上海市中心村規劃和建設的發展路徑研究

寧秀紅　龍騰　趙敏

摘要：中心村規劃和建設既可以滿足政府和農民的經濟利益需求，優化土地集約節約利用，促進人口集中、土地集中，又能兼顧社會利益和生態利益；既能保護農民短期的資產利益，又能夠維護其可持續生存。因此，在小城鎮建設、城鄉統籌發展的背景下，提出與傳統的安置區規劃建設不同的中心村規劃內涵，以便于更好地實施中心村建設。在基于上海市中心村規劃建設的歷史進程基礎上，梳理法律法規體系，總結上海中心村規劃體系特點，從村域規劃和居住點規劃兩個方面構建中心村規劃的編制體系，以驅動機制來說明中心村建設的動力和資金來源，以安置方式來說明中心村搬遷安置模式和農民利益的保障方法。結合上海區域特點，從規劃引領、公共政策運用的視角來分析上海市已實施的中心村規劃和建設過程中的土地利用、產業結構、特色風貌等情況，最后綜合衡量中心村規劃建設的經濟效益、社會效益、生態效益，并深入分析帶來的社會問題，為未來上海和全國其他城市新一輪中心村的規劃和建設提供參考。

關鍵詞：上海市；中心村規劃；中心村建設；村域規劃；居住點規劃；驅動機制；安置方式

中圖分類號： F323.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2015）01-0416-04

收稿日期：2014-03-19

基金項目：國家自然科學基金青年基金（編號：31100354）；上海地方本科院?！笆濉眱群ㄔO項目。

作者簡介：寧秀紅（1987—），女，山西運城人，碩士研究生，研究方向為城市生態與環境。E-mail：gis_xh@126.com。

通信作者：趙敏，博士，副教授，主要從事城市生態學研究。E-mail：zhaomin@shnu.edu.cn。中心村是經過規劃建設形成的具有一定規模和相應的社會服務設施、基礎設施的農村居住社區，是有一定規模的農村集中建設區[1]。王福定等認為，中心村是由若干個行政村聯合組建的新型農村社區，它不是一個行政村的概念，中心村建設也不是撤并行政村，而是通過建設引導，鼓勵改造空心村，撤并自然村，并通過基礎設施的相對集中投入，使之成為一定范圍的中心，即農村社區中心[2]。筆者認為，從規劃編制方面來看，國內目前所指的中心村規劃一般是以國家按行政單位劃分的行政村規劃，但部分區域也包括行政村合并的情況。從規劃方面來看，中心村是指國家按照行政建制設立的建制鎮轄下的行政單位，即人口規模較大、設有村民委員會的村民聚居點建設[3]。從中心村建設來看，以行政區邊界為規劃范圍能夠更加有力地以行政手段推動中心村規劃的實施，整村推進的模式能夠更好地推動農居建設、農村建設、農業發展。由于中心村規劃和建設對村莊規?；?、社區化具有重大意義[4]，因而構建合理的村鎮體系，不僅能夠提高農民生活質量，還將實現經濟社會城鄉一體化。上海作為沿海發達區域，它的中心村規劃和建設時間早、成效多，在此過程中積累的農民身份轉換、土地權屬調整等經驗都值得其他省市學習。因此，研究上海市的中心村規劃和建設可為全國其他?。ㄊ?、區）中心村的規劃編制和建設提供借鑒。

1歷史進程

上海市中心村建設和規劃按照對中心村認識的深淺、實施的結果可分為以下3個階段。

第1階段：自20世紀90年代末期，上海開始試點中心村規劃[5-6]，至今已有15年的歷史。上海的中心村規劃建設包括近郊、遠郊不同地區，21個試點中心村包括金山區的歡興村、南匯縣的湯巷村等，部分村鎮領導開始意識到中心村規劃和建設的重要性。該階段內，由于國內其他省市的中心村規劃建設也尚在醞釀中，缺乏相關政策和規范標準指導，政府部門意在通過試點中心村規劃建設總結經驗得失，為下一階段的開展打下良好的基礎。

