多中心治理理論下的群眾體育社團問題分析及治理路徑

沈艷 龍秋生

摘要：運用多中心治理理論闡述的核心思想，完善群眾體育社團治理內涵，提升主管部門公共服務水平，采用文獻資料、邏輯分析法等，對多中心治理理論及群眾體育社團進行研究。結果顯示，多中心治理理論視角下群眾體育社團的單中心管理特征，以及公共服務配置效率與群眾體育社團需求間的矛盾，政治制度對群眾體育社團自組織治理的限制等問題制約了群眾體育社團發展。提出多中心治理設置，激發群眾體育社團活力;建立民主監督評議機制，提高公共服務配置效率;建設提升群眾體育社團自組織治理的制度環境，限制搭便車行為等治理路徑。

關鍵詞： 體育治理;多中心治理理論;群眾體育社團;公共服務;自組織治理

中圖分類號： G 80051文章編號：1009783X（2015）06050804文獻標志碼： A

Abstract：By using the method of literature review and logical analysis，this paper studies the polycentric governance theory and the communities of mass sports.The purpose is to use the core ideas of theory of polycentric governance，perfect the content of mass sports community governance and improve the public service level of competent department.The results show that the single center management characteristics of the mass sports organizations from the perspective of polycentric governance theory，the contradiction between the efficiency of public service allocation and the demand of mass sports organizations，and the restrictions on selforganization governance of mass sports communities from political system have restricted the development of mass sports organizations.Then the paper proposes the governance paths that building the polycentric governance settings to stimulate the vitalities of mass sports communities;establishing the democratic supervision evaluation mechanism to improve the efficiency of the public service allocation;enhancing the system environment of selforganization governance，and limiting the free rider behavior.etc.

Keywords：polycentric governance theory;mass sports communities;public service;selforganization governance

2008年北京奧運會后，中國如何在競技體育“優先發展”基礎上帶動群眾體育“分享運動”[1]“共同富?！盵2]成為業內人士關注的重點，如何破解“總局直屬單位行政、事業、社團、企業四位一體，權力高度集中”[3]等成為中央政府高度關注的問題。與競技體育的輝煌成績相比，群眾體育一直未能與之同步發展，尤其是群眾體育的組織—社團，在官方和半官方機構中始終與競技體育“兩個牌子、一個實體”[4]5，以及管理者強勢競技體育思維慣性，使得群眾體育社團發展難以達到預期效果。2014年《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》明確提出“營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，將全民健身上升為國家戰略……”，由此可見，全民健身及相關問題的重要性、迫切性，與競技體育成績追求人類身體極限目標不同，群眾體育更多體現的是個性、自愿、自治、自由等內涵。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國著名政治經濟學家E·奧斯特羅姆（Elinor·Ostrom）提出的多中心治理理論[5]203245，[6]1114，為分析、研究中國群眾體育社團發展引入不同以往的視角，借用該理論的核心思想完善群眾體育社團治理內涵，提升主管部門的公共服務水平，結果對促進群眾體育社團的可持續發展具有現實意義。

1多中心治理理論概念及特性

多中心治理理論是相對于單中心制度特性提出的，奧斯特羅姆在分析了集權和分權權力關系結構后揭示二者的單中心屬性，即“決策權是在等級制的命令鏈條中組織起來的，具有一個單一的終極權力中心”[5]203204。在政府公有和市場經濟私有治理之外還有第3種治理方式——就是自組織治理，多中心治理理論正是基于自組織模式的有效運作提出的。多中心治理結構“為人們提供機會組建許多個（不是一個）治理當局。每一個政府可能會在特定地理區域的權限范圍內行使重要的獨立權力去制定和實施規則”[5]204。與市場經濟產品和服務的供給與需求作用類似，公共服務領域正常運轉背后也有一只“看不見的手”，這正是多中心治理理論突破性的價值所在。奧斯特羅姆經過研究多年發展中國家成功的公共服務案例后認為，這些地區具有多中心治理結構特征，而且每一管理單位側重的管理內容不同，但都因各種原因出現政府失靈、市場失靈現象，在此情境下，當地居民依靠自組織治理形成新的秩序，以彌補集權管理、自由市場欠缺，從而達到組織內部成員間付出與收獲平衡，提高了決策的科學性。

