中國新型城鎮化進程中土地制度改革難題破解路徑——基于深圳調研的報告

賈康 程瑜 陳龍 陳通

土地制度屬于一國最基本的不動產制度。中國改革開放以來，始于農村的土地制度相關改革（農村土地上的“雙層經營聯產承包責任制”）不僅為我國經濟社會發展提供了農業基礎層面的活力與動力，而且構成了其他諸多領域改革的前提和保障，引領了我國改革開放的大潮。隨之而起的城鎮化快速發展與“經濟起飛”過程，對于從農村到城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰性問題。時至今日，土地制度改革已成為我國新型城鎮化、農業現代化、城鄉一體化、農民市民化、農民權益保障等諸多問題的焦點。順應時代要求，啟動符合全面改革總體、長遠要求和未來社會經濟發展客觀需要的新一輪土地制度改革，亟需在探索、創新中形成可行思路并引出可操作方案設計，這事關中國改革發展全局和現代化事業的成敗。

一、中國城鎮化和現代化進程中土地制度改革的難題

我國土地制度改革推進的難度之所以很大，主要在于這一改革涉及的層多面廣，歷史上積累下來的矛盾糾結纏繞，利益平衡的難度很大。當前與土地制度相關而存在的諸多矛盾，其深層次原因都與土地產權制度密切相關。土地產權制度走向何處，是我國彌合“二元經濟”而實現城鄉一體化發展的現代化進程中必須解決的重大問題。

（一）土地制度改革的核心難題在于土地產權制度改革

從所有權屬性上來看，我國土地分為國有土地和集體土地兩種性質的土地。城市市區的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除無主荒地等由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有（深圳已有改變）。農村集體土地在實現承包經營制度框架之下，近年來中央已先后提出允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。但“農字號”的土地始終是與城鎮建成區分開的，一旦需要“農轉非”，原則上就必須征用為國有土地，完成審批及征用、補償的全套程序?？傮w看，現行土地制度框架是“公有二元”特征的把國有土地所有權和集體土地所有權并列的兩種產權結構體系。名義上同屬公有土地，一為大公，一為小公，大公大到“全民”（國有為其具體形式），小公小到人口變動不居的某一村民小組，具體的權、責、利情況千差萬別，十分復雜。從現實來看，這一產權制度結構體系，產生了諸多矛盾或問題，主要體現在以下五個方面：

一是國有土地與集體土地權利、責任“雙重不對等”所產生的矛盾。一方面，國有土地與集體土地權利不平等。這不僅表現在集體土地由于實行鄉、村和村民小組“三級所有”所帶來的所有權虛置與紊亂問題，而且更為突出地表現在使用、收益和處分權上的不平等。長期以來，我國嚴格限制農村集體土地轉為建設用地，除特殊規定外，集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。這也就意味著農村集體不能面向市場供地，只有經國家征用轉為國有土地后，才能由國家出面出讓、轉讓和用于非農建設。因此，與國有土地權利相比，集體土地的使用權、收益權和處分權都是不完整的。雖然近些年來我國作出了解決這一問題的一些探索和制度調整，但由于受諸多現實制約因素的影響，尚未真正實現國有土地與集體土地權利平等。集體土地與國有土地權利的不平等，又表現為制約農村發展和引發紊亂狀態等諸多問題的原因。例如，導致“小產權房”問題大量出現的主要動因，就在于兩種土地權利和收益的顯著不平等。另一方面，國有土地與集體土地又存在責任不對等情況。在很多地方，政府無法在集體建設用地使用權轉讓時分享土地增值收益，而政府（代表全民）在公共基礎設施等方面進行了大量的投入，是引起土地增值的一個重要原因。如果政府不參與集體土地收益分配，只強調集體土地權利，而不使集體承擔責任，顯然也是不公平的。這種責任不對等的現象，是近年來現實生活中集體土地產權轉讓中愈益頻繁出現的顯化問題。

二是“二元”產權結構體系使土地利益協調和農民權益保護的難度大大增加。在土地利益協調和農民權益保護中涉及的一個根本問題，就是土地增值收益的公平分配。土地“漲價歸公”是頗具學理淵源的一個重要思路，來源于孫中山著名的《民生主義》演講，其針對中國歷史及其二十世紀初嚴重的土地問題提出了“平均地權、照價抽稅、照價收買、漲價歸公”的政策。該政策的理論基礎，是認為土地可以私有，但土地，特別是城市土地的級差地租和市場漲價，不是土地私有者帶來的，而是社會改善基礎設施及其環境，以及人口聚集所帶來的。因而，土地的級差地租和市場漲價應當歸公，“以酬眾人改良那塊地皮周圍的社會和發達那塊地皮周圍的工商業之功勞”。這便是孫中山所謂“平均地權”的政策思路。其政策操作過程是，先由土地的所有者按照市場行情去定價（“地價是單指素地來講，不算人工之改良及地面之建筑”），然后報告政府。政府按照其報價，按率征稅（“照價抽稅”）。為了避免地主低報地價偷稅，他主張政府有“照價收買”的權利。其涵義相當于我們今天的政府征收土地的政策。因為有“照價收買”的可能性，地主低報地價可能在土地被政府征收時對自己不利，高報地價則可能在政府抽稅時對自己不利，所以，這個機制可以保證土地所有者誠實報價。當地價確定后，如果這塊土地發生產權變動，而此時它在市場中的地價高出原有價格，那么，漲價的部分，就應當由政府收走歸公。