第2階段：2000—2005年，上海出臺《上海市城市總體規劃》（1999—2020年）[7]，該規劃明確以中心城為主體，形成“多軸、多層、多核”的市域空間布局結構，“多層”即指“中心城—新城—中心鎮—一般鎮”構成的市域城鎮體系及中心村5個層次。這是上海在法定規劃文件中首次提出“中心村”及“中心村規劃”。2000年《上海村鎮住宅建設試點工作實施意見》提出中心村建設標準，這是上海在政策文件中首次提出“中心村”和“中心村建設”的概念，自此上海開始中心村理論和規劃體系的探討。在這個時期內，上海啟動了多個中心村試點項目，如寶山區楊行鎮楊北中心村、奉賢區錢橋鎮滕家中心村、南匯區六灶鎮桃源中心村等，對中心村、中心村規劃、中心村建設的認識達到一個新的層次，政府部門通過宅基地歸并、村莊改造等多種方式成功實現了中心村的規劃和建設。

第3階段：2006年至今，上海市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃提出“1966”城鎮體系規劃目標，即建設1個中心城、9個新城、60個左右新市鎮、600個左右中心村?！?966”城鄉規劃體系使城市規劃由城鎮向農村地區延伸，第一次實現了城鄉規劃在市域范圍內的全覆蓋，更重要的是確立了“中心城—新城—新市鎮—中心村”四級城鎮網絡體系。中心村的定位十分明確，它是上海郊區農村基本居住單元，是城鎮體系中最基礎的層次，但同時也要認識到，它是一個較為薄弱的環節，它的建設是長期的工作，不是一蹴而就的。在這個時期內，上海市陸續出臺了多項有關中心村、村莊規劃的政策、規范、標準文件，各區（縣）對農村住房也出臺了具體管理辦法，這為新時期內的中心村規劃和建設指明了方向和道路。上海在全市范圍內選擇了多地如金山（廊下）現代農業園區進行新郊區新農村建設的規劃試點，后來又通過城鄉增減掛鉤試點規劃、土地整治等項目實現農村人口、土地集中，發展現代農業，完善村域公共服務和市政配套設施，保留農村歷史文化風貌。

2法律法規梳理

2.1法律體系

從法律體系來看，《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（1999）明確了村莊的規劃建設管理工作，指出村莊規劃可對住宅和供水、供電、道路、綠化、環境衛生以及生產配套設施作出具體安排?！冻青l規劃法》（2008 年）彌補了《城市規劃法》的不足，明確了村莊規劃的法律地位，這是城鄉規劃體系中最末端的規劃，也是關系到農民切身利益的規劃。目前，上海的中心村規劃實質是一種村莊規劃，以中心村為范圍的村莊規劃，重點落實鎮域總體規劃的內容，謀劃村域層面的發展，并對居民點進行詳細設計，指導建設[8]。endprint

2.2規范標準體系

從規劃編制體系來看，《村鎮規劃編制辦法》規定了村莊總體規劃和建設規劃的內容。根據《鎮規劃標準》（GB/T 50188—2007）和《鎮（鄉）域規劃導則（試行）》（2011），鄉鎮規劃進行確定中心村、基層村，因而村莊規劃應以鎮規劃作為上位規劃?！洞迩f整治技術規范》（GB 50445—2008）是對農村居民生活和生產的聚居點的整頓和治理，但并不涵蓋村落或農村居住區的新建。

上海市出臺的關于中心村規劃的文件主要是《上海市郊區新市鎮與中心村規劃編制技術標準（試行）》（DG/TJ 08-2016—2007）和《上海市村莊規劃編制導則》（2010）。前者提出了中心村的主要內容和標準要求，重點完善農村配套設施；后者則指明了村莊規劃的技術規定和成果要求。2007年上海市政府發布《上海市農村村民住房建設管理辦法》，對上海郊區的農村村民住宅的用地面積、建筑面積、房屋間距等指標均進行了有關規定，它對中心村的新建宅基地和房屋建設的面積指標作出了具體量的控制?！督紖^中心村住宅設計標準》（DGJ08-2015—2007）總結了上海郊區中心村住宅建設的實踐經驗和研究成果，并提出了一些住宅設計基本指標和基本規定。從上述標準規范來看，上海市相關標準規范補充了國家所缺少的村莊規劃指導標準，對于中心村的規劃和建設具有實際意義。

3規劃內容

從20世紀90年代至2005年左右，中心村規劃主要以集中居住區的規劃為主，例如七寶鎮的中心村規劃[9]和孫橋鎮的環東中心村規劃，實質就是農民居住社區的建設。從2006年開始至今，由于十一五規劃對中心村規劃提出更高的要求，以及更多政策規范文件的出臺，中心村規劃更加完善，以小城鎮為基本研究中心，宏觀上實現全村的用地管控、規劃落地基礎設施，微觀上設計社區環境、建筑形態等。目前的上海市中心村規劃主要包括村域規劃、居住點及集中居住點規劃2個方面（圖1）。