在多中心制度下，不同單位的權力差異巨大，有的提供公共服務的內容廣泛，有的僅行使公共設施的運用和維護，政府和人民間存在多樣化關系，針對政府官員提供的物品和服務，自組織成員通過定期選舉來決定他們的選擇，以此來減少投機主義成本的手段，增強治理當局的服務意識，提高配置效率。多中心秩序對集權治理可產生特有的優勢，因為“一旦選任，官員或代表面對強烈的激勵去使至少部分選民滿意以尋求再度當選”[5]206。盡管多中心治理服務供給的對象需求不同，但每一個地方的同質性較高，如果他們被允許選擇服務，則治理的綜合滿意度會提高，因此，“多中心決策過程比高度集權的官僚體制、利益為主的市場經濟體制能夠更有效地確定地方對物品和服務的需求”[5]209。在有效的多中心治理條件下，自組織單位可以達到合理運作，使其公共服務效果符合成員需求，從而促進地方發展。

多中心治理可以有效限制搭便車行為。無論何種政治體制國家，自組織都是不可忽視的重要管理方式之一。由當地人民共同組成的某一類組織成員很容易獲得對方信息，他們共同遵守帶有地域特色的本土制度，這種制度成立的基礎是他們的社會資本資源。這類自組織一般規模較小，“因此能夠為其成員提供志愿或非志愿基礎上的服務，使用社會的和道德的壓力實施規則，限制搭便車”[5]214。人們在面對政府的產品和服務時會根據自己的喜好有所選擇，移居是保證公共服務結果接近個體偏好的機制，但是大多數人都不能承擔移居帶來的成本，因此，遵守本土制度成為其必須選擇的方式。為了實現某一特定目標，遵守本土制度的自組織可充分調動其成員的積極性，細分每一個成員的獲得與付出，制定相應規則，限制搭便車行為。

2多中心治理下的群眾體育社團問題分析

2.1群眾體育社團的單中心管理特征突出

新中國群眾體育社團發展至今經歷了3個高峰時期（1956、1964、1979年）[4]6165，雖然每一次與政治、經濟、文化等不同因素發生關聯，但相同的是群眾體育社團發展全部為政府選擇的結果，呈現“整體基礎薄弱和官民二重性”特征[7]，官辦群眾體育社團一直占據主導地位。

十八屆三中全會以來，中國民間組織進入新的發展階段，但遺憾的是2015年執行的社會團體直接登記管理制度中不包括體育組織，體育類民辦非企業單位無一在中國社會組織網站登記。國家體育總局正在進行的行政、事業、社團、企業權力高度集中問題改革試點預示著體育與其他行業比較發展已經滯后，體育類民辦非企業單位受制于體育主管部門的管理，其發展速度自然受到限制。

自發性群眾體育社團，又稱為“草根體育組織”[8]。在當前政府掌握所有資源情況下，自發性群眾體育社團依附于政府或接受扶持，成為其符合合法性及快速發展、繁榮的重要路徑，但是，隨之而來的是自發性群眾體育社團在自組織治理方面的影響。

現實中，以上群眾體育社團組織情況經常相互疊加，并不是完全界限分明，大多數群眾體育社團介乎二者之間。在政府占據絕對資源優勢、市場經濟秩序尚不完善、自發性群眾體育社團政策生存空間局限及相關能力欠缺情況下，非官辦群眾體育社團與政府之間保持密切互動，一方面政府需要借助群眾體育社團實現政府權力的延伸及輔助，用群眾體育社團活動成果完善政績，另一方面群眾體育社團對政府有著強烈的依賴性，以此完成社會合法性和官方合法性?？茖又乒芾矸绞皆谌藗兛磥硪呀浟曇詾槌?，管理者和被管理者自覺不自覺地習慣于這種垂直的管理方式，如今這種單中心管理特征已經成為阻礙群眾體育社團發展的重要因素。

2.2公共服務配置效率與群眾體育社團需求間的矛盾

雖然國家體育總局相關改革已經啟動，但在當前乃至今后一段時期內，主管部門掌握全部社會資源分配權力的情況不會改變，對行使權力者主要的監管依然來自于系統內部，這就使得群眾體育社團發展面臨巨大考驗，“社會團體作用的發揮及其程度很大程度上取決于政府部門、特別是業務主管機關甚至某一領導人的意志，‘開明的主管往往意味著社會團體較大的活動空間”[9] 。應該肯定，主管部門想要做好本職工作主觀愿望的積極作用，但是由于行政機構、領導、一般工作人員本身兼具國家、小集團、私人等角色沖突，“都會在不同程度上影響行政權力的運行，產生運行方向的偏離、權力通道的梗阻、權力能量的磨損、效率和效益的降低，以及各種以權謀私的行為等”[10]，公共服務執行者很難完全從公平、公正的角度考慮做出判斷，因此，主管部門的公共服務配置效率就有了先天的不足。