但現實中的土地增值收益分配，不可能是簡單絕對的“漲價歸公”或其反面的一律“漲價歸私”，而應按照“公私兼顧、增值共享”的原則，處理好國家、集體和農民之間以及近郊區直接受益農民與遠郊區未受益農民之間、農民的土地權益和社會公共利益之間等多重利益關系，建立合理分配機制。兩種產權結構體系并存，特別是集體土地產權主體由于多種原因最易虛置，增加了利益協調和保護農民權益的難度。無論是作為一級政府的鄉鎮，還是作為農村基層群眾自治組織的“村民委員會”，都很難成為真正意義上的民事權利主體。在農村社會成員必然變化（如生老病死）和必然流動（如異地嫁娶）以及近些年隨外出長年打工等形成的流動性增強的情況下，集體土地產權如何在“集體”中的每個人那里得以體現和受到保護，成為一個十分突出的問題。

三是集體土地產權主體虛置與土地流轉相關的扭曲、作弊問題。集體所有權的虛置，成為土地流轉的嚴重制約因素和不規范因子。土地流轉是現代農業發展的內在要求和城鎮化發展的必然趨勢，能夠提高土地資源配置效率，促進農村剩余勞動力的轉移。雖然近些年來國家逐步放寬并允許農民的土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉，但在集體所有權虛置情況下，農民并未擁有完全的土地使用權，并且受鄉鎮規劃、承包經營期限、具體操作程序等影響，往往限制性扭曲了符合規?；蛯I化經營要求的土地流轉，而且名義上“一人一票”式所有權的極易落空和虛置，又為侵犯集體土地權益的作弊與腐敗大開便利之門。土地征收補償不合理、強制征收、村委會成員利用土地謀私利等，都嚴重侵犯了農民的土地權益（當然也包括其背后的全民公共權益）。雖然近年來，我國一些地方在農村采取股份公司、合作社等組織形式，將股份量化到村民，提升了“集體”內部的規范性，但利益分配中的一些問題和矛盾（特別是對外部而言）仍遠未得到根本解決。

四是“公有二元”產權結構，加大了政府管控與市場自主調節土地資源間的矛盾。在市場經濟下，市場機制是資源配置的基本方式。土地作為一種生產要素，需要發揮市場的配置和調節作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我國現實生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源，又事關國家糧食安全、十三億人吃飯問題，如果完全依靠市場自發調節，有可能導致農地使用不當、農地和建設用地比例失調，引發糧食安全問題，更何況城鎮化帶來的中心建成區的擴大，必然引發市場式“試錯”無法有效解決的“通盤規劃合理化”問題，因此，需要政府發揮積極的管控作用。然而，在土地資源配置權力上，政府與市場之間往往處于一種此消彼長的矛盾之中。解決這一矛盾的關鍵是如何找到合理的邊界和分工、互補機制，使政府與市場都能發揮積極作用，共同提高土地資源配置效率。一般而言，政府應該在保護耕地、保護各類土地產權、實施土地利用規劃等方面發揮主導作用，市場應在土地資源配置上發揮主導作用。市場經濟的一般經驗是土地可分為私有和公有（國有），商業活動對私有土地的需求只能通過市場交易滿足，公益項目對私有土地的需求可通過國家征用（有補償）來滿足，政府有規劃權，但在依法管控事項之外，應全部交給市場。然而，在我國“公有二元”產權結構和現行體制下，政府在國有、集體均為“公”字號的土地使用、管理與交易中，卻明顯存在管控過度與管控不到位并存的現象，市場的積極作用被抑制，消極作用又往往未得抑制。一方面，政府在土地征用、開發、拍賣等方面承擔了過多的職能，擔當了土地供給者和使用決定者的角色。審批程序的復雜以及其他過度管制措施，不僅導致了交易成本過高、阻礙土地的合理流動與優化配置，而且產生諸多腐敗問題。另一方面，又存在土地管控不到位的情況，造成規劃紊亂低質、土地配置不合理、使用效率不高、私自改變土地用途等問題，特別是一些集體土地，更是出現了亂占亂建、私自交易等問題。