3.1村域規劃

村域規劃相當于村級的總體規劃，包括中心村的功能定位、產業結構、人口和用地規模預測、村域道路系統規劃、村域水系規劃、村域綠化系統規劃、村域市政系統規劃等。以楊王中心村為例，楊王中心村選址地理位置適中，具備良好的用地、供水和環境等自然條件，鄰近南橋新城，并且現狀已有一定的規模和設施，經濟實力較強，發展潛力較大，功能定位為都市蔬菜和花果生產基地、中小企業總部研發生產基地、基于特色農業的休閑觀光功能、基于現代服務業的拓展功能，再劃分不同的結構分區，考慮各個分區特點、需求各異，分別布局規劃道路系統、水系、綠化系統、市政系統等[10]。

對于村域內的居民點，按照利用效率、是否為空心村、歷史保護價值等評判標準將農民居民點的處理方式分為以下3種：保留改造型、置換搬遷型、適當發展型。保留改造型指基本保留村民居住點的現狀格局與建筑形態，這類型居住點主要是古村落、古民居等；置換搬遷型指將現狀居住點的農宅搬遷，原居住于其中的村民需要搬遷至周邊其他居住點或集中安置；適當發展型指在居住條件較適宜的地區適當擴建現有居住點，這類型的現狀居住點人口和用地規模均較大，符合人口集中的原則。這種居民點的布局方式有助于形成新的生產力布局和層次清晰、結構合理的空間形態，如大團鎮邵宅中心村的居民點布局規劃[11]。

3.2居住點規劃

居住點及集中居住點規劃則是對農民集中居住的住宅區規劃。上?，F狀農村居民點普遍基礎設施較落后，零星分散建設曾經比較普遍，人居環境缺乏吸引力，因此，重點規劃村域內的集中居住點，改善農民的生產、生活環境，提高農民生活質量。集中居住點內規劃布局農民住宅、道路、水系、綠地、公建配套設施之外，還詳細設計了美觀大方、結構合理、經濟實用的住宅建筑，難點在于規劃設計具有當地特色、符合實際情況的民居，而這也是居住點規劃的關鍵要素之一。

現有的村莊規劃標準對集中居住點規劃的要求是達到修建性詳細規劃深度。根據現狀村莊分布進行梳理，從方便村民生產、生活出發，選址集中居住點，確定住宅建筑用地、公共服務設施用地、道路用地、綠化用地等用地規模和分布，如大團鎮邵宅中心村規劃。設置集中居住點的同時，對現有符合歸并條件的自然村落進行歸并、搬遷，保持農村的風貌特色，出門見水、見天、見地，符合農民的居住心理[12]。

居民點修建性詳細規劃并不屬于中心村規劃的內容，但它與中心村規劃中的居住點規劃卻有著較為緊密的聯系。由于政府的統籌建設和農村建設用地的性質，導致需要編制修建性詳細規劃才能完成用地審批、配套設施的建設。對于規劃的銜接，中心村規劃應以鄉鎮總體規劃和鄉鎮土地利用總體規劃為上位規劃，做好用地性質和建設用地規模與土地利用總體規劃的銜接，而村域范圍內的居民點修建性詳細規劃則以中心村規劃作為其上位規劃或相關規劃，在居民點規劃的基礎上繼續深化，達到落地施工的程度，如金匯鎮南陳村居民點詳細規劃[13]。

4建設方式

4.1驅動機制

按照驅動機制來劃分，中心村建設可分為政府主導型、政府組織市場驅動型和自生驅動型3種。

政府主導型是指以政府為主體推動中心村的建設，通過相關政策給予的資金支持啟動項目。上海多個村莊通過多個宅基地置換、村莊歸并、增減掛鉤等項目[14]將搬遷居民集中至中心村建設住房，如奉賢區莊行鎮新葉村。通過宅基地的歸并，一方面減少散亂無序的宅基地、實現建設用地的集約，另一方面可獲得節余建設用地指標交易流轉的資金，而這部分資金可用于宅基地歸并的收益返還。政府資金來源則是多元化，一是節余建設用地指標交易資金，如松江區佘山江秋中心村的建設，前期通過銀行貸款等先行墊付資金，在宅基地置換編制方案報批通過后，完成原宅基地的復墾和中心村的建設，則可獲得節余建設土地的出讓金；二是直接財政資金支持，如莊行鎮新葉村中心村建設資金除土地出讓收益外，還包括了市級土地整治項目專項搬遷安置資金、市區縣三級財政補助村莊改造資金等。endprint

