能提高地方政府解決農民工住房問題的能力。

［1］國家統計局.2014年全國農民工監測調查報告［N］.中國信息報，2015-04-30.

［2］國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司.中國流動人口發展報告（2011年）［M］.北京：中國人口出版社，2011.

［3］梅亦，龍立榮.中國農民工城市融入的問題研究［J］.江西財經大學學報，2013，(5).

［4］劉米娜，杜俊榮.住房不平等與中國城市居民的主觀幸福感——立足于多層次線性模型的分析［J］.經濟經緯，2013，（5）.