五是“二元”產權結構與城鎮化發展之間的成本上升與風險壓力日趨明顯。截至目前，我國城鎮化的推進主要是由政府主導的征地，以現行的一套土地征收制度為支持。隨著城鎮化發展，兩種土地產權結構下的征地成本上升“棘輪效應”加“攀比競抬”式壓力日益顯現。其一，政府主導城鎮化的現實資金約束和風險日益增強。政府主導城鎮化，是以大量的建設資金為前提的。沒有資金保障，地方政府就難以為城鎮發展提供必要的基礎設施建設，政府主導的方式也就難以運行了。我國現有征地制度的一大優勢，就是初始開發環節通過低價征收、高價拍賣的方式，為政府推進城鎮化提供了大量的資金支持。然而，隨著農民土地維權意識的增強和各方“討價還價”式博弈的變化，政府主導城鎮化與現實資金約束增強的矛盾日益顯現，因為城鎮化很難再以初始階段的低成本方式繼續推進，征地、拆遷費用攀比式的水漲船高不斷增長，使政府主導城市化的成本急速上升。農民、市民補償訴求得不到滿足而引發的沖突，成為影響社會穩定的重要因素。這表明“二元”結構下政府主導城鎮化的經濟風險、社會風險和政治風險都在增加。其二，在一些城市發展中出現“自主城鎮化”模式，即在集體土地上建設城市和“農轉非”項目（如“小產權房”），突破了城市土地國有的限制，與現行諸多制度產生沖突，也為后續管理、產權登記、交易等諸多方面增加了極大難度和十分棘手的問題。其三，基本農田農地保護與城鎮化用地之間的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，實行農地保護制度，是生存與發展的必然要求；另一方面，城鎮化發展，必然造成城鎮擴張和建設用地的增加，二者構成一對矛盾，而在農地非農化帶來的巨大價差誘導下，進一步刺激了“征地”和“變地”沖動，一些地方千方百計將農田轉為農村的或非農的“建設用地”，造成亂征收、亂占地現象，對糧食安全和社會穩定等構成了威脅。

（二）土地產權制度改革大思路的理論邏輯：利弊分析及可能選擇

由上述考察可知，探討如何改革我國國有土地與集體土地并存的“公有二元結構”勢在必然。純粹理論分析的大思路可以有三種：

思路一：實行農村土地私有化，取消集體土地所有制。

實行農村土地私有，是不少學者的主張，雖然能夠解決集體土地產權虛置、保護農民土地權益、防止村組織以權謀私等問題，但也會帶來諸多不可忽視的負面影響，產生極大的經濟、社會和政治風險。具體而言：

一是產生經濟風險。從理論上說，土地私有化所帶來的產權明晰，便于提高土地利用效率，可能會產生良好的經濟效益。然而，土地作為特殊資源，在我國實踐中卻很可能產生一些經濟風險。主要在于：其一，在不同地區，受利益博弈等影響，可能會出現相互矛盾的兩種發展趨勢，一些地區可能出現大規模的土地兼并（重演中國歷史上的失地農民矛盾積累過程），而另一些地區的農民則可能拒不流轉，從而使農業集約化生產難以有效推進。其二，私有化之后的土地流轉，受經濟利益驅使，可能會危及糧食安全問題。

二是帶來社會風險。主要表現在：其一，不利于解決勞動力轉移和就業問題。在原有土地的勞動力無法得到有效吸收、轉移的情況下，如果以土地私有為產權基礎放任資本大肆兼并土地，可能會產生城市盲流，影響社會穩定。其二，農村土地私有化將會導致我國城鎮化過程中未來的“釘子戶”式產權糾紛難題更為明顯和加劇，影響社會穩定。

三是引發政治風險。其一，農村土地私有化而城鎮土地已完全無私有化的可能，在國民公眾權利意識日益興起的社會背景下，農村土地私有化產生的城鄉居民利益反差、心理失衡的社會效應，將會直接影響改革環境的穩定性。其二，由于我國明確地實行社會主義制度，土地公有的觀念根深蒂固，土地私有化必將飽受社會和部分體制內人士質疑，遇到的政治阻力將使其在現實中無法起步而徒增政治斗爭的復雜性。

因此，在我國推行農村土地私有化思路的社會成本極高，不可控因素太多，經濟、社會、尤其是政治風險十分巨大，可能產生種種難以預期的后果，這一思路難以形成方案，不具備現實可行性。

思路二：維持“公有二元產權”結構體系，堅持并完善農村集體土地所有制。

由于這一思路是不對兩種產權結構體系做大的調整，因此，優點是帶來的直接負面影響較少，短期社會風險較小，改革較易推動（這些年來實際上官方態度一直如此）。然而，在這種產權結構體系下，雖然出臺的一些政策如土地確權、兩權分離、三權分置、允許農村集體經營性建設用地出讓等，能夠緩和一些沖突，但仍屬于治標不治本，無法解決前述分析中的一些深層面矛盾，“同地同權”的表述雖得人心，但難以落到實操層面，進退維谷，因而所謂堅持和完善農村集體土地所有制，實際上很可能是陷入矛盾積累過程、路子會越走越窄，不利于長期、穩定發展，不可成為未來的長期選擇目標。

從理論上分析，土地的“集體所有制”，在最講“產權清晰”的市場經濟和必然要與之匹配的要素流動以市場交易為機制的現實世界中，是無法長期有效運行貫徹到底的。因為一個“集體”，遇人員死亡、新生、婚嫁等，“一人一票”的總票數必然變動，而土地權益所依托的土地實體，卻不可能隨之有任何變動，增人無法增地，減人也難減地，內部、外部人際間的權益自然是模糊難定的，無法真正規范的。種種的不規范、扭曲與“作弊”的空間，就往往反而成為了常態，以及利益博弈的“灰箱”，難言有長效的公正。