政府組織市場驅動型是指政府組織實施中心村規劃，資金來源于市場動作。這個模式與政府主導型最大的差別就是社會企業加入中心村開發，不是單純的宅基地置換項目，但它同時仍然需要政府組織建設開發，市場資金的流入有利于經濟較發達地區實現村莊自我更新。浦東新區孫橋鎮的環東村作為中心村，通過遷村并點，將原三灶、四灶、橋弄3個行政村合并，環東村的建設資金主要來自目前的20余家村辦產業，通過農民購買房屋，實現資金的回籠[15]。奉賢區申隆中心村建設依托申隆生態園開發，總投資約3.85億元，需要動遷1 628戶農戶，土地使用流轉的形式，資金主要來源是原生態園內的企業生產的利潤以及適量貸款等，再將原有的自然村搬遷進行土地復墾整理。

自生驅動型是指不依靠外力、通過自然形態的居民點搬遷新建從而實現向中心村集中的目的。按照《上海市青浦區農村村民住房建設管理實施細則（修訂）》（2008）的要求，農民可以在中心村使用新增建設用地新建住房。筆者認為應倡導農民新建、翻建房屋和分戶建房在中心村的集中居住點易地新建房屋，這種漸進式的搬遷，不僅有利于保持社會穩定，而且實現了人口集中、建設用地減量化的要求。但自生驅動型的缺陷就是要用較長的時間才能完善中心村的建設，以廊下鎮的中心村建設為例，鎮域平均每年分戶建房約20戶左右，如果這些分戶建房選擇在中心村建設，則10年的時間最多能夠集中200戶，50年的時間集中1 000戶。

4.2安置方式

目前中心村集中居住點的住房安置方式分為2種，一種是上樓安置，另一種自行建房。置換搬遷的農戶，如果屬于上樓安置，一般社區土地為國有土地，農戶不再保留宅基地，居住方式變為單元樓，多數通過宅基地歸并項目搬遷的農戶已解決鎮保問題、享受城鎮居民待遇。自行建房的農戶保留擁有宅基地的基本權利，土地所有權屬于村民集體，由于靠近鎮區或中心村公共基礎設施比較完善，農民就業看病、子女入學等方面得到了一定的保障，自行建房的農戶須向村委會申請宅基地并經同意批準后，允許自行建房。

農民搬遷至中心村之后，一些農民由于集體土地流轉給大的農業經營企業，他們選擇到農業生產經營企業如花卉種植、糧食生產企業工作，仍然從事農業工作；另一部分農民選擇從事工業、服務業的工作，如進廠打工、個體戶經營等，尤其是靠近中心城區、新城和城鎮鎮區的中心村上樓安置農民；還有部分種糧大戶選擇回原村種植糧食、承包魚塘。

上海多數鄉鎮均實現集體土地流轉，而搬遷的農民依然保留土地承包權，他們仍然可以獲得土地流轉的收益。奉賢區莊行鎮通過農民宅基地置換和農業向規模經營集中，推動了土地流轉，形成了糧田、蔬菜、水產、瓜果連片規模經營業態，這使得它部分進樓安置的農民從“兼業農民”轉化為“專業工人”，可以放心地通過技能培訓，成為穩定的城市產業工人的組成部分，既有工資收入，又有土地承包經營權的流轉收益[16]。

對于安置后的社會保障，上海市實行宅基地置換與鎮保、醫療保險的相互結合補充的政策。據調查，凡實行宅基地置換的農民，均以土地換鎮保，免費享有鎮保中的基本保險，這部分基本保險由政府統籌解決。對于農村合作醫療保險，通過農民個人交一部分費用，政府投入補貼一部分，也做到了和鎮保的互相融合與補充[17]。2011年，上海市政府取消鎮保改為城鎮職工社會保險，同時城鎮職工社會保險含有養老保險、醫療保險等，通過宅基地置換等形式入住中心村的農民可通過政府和個人繳費相結合的方式實現老有所養、病有所醫。

5效益分析

5.1經濟效益

通過新建房屋工程，中心村整合土地資源，拆除舊房，建設新樓群，節約使用土地。中心村通過空心村改造、村莊歸并等路徑拆除房屋，騰出建設土地，為發展現代化農業解決珍貴的土地資源?，F以奉賢區莊行鎮新葉村為例[18]分析其經濟效益。