群眾體育社團與主管部門之間存在“市場失靈”現象，主管部門對于非官辦群眾體育社團來說存在資源壟斷、排他性、信息不對稱等問題，這種現象在政府購買公共服務過程中凸顯出來。官辦群眾體育社團因為本身與主管部門有著千絲萬縷的關系，所以，購買時被主管部門優先考慮?！坝捎谌狈ν晟平∪摹韵露系墓残枨蟊磉_機制，公共服務供給難以反映公眾的真實需求，無法實現供給結構和需求結構的匹配協同，導致供給不足或過剩，出現結構性失衡?！盵11]雙方信息不對稱還表現在，當主管部門購買公共服務時可以促使各級各類群眾體育社團間形成競爭關系，以提升服務質量，但群眾體育社團卻無法全面了解主管部門的公共服務配置信息，“政府購買公共體育服務存在信息不公布或模糊公布的不規范行為”[12]，使得主管部門在雙方互動中占據絕對優勢地位，其結果非常容易造成公共服務配置效率低下，甚至出現尋租和腐敗。

2.3政治制度對群眾體育社團自組織治理的限制

高度集權的官僚體制和利益為主的市場經濟體制帶來的政府失靈和市場失靈，促使人們意識到自組織存在的必要性及自治能力的價值。當前，中國“從管制型政府向服務型政府”轉變過程是群眾體育社團實現快速發展的政治基礎，迫切需要人們擺脫傳統慣性思維認識，但遺憾的是中國“強政府弱社會”體制下形成的公共資源集權管理方式，使得那些對政府依賴性強的體育社團可以便利地獲得資源，他們屬于政府權力的輔助和延伸，對社團的自組織治理需求很低，甚至可以說不需要。

其他缺乏政府資源支撐的群眾體育組織發展速度和規模受政府的政策、扶持力度等因素影響很大，“研究證明，社會團體的發展與其所在的政治制度環境密切相關”[9] 。從內部因素考慮，群眾體育社團的自組織治理欠缺是不爭的事實，究其歷史根源，群眾體育社團的“自我表達能力、組織認同、自主性的發育比較緩慢”[13]，因而，現階段乃至今后相當長的時間內政府的扶持顯得非常重要。因此，在中國，社團組織并“不是為了建構一個獨立于國家甚至與國家相對立的公共領域來監督與制約國家權力”[8]，而是希望屬于政府。在此框架約束下，群眾體育社團的自組織治理提升的空間非常有限，這也是群眾體育社團發展緩慢的重要原因。

群眾體育社團發展緩慢，使得在政府和市場之外缺乏第三方組織對人民關系的勾連，加劇了社會“碎片化”“原子化”，在人性利益驅動，以及本土制度監督不力和道德壓力降低情況下，社會搭便車現象頻出。

3群眾體育社團的多中心治理路徑

3.1多中心治理設置，激發群眾體育社團活力

不同類型的中國群眾體育社團由于建立的初衷不同，導致側重的作用不同，治理途徑也要隨之改變。政府選擇下的官辦群眾體育社團承載著政府賦予的功能，因此指向性強，雖然強調政社分開以消減權力過度集中，但是單純依靠國家主導的、自上而下推動的改革，很難徹底改變機構本身已經形成多年的、對上負責的行政官僚作風，必須還要借助外部的力量推動，因此，其他非官辦群眾體育社團的成長顯得尤為重要。

對體育類民辦非企業單位和草根體育組織2類群眾體育社團的治理，需要打破以往管制型的管理方式，借鑒多中心治理理論，在同一地區設立多個體育治理單位，他們或以職業、或以年齡、或以項目等為標準限定治理對象范圍。這些體育主管單位的服務權限類似，但側重點各不相同，相互間不是等級式的關系，而是并列、相互獨立的關系，群眾體育社團可以根據需要，自由選擇哪一個體育主管單位為其提供服務，增加主管單位間的競爭，優化公共服務質量。