如我們有了這一“捅破窗戶紙”的基本認識，還需要再加上另一重要判斷性認識：現階段我國具有一定積極意義的集體土地與國有土地“同地同權”，與整體、長遠考慮必須顧及的“平均地權、漲價歸公（以從享利·喬治到孫中山的主張為代表）”兩大原則之間，存在不可調和的矛盾?！巴赝瑱唷笔怯欣诒Ｗo直接相關農村原住居民權益的原則，“漲價歸公”是可能有利于全體國民、特別是大量遠離城鄉結合部、在一樁樁一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原則（當然有效“歸公”的前提是政府職能必須正常行使），或言之，前者是在“小圈子”內分權益的原則，后者是在“全社會”中分權益的原則，兩者自然有沖突，而且無法按照“二者必選其一”來求解。把以上的兩個認識與判斷合在一起，引出的結論必然是：長遠考慮，我國正確處理“土地權益”問題的出路，應在于當下以社會可接受的機制處理一樁樁具體事件中“同地同權”與“平均地權、漲價歸公”間的折衷權衡方案（現實生活中我們一直在“討價還價”式地做這種事情，但顯然已越來越吃力），同時面對今后還要經歷的幾十年快速城鎮化過程，長久之計是爭取創造條件把“土地集體所有制”轉為產權清晰、無糾結狀態的另一種可接受、且有利于可持續處理“漲價歸公”問題的所有制形態，以求避免未來矛盾的更加積重難返。如土地私有制無可接受性，剩下的選擇便已不言自明了。

思路三：實行集體土地國有化，先有法律框架后加實際內容地逐步取消集體土地所有制。

土地國有化思路，從長遠看既能夠解決集體土地所有權虛置、土地權利不平等、小產權房等問題，又能以“一次鎖定、分步兌現利益”方式避免城市化的巨大資金支出壓力，減少因土地產權矛盾積累而引發的社會和政治風險，并且還有利于順利實施統一市場上的土地流轉、便于國家統一規劃、管理，發揮中國特色社會主義市場經濟的優越性。

賈康等學者曾提出這一思路中的基本考慮如下：土地是城鎮化的重要載體，與之相關的重大現實問題，是農村基本農田土地使用權的流轉制度，和城鎮化必然征用土地的“農轉非”全套制度如何合理化。已可看清：在我國農村土地的“集體所有制”無法與市場、法制完整匹配、路子越走越窄的制約條件下，所謂使土地“私有”的方向又至少于政治上在中國不可行，如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統籌城鄉和實現民族復興愿景面臨的巨大歷史考驗之一。未來的改革大方向，可以按照“排除法”，選擇“集體所有”、“私有”之外的唯一余項——國有制，把必保的基本農田和其他所有土地，都納入“國有”法律框架后，其中對基本農田確立永佃制，在非基本農田用地上則一攬子、一次性、一勞永逸地處理好宅基地、“小產權房”等歷史遺留問題（物質利益補償可以分步按合約實現），進而給予全體社會成員“國民待遇”，其后即有可能進入一個統一市場中土地產權的規范化、一元化狀態：就是我國全部土地都是國有土地，其使用權可透明、規范地流轉，凡是土地使用權流轉環節上的租金，就進入國有資本預算（基本農田另行處理，實際上可不要求或象征性低標準要求務農者上交農地的地租）；凡是其流轉和持有環節上應征繳的稅收，就進入一般公共收支預算。生產要素包括土地要素的流轉、配置，可以均進入無壁壘狀態。政府應專注于做好國土開發、土地利用的頂層規劃，同時非農田建設用地由一套市場規則和特許權規則來調節其交易或特定用途配置。除基本農田用地“封閉”式流轉和發展規?；洜I之外，真正把所有土地資源放上統一市場的一個大平臺。這個前景，是配套于城鄉統籌發展和市民化為核心的城鎮化歷史過程的一個值得探討的可選改革方向，如果一旦形成決策思路，公共財政理應支持其方案化實踐和推進優化過程。

綜合以上理論化的、邏輯式的利弊分析，我們認為，實行集體土地的國有化，即將全部土地納入國有平臺，應是中國土地制度改革長遠發展戰略的大思路。但把集體土地國有化，實踐難度很大，當然只能徐圖進展。

（三）土地國有化改革需解決的幾個重要問題

實現土地國有化改革的預期目標和效果，需要處理好幾個重要問題：

一是土地國有化的路徑選擇。集體土地國有化，是贖買還是直接收歸國有？國家顯然不具備一步贖買的實力。如果直接收歸國有，會引起社會質疑、反對，不利于社會穩定，并且在土地征收等相關制度不完善的情況下，很容易造成對農民權利的侵犯和剝奪。此外，村委會職責的轉變、鄉村債務等問題都對國有化形成制約。因此，必須妥善選擇土地國有化的漸進實施路徑。

二是構建以基本農田永久土地使用權（永佃制）為核心的農用地產權體系。在法律上確定國家作為土地終極所有者的地位之后，基本農田土地使用人可行使永久使用權（其實“分田到戶”的土地承包制從“30年不變”到“永久不變”的表述，已基本解決了這個問題），它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權能，形成二級產權束。土地使用人享有的土地使用權可以以抵押、租賃、入股、買賣等形式，通過市場優化組合，也可以合法繼承、贈與等。這樣不僅保證了國家在土地管理和最終決策上的權利，而且又具有很大的靈活性，給實際土地使用者較大的使用、流轉權利，防止國家管得過多過死，從而有利于解決當前土地制度中存在的諸多問題和矛盾。