對于新葉村，集中居住點的新建成本和農戶補助費約 29 012 萬元，整理復墾費用約592萬元，共計29 604萬元。資金來源含農民自付費1 155萬元、村莊改造資金1 688萬元、占補平衡指標費26 772萬元等，共計29 615萬元，能夠節余資金603萬元。占補平衡指標費中包括農用地和建設用地整理復墾的周轉指標費用，這是由于新葉村政策“聚焦”，項目區疊加土地整治項目和增減掛鉤項目，享有多重市級政策。同時，對周轉指標開發投資的建設用地，預計可年產出約 150萬元/hm2 稅收，預計新葉村宅基地復墾產生的周轉指標為11.47 hm2，每年可為政府帶來總稅收約1 722萬元。

通過地籍管理臺賬數據測算，計算農村居民點用地減少6.44 hm2，通過農村宅基地歸并增加約6.44 hm2耕地。新增耕地的產出量可按當前單產量計算，根據水稻的種植成本及收益，農民增加經濟收入約11.9萬元。但通過中心村建設提升改造農村環境，糧食的單位產值、單位產量收益均有所提高，據調查，水稻類作物可增加收益約3 600元/hm2，蔬菜類作物可增加收益約24 000元/hm2。

從經濟效益測算情況來看，基本上新葉村的資金來源收入與新村建造成本持平。但在置換土地開發利用投產后，每年可以增加財政總收入1 722萬元，增加地方財政實際可用財力。同時，由于居住的集中和本次中心村集中居住點的統籌建設，政府在未來一段時間內可相對減少對該村基礎設施資金的投入。

5.2社會效益

首先，通過集中居住點的集聚布局，完善中心村的基礎設施條件建設，修建“三室一點”（村委會、衛生室、老年活動室和室外健身點）或“三室兩點”（村辦公室、衛生室、文化活動室和室外健身點、商業點），提高公共設施服務率。

其次，通過中心村建設推進城鄉經濟社會一體化。農村居住環境的改善，不僅有效地縮小城鄉差距，從根本上解決“三農”問題，還有利于產業結構的調整，有利于農村經濟的發展，走上現代化之路，實現建設全面小康社會的目標。endprint

再次，為農業規?；?、產業化經營創造了條件。引導資金、技術和項目向農村流動，有利于擴大農村投資，推動土地集中流轉，實現農業規模經營和產業化發展，促進農業增效、農村發展和農民增收。

同時，也要認識到上樓居住的模式讓多數農民“轉業”，從事二三產業工作，農民在中心村集中居住點居住之前，通過自留地種植蔬菜，現階段則需要花錢買菜，無形增加了消費的種類。并且，高強度、低成本的工作讓多數進入50歲以后的中年人和老年人難以承受。

5.3生態效益

中心村建設產生的生態效益，不僅受農民的收入水平、文化程度、對整理的支持意愿等因素影響[19-20]，而且也會受村域道路、水系、綠地等系統建設的影響。中心村的規劃建設生態效益，一方面是由于在集中居中點內新建硬化路面工程、亮化工程、排污工程，方便村民生活，減少對宅基地附近河浜的污染，使農村居住環境有了較大的改變，農民的生活健康得到保障；另一方面，將散亂無序的宅基地復墾和中心村規劃的落實，改善田間的路、渠結構，改善農業生產環境，興建防護林網，促進自然景觀建設，改善水土結構和田間小氣候，增強抵御自然災害的能力。

6結語

由于驅動機制較為完善，安置方式稍為合理，經濟、社會、生態效益明顯，上海市的中心村規劃和建設總體而言是比較成功的。制定有效合理的中心村規劃是中心村建設實施的前提條件，以規劃為龍頭，指導中心村的建設工作。中心村規劃須要符合實際，符合法定程序，具有可操作性。在規劃確定后，召開村民大會或村民代表大會，具體落實村莊改造、拆舊建新等實施方案，在中心村集中居住點建設的基礎上，通過土地整治等項目，增加新增耕地，提升耕地質量等級，推行土地規模經營。

當前，上海郊區正處于城鄉一體化和小城鎮發展的關鍵時期，中心村的規劃和建設，使得農村由村民自治變為社區自治，傳統村級組織的社會生產體系、管理體制趨于解體，一方面在原村莊的基礎上進行結構調整、完善基礎設施、改善居住環境；另一方面通過土地流轉、宅基地置換出租等方式，盤活存量分散、閑置、未充分利用的農村居民點用地，通過規劃和市場重新配置，改革戶籍管理和集體土地制度，使得農民真正獲益。

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