市場化為特殊的群眾體育社團需求尋找公共服務提供了可能，其特有的個性化、差異化服務具有很強的競爭力，但是市場化利益導向的特點，限制其普遍性發展，注定了市場化治理的局限。在草根體育社團組織范圍，也有少部分完全實現自治、自組織、非營利AA制的群眾體育社團[1415]，這部分社團擺脫了集權治理和自由市場的弊端，在志愿者的協助下，體育社團活動達到內部成員付出與收獲保持平衡。

由多個體育主管單位、多種治理方式形成的多中心治理模式，在實際操作中為群眾體育社團進行選擇提供了可能，主管單位則需要更加強調自身的服務功能，激發群眾體育社團活力，從而達到治理的最高境界——無為而治。

3.2建立民主監督評議機制，提高公共服務配置效率

多中心治理設置分化了集權產生的資源壟斷，但是群眾體育社團各有差異，需求大相徑庭，這就使得公共服務也要有差異。當公共資源總量固定，如何提高配置效率成為重點，民主監督評議為保障配置效率提供了有效的方法。本文探討的民主監督評議來自于2方面視角，一方面是社團成員對自身所在體育社團事務的民主監督評議，另一方面是接受服務的群眾體育社團對主管部門的民主監督評議。

群眾體育社團內部民主監督評議機制主要表現為，每一個成員在組織內的享有權、參與權、表決權等，以此促進社團內部事務的公平、公正、公開。如果個人與社團發展目標意見相左，可以選擇妥協或離開，使得社團內部進一步優化整合，逐漸形成共識性、同質性強的群體。社團內部的民主監督評議機制有效提高社團成員的民主意識、權利意識，增強社團的凝聚力，最大限度促進社團內部和諧。

建立群眾體育社團對主管部門的監督評議機制，可有效產生公共服務的公平、公正、公開結果，這與多中心治理理論內涵相輔相成。試想，如果對主管單位提供的公共服務沒有監督評議，很容易造成主管單位為了某種原因隨意向社團提供服務，或者為了某種目的限制提供服務。允許主管部門根據群眾體育社團的規模、特點等提供差異化服務，因為完全相同的服務又會產生新的不平等。馬克·霍哲認為，“有效的市民參與業績評估與公共政策制定一樣，均能獲得實實在在的利益?！盵16]所以，只有群眾體育社團被允許參與主管部門的開支、行動、承諾等方面的評估過程，官員才有動力更好地為群眾體育社團服務，提高公共服務配置效率。

3.3建設提升群眾體育社團自組織治理的制度環境，限制搭便車行為

中國主流的官辦體育社團雖然占據主導地位，但是無論政府承認與否，其他非官方的群眾體育社團都有現實存在的必要，這些社團不同程度地缺少官方資源支持，為了生存，自組織治理無形中得到鍛煉。當群眾體育社團自發性的自組織治理提高到一定程度時，就需要借助外力繼續提高，其中政治制度環境的支持顯得尤為重要。群眾體育社團的自組織治理程度提高，并不會對已有的政權構成威脅，而只是一種政府和市場治理之外的第3種補充治理方法，3種方法各有特色不可或缺，但自組織治理和市場治理2種方式都不能取代政府治理，因此，應“改變以往將社會組織敵對化，以限制、控制、排斥為關鍵詞的社會組織監管思路”[17]。群眾體育社團自組織治理程度的提高，幫助政府分擔了一部分社會責任，同時也轉接一部分權力，雙方共同在法律框架下構建新型服務關系，推進政府職能轉變，共同創建“一個越多管理自己的事務，越少由政府來管理的社會，就是越完美的社會”[8]。

大多數非官辦群眾體育社團是自發形成的組織，具備一定的自組織治理能力，成員來源于相互熟悉或者不同圈子的“熟人社會”，而且“熟人社會”有共同的道德標準約束，“如果一個社群能夠發展一種互信的關系，將大大減輕締造公共物品的‘交易成本”[18]，彼此間“重復博弈”期待促使成員考慮長遠利益，因此，群眾體育社團成員承擔相應的責任和義務也變得容易接受，自然避免了搭便車行為的出現。

4結束語

多中心治理理論闡述的理念，對習慣于自上而下管理的中國群眾體育社團來說無異于顛覆性的治理模式，中國群眾體育社團的發展需要更多貼近民心、民意及可供選擇的優質公共服務體系，來實現雙方的互利共贏。無論何種形式的群眾體育社團，最終促進國民體質健康和社會進步才是社團的價值所在，因為實現中國夢的基礎是人民健康的體魄與民主、和諧的社會環境。

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