三是探索農民市民化的新路徑。城鎮化的核心在于實現人的城鎮化中進城定居農民的市民化。農民市民化，不僅是身份的變化，而更為重要的是農民能夠主動參與城鎮化，分享現代化發展所帶來的公共服務，實現農民與現代化、城鎮化的有機融合。這一問題的著力點又在于如何處理農民進城與土地的關系上。政府應打造包括就業、養老、醫療、住房和教育在內的社會保障體系，為農民的市民化消除障礙。對于農民進城的成本，原則上應由政府、企業和農民三方承擔。

四是政府在土地規劃、管理中的合理權限問題。全部土地國有化之后，應強化優化國家通盤的土地規劃權，把原農村集體建設用地的規劃和管理納入其內，提高土地使用效率，防止重復建設和各種違法建造等行為。同時，還必須以“正面權力清單”方式約束政府公權，使之不越界、不諉責，有效防抑扭曲和設租尋租。

五是探索公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式，包括探索對“小產權房”等棘手問題的分類解決方案。只有遵循共享理念，處理好各種相關利益關系，實現土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補償發生的矛盾，為農民市民化和城鎮化建設提供必要的財力，使全體城鄉居民共享發展成果。

二、難題破解的重要實踐啟示：深圳的突破路徑

前述中國城鎮化、現代化進程中間的土地改革難題，突出表現為農村土地集體所有制的道路越走越窄，粗放的土地開發模式已難以為繼，必須另尋大思路。新近在深圳調研中我們發現，關于難題破解的路徑，深圳市作為經濟特區，已有十分值得重視的開創性探索和彌足珍視的初步經驗，其方向和邏輯完全符合前文分析排列出的第三種思路。

深圳作為特區，城鎮化進程起步后，發展極為迅猛。通過兩次城市化土地統征（轉），深圳整個市域的土地已實現全部國有：其中第一次是1992年的統征實現了原特區內土地的國有化，第二次是2004年的統轉實現了原特區外土地的國有化，因此深圳法律框架下已不存在農村集體用地，也不存在農民。但還存在少量農業地塊，而且由于城市化過程中形成了一系列有關土地的歷史遺留問題，仍存在土地的二元管理現象，即存在“原農村土地問題”和“原農民土地權益保障問題”。目前原農村集體經濟組織實際占用土地中，仍有約300平方公里存在歷史問題，被稱為“合法外用地”，存在產權復雜、補償不清、違法建設等問題交織在一起，也存在當地不稱為“小產權房”的小產權房問題。針對這些問題，深圳市探索形成了“依現狀明晰產權”及“以利益共享推動產權明晰”并行的改革思路，出臺了一系列政策措施，深化城鎮化進程中原農民土地權益的保障改革工作（詳見表1）。

表1 深圳市已出臺涉及土地整備相關政策梳理

（一）全市土地國有化框架下處理對原農民土地權益的保障

深圳市早在1996年的城市總體規劃就已將規劃范圍拓展至全市域，在一個完全國有的平臺上，不區分城市和農村，統籌安排全市域土地，配套公共市政基礎設施，并在其后《深圳市規劃標準與準則》中采用統一標準，為特區一體化奠定了堅實的基礎。該舉措有別于國家在城鄉規劃層面的做法，中心城區部分按城市標準規劃，其余部分按農村標準規劃，從規劃層面保障了農民土地權益（配套設施和土地價值一體化）。

在土地政策方面，深圳市不僅按照政策標準支付補償款，對城市化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業、學校教育等進行妥善安排，同時劃定了非農建設用地、征地返還用地、支持發展用地（同富裕工程、扶貧奔康、固本強基）等多種原農村“留用土地”，進一步保障和擴展了原農村集體經濟組織和農村的權益，有效地使深圳原農村集體經濟組織和原農民分享改革開放的紅利。在留用土地權益設計上，從保障原農民和原農村集體經濟組織平穩過渡為市民和現代企業出發，明確非農建設用地和征地返還用地土地使用權權益以及入市流轉途徑。

深圳市的土地完全國有化，可望一次性解決制度框架上的權益不公平矛盾問題，具有重大的全局性啟示意義。完全可以理解，由于具體的歷史條件局限，宣布了土地的統征統轉，只是給出了“單一土地國有制”的法律框架，必然遺留下許多問題。在此基礎上，深圳市探索在改革創新中逐步完善對原住農民的土地權益保障。

（二）新形勢下有關農民土地權益的改革創新舉措

為解決深圳市土地資源緊缺問題，有效盤活原農村集體經濟組織土地資源，合理保障原農村集體經濟組織土地權益，深圳市于2009年啟動土地管理制度改革，形成了區政府試點實踐、各職能部門政策支撐、社會力量積極參與的改革工作格局和“產權明晰、市場配置、利益共享”協同推進的改革核心思路。

——“依現狀明晰產權”。2013年底深圳市在《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》基礎上，進一步細化規則，出臺了試點實施辦法，探索按照全面摸底、區別情況、尊重歷史、實事求是、甄別主體、寬嚴相濟、依法處理、逐步解決的原則，推進農村城市化中歷史遺留違法建筑的處理工作。

——“以利益共享推動產權明晰”。土地利益分配中，統籌考慮城市、集體、村民等多方發展訴求，充分運用規劃、土地、金融、財稅等多元手段，與市場形成合力，共享土地增值收益，從城市更新、土地整備和入市流轉三個方面破解歷史難題。城市更新方面，深圳市根據本地實際，創新產權處置辦法，建立了“20－15”的利益共享機制，即允許經批準納入城市更新計劃的城市更新區域內未簽訂征（轉）地協議或已簽訂征（轉）地協議但土地或者建筑物未作補償，用地行為發生在2007年6月30日之前，用地手續不完善的建成區，原農村集體經濟組織在自行理順經濟關系、完善處置土地征（轉）手續的協議、將處置土地20%作為確權成本納入政府儲備后，可將處置土地剩余的80%視為合法土地進行城市更新，同時還需繳交公告基準地價10%的費用，用作歷史用地行為的處理。

——“兩層算賬整村統籌”。深圳市在土地整備中創新性地提出了“兩層算賬整村統籌”土地整備新模式，即政府與社區算“大帳”，社區與內部成員算“細賬”的談判合作模式。這樣一來，政府相對超脫，充分調動了社區的積極性。對于“整村”土地，政府綜合利用規劃、土地及相關政策，與原農村集體經濟組織（社區）直接協商談判，明確政府與集體的利益分成。其中，社區自行厘清土地歷史遺留問題，清拆地面違法建筑，自行協商補償分配方案，從而整村解決歷史遺留問題，以實現各方利益平衡和城市發展利益的最大化。整村統籌實行了以后，政府就從整個體系中的主角變成了一個配合組成的部分，原村民的社區則成為了與開發商談判的主體。社區作為主體來承辦拆遷與開發商談判，與開發商直接對接，避免了政府和社區的利益摩擦，也避免了政府和開發商的復雜協調，從根本上調動了原村民的積極性，讓他們“自己做主”改變城市面貌。社區主體對每一個原農民負責，比如說規劃不公、非農建設用地不公的問題，要把它在一個村的范圍內解決掉，在社區整體中將收益按不同情況實施分配。同時，“整村統籌”模式的運作也避免了村干部私下賣地，暗中抽取土地收益等違法行為，加強了村務透明化管理，實質上也是一個顯化資產和加強內部管理的過程。目前，該項工作正在坪山南布、沙湖等社區試點，未來將認真細致總結試點經驗，逐步向全市推廣。

入市流轉方面，深圳市政府出臺了拓展產業發展空間的“1＋6”文件，明確提出允許原農村集體經濟組織繼受單位尚未進行開發建設的、符合規劃的工業用地進入市場交易，對于合法工業用地，所得收益全部歸原農村集體經濟組織，對于尚未完善征（轉）地補償手續的，繼受單位需先行理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除，入市所得收益政府與繼受單位“五五分成”或者“七三分成”，繼受單位持有不超過20%物業。2013年12月20日，深圳市首例原農村集體工業用地成功入市，充分發揮了市場配置作用，實現了有需求的企業與原農村集體建設用地的對接，既拓寬產業發展空間，又通過土地出讓利益分成解決了原農村土地歷史遺留問題，支撐了原農村集體轉型發展，為實現不同權利主體土地的同價同權開辟了新路。下面重點就深圳市“整村統籌”土地整備模式，以及“土地精細化管理”來更為具體地介紹深圳市破解難題的路徑。

（三）“整村統籌”土地整備模式

隨著城鎮化的快速推進，粗放的土地開發模式早已難以為繼。為了改變“土地城鎮化”局面，深圳市“整村統籌”土地整備模式的創新力求“一攬子”解決土地問題。

“整村統籌”是在農村城市化進程中，針對已完全城市化后的特定階段，形成的一種綜合發展理念。即按一定的行政管轄區，整體考慮該地區的發展，將長期利益與短期利益相結合，通過對制約發展的各類限制性因素進行統籌，綜合考慮該類區域自然、人文、社會、經濟發展的紐帶和聯系，積極調動行政、法律、社會、政策等多種手段，實現整個地區的完全城市化?！罢褰y籌”作為一種發展理念，實踐的不僅是一個村落的建設重建，還包涵了歷史傳承、經濟發展、權力完善、社會治理、環境提升等更為豐富的內容。

“土地整備”是深圳土地改革進程中的又一創新。其既區別于土地儲備、也區別于土地整理或整治。由于針對的主要是城市土地的綜合利用和開發，土地整備將土地資產運營的理念貫穿全程，將實現儲備、整理、重組、再開發、運營等土地問題統籌綜合管理。對于深圳市來說，土地整備是積極儲備土地、主動調整供地途徑、改善城市環境、加強基層管理的一項工作需求。面向全國來講，土地整備是整合多方資源，加大社會公共服務職能，做好城鎮化布局的重要舉措；從現狀到未來的一種城市化路徑，實現產業的城市化、人的城市化和環境的再城市化同步推進，環境的再城市化。

1.“整村統籌”土地整備的總體思路

“整村統籌”土地整備以原農村實際掌握的土地為主要對象，以整體確定原農村土地權益為平臺，以制度創新為支點，撬動城市建設、社區經濟轉型和基層社會建設的聯動，探索一條新型城鎮化道路，實現土地“一元化”管理?！罢褰y籌”土地整備打破了傳統土地整備以政府為主導的模式，形成有政府提供政策支持、資金統籌，以社區股份合作公司為實施主體的新模式。新模式通過社區與政府算“土地＋規劃＋資金”的“大賬”，社區與居民算“小賬”的方式，由政府來統籌解決公共基礎設施建設的落地實施、產業用地的劃撥、違法建筑處理和確權等問題；由社區來統籌解決轄區內建筑物拆遷、安居民置、物業管理等問題。以“整村統籌”土地整備為平臺，承接社區的“基層黨建、城市建設、經濟發展、社區轉型”等多個目標。（見圖1）

圖1 深圳市“整村統籌”土地整備的主要目標

2.“整村統籌”土地整備的主要內容與流程管理

“整村統籌”土地整備主要內容包括：基礎工作、專項規劃編制、實施方案編制、專項規劃方案與項目實施方案的協調配合。這四大主要內容：一是基礎工作，主要包括土地和房屋權屬清理、項目測繪、基礎數據核查、產權及相關利益主體意愿調查與分析、土地整備空間的需求狀況等工作；二是專項規劃編制，主要明確社區的規劃定位、社區內產業發展、生態建設、基礎設施等內容，制定規劃空間的分級導引和管制機制；三是實施方案編制，主要明確整備的“土地＋規劃＋資金”三大核心要素、社區分期實踐方案等內容；四是專項規劃方案與項目實施方案的協調配合，主要是將整備過程中的“土地＋規劃＋資金”聯動起來，規劃編制、權屬管理、資金運作三條主線相互支撐，實現專項規劃方案和實施方案的協調統一?！罢褰y籌”土地整備主要從以下九個方面分階段推進，具體流程為：（見圖2）

圖2 深圳市“整村統籌”流程管理

3.科學的“社區留用地”核定辦法

為了解決“社區留用地”核定的問題，統籌考慮土地、規劃、資金等核心好俗，按照“分類確權”為主線，“以房確地”為核心的思路。深圳市以土地確權為基礎，以“利益共享、尊重客觀歷史，保障社區發展”的原則，同時參照城市更新舊屋村的概念，打破舊屋村認定的政策限制，創新提出了原農村集中居住區的概念及認定辦法，解決了政府與社區在認定舊屋村過程中的爭議?！吧鐓^留用地”核定辦法規范了原農村集體經濟組織留用建設用地核定工作，從而確?！罢褰y籌”土地整備工作的順利進行，為深圳市推動原農村土地確權、規劃實施、優化空間布局、特區一體化轉型發展奠定了基礎。

深圳市在“社區留用地”核定辦法中的重要創新是“分類確權”、“以房確地”。

——“分類確權”就是在對繼受單位國有已出讓用地（出讓給繼受單位的國有土地）、非農建設用地（含征地返還地）、原農村集中居住區、農村城市化歷史遺留違法建筑已處理用地等歷史已批準用地認定的基礎上，構建重疊的指標或評級，核算繼受單位留用建設用地的總規模。社區留用地上的規劃以項目專項規劃批準為準，對于無法落地的規劃指標按照市場評估的價值給予貨幣補償。

——“以房確地”就是在“分類確權”認定與核算的基礎之上，對社區留用地的規模進一步驗證和校核。一是對原農村集體經濟組織歷史上已批準用地進行確認，結合批復的開發強度或合同約定的開發規模，確定各類建筑的功能與總量；二是設定拆建比及各新區建筑量指標體系，借助規劃手段在空間上予以重新安排。整個過程是按照“歷史已批準用地→留用建筑量→留用建設用地”的思路進行，同時還結合了規劃、資金等要素，開創性地實現了規劃、土地、資金互動的新局面。

4.“整村統籌”土地整備的借鑒意義

首先，深圳市“整村統籌”土地整備探索了一條在國有平臺上整合處理、綜合解決社區問題的思路，在“一攬子”形式下分類解決了社區土地開發利用、歷史遺留問題處理、土地房屋確權、社區經濟社會建設等一系列問題，為深圳市新型城鎮化建設奠定了基礎。同時其先試先行的大膽創新可以為全國提供寶貴的經驗。

其次，深圳市“整村統籌”土地整備可在一定程度上實現土地確權和二次開發，明晰政府、社區的土地產權，維護土地權利人合法合理的正當訴求，一攬子解決社區的未征未轉地的開發利用、違法建筑處理等問題，實質性地完成原農村土地到國有土地的改變，實現原農村土地與國有土地之間的騰挪置換以及原農村土地規劃功能的調整等問題。

再次，深圳市通過“整村統籌”土地整備試點社區集體股份有限公司從單一、低端的廠房租賃經濟模式向多元化經營轉變，經濟收入主要來源將拓展至物業開發與經營、事業投資等領域，推動社區集體經濟轉型發展。

最后，深圳市“整村統籌”土地整備打破了傳統社區封閉的發展模式，將社區發展與新區城市發展有機結合起來，使社區真正融入到城市當中。社區發展可以為新區或開發區提供完善的公共配套設施、公共服務能力、綜合管理水平和社區保障體系等優質服務，推動整個區域的城市、產業、社會結構再造，為新區城市的可持續發展注入新活力，實現以“整村統籌”土地整備帶動社區發展、以社區發展促進新區城市發展的目標，實現社區與城市“雙贏發展”的局面。

基于整村統籌試點，土地精細化管理成為深圳新區土地管理重點工作，以政策法規為依據，制定全覆蓋、多層級、高標準的土地管理體系。以此為基礎，細化各項制度、規范和程序，嚴格執行、監督、考核、獎懲，提升土地資源管理工作效率。其主要包括土地批前預控和批后監管、土地資源集約節約利用、土地歷史遺留問題處理三個方面的內容（詳見附件）。

三、遠景展望：在單一國有平臺上，通盤規劃土地開發利用，使市場充分起作用和更好發揮政府職能，動態優化，因地制宜，積極探索創新我國的土地制度體系

前已論及，我國城鎮化推進中，在農村土地的“集體所有制”無法與市場完整、長久地匹配，同時土地“私有”在政治上又不可行的情況下，土地制度改革的大方向，是把所有土地都納入“國有”法律框架后，對基本農田確立永佃制即賦予永久使用權；在非基本農田用地上則一攬子、一勞永逸地處理好宅基地和“小產權房”等歷史遺留問題（具體利益兌現可分步完成），進而給予全體社會成員“國民待遇”，其后即有可能進入一個統一市場中土地產權的規范化、一元化狀態：全部土地都是國有土地，其使用權可透明、規范、無壁壘地流轉。政府可專注于做好國土開發、土地利用的頂層規劃，同時非農田建設用地由一套市場規則和特許權規則來調節其交易或特定用途配置。除基本農田用地封閉式流轉和發展規?；洜I之外，真正把所有土地資源放到統一市場的一個大平臺上。這個思路，過去我們還僅是從理論分析推導出來，作為一種邏輯內洽的可能前景。而在調研中了解到的深圳實踐，則使我們知道，現實生活已開始把這種理論推演，變為實踐行動。這足以使研究者感慨和興奮。雖然深圳的實踐還只是在一個局部的先行先試，但已可使我們得出以下初步認識：

（一）在土地全部國有法律框架下，可以采用漸進式改革路徑，分步實質性落實土地單一國有制改革

十八屆三中全會提出，“賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，而農民的財產其實主要就是歸為集體所有制的土地。我們已指出，從大的方向上來看，實現全部土地國有化是長期視野中唯一可選擇的改革思路，但顯然一步到位式的改革完全不具備可行性，無法承擔“擺平農民權益”方面可能發生的風險和成本。為此，只能采取漸進式改革路徑，分步實行土地國有化改革。大多數地區的第一步，可以“平權”（集體土地與國有土地同樣享有參與城鎮化、工業化的權利和機會）和“賦權”（賦予農田地永久使用權）為重點，減少土地權利的不平等，特別是在土地使用權的流轉方面，允許集體土地的使用權（包括農地和農村建設用地）在符合國家法規的前提下市場化流轉。第二步，不同區域中分先后在法律框架上如同深圳那樣取消土地集體所有權，建立統一的土地國有制。同時承認原集體所有制下的原住民，有獲得權益補償的資格，需要在擺平利益關系的前提下，以分步兌現到位而完成所有社會成員真正的“國民待遇”，同時也就是在分步漸進中實質性地落實了土地完全國有化的改革。深圳憑藉其特區的有利條件，已不失時機地走到了第二步。

（二）亟需明確和整合政府全面的國土規劃權，建立規范有序的土地流轉機制

城鄉統籌發展戰略已提出多年，但國內不少地方仍存在“城市總體規劃”、“鄉鎮總體規劃”與“村莊規劃”三規不接軌、不交合、甚至相互矛盾的情況。市、區縣在做村莊規劃的時候，把農村應得的土地指標拿出來用作城市建設，真正到了新農村建設和小城鎮建設時，卻沒有用地指標了。一些應當作為建設用地規劃的地塊，并沒有納入規劃范圍，影響土地資源價值的發揮。即使是規劃為建設用地的地塊，往往由于難以獲得相應的建設用地指標，“走正門”開發不了，利益驅動“倒逼”式形成為數可觀、實際法律上無法給出產權證書的“小產權房”。深圳的可取之處，就在于其是在單一國有平臺上，有了政府的通盤規劃之后，有效發揮政府應有職能，在終極產權統一化、清晰化大前提下，面對歷史遺留問題，承認利益差異，分類整合，動態優化，因地制宜，循序漸進地消除矛盾，最終可望歸于全面國有的規范化局面，而達到長治久安。當然，深圳作為經濟特區，地理位置和制度政策都比較特殊，得改革開放風氣之先，城鎮化進程起步早、發展快，相對于現1千多萬實際常住人員，“原住民”的規模僅27萬余人，占比甚低。當其土地早在20世紀90年代初就已實現市域內全部國有之后，逐步兌現原住民土地權益再歸于徹底的實質性國有化，相對容易。其他地方有不同情況，需要因地制宜地進行探索和動態優化。但最終目標是一致的，深圳的思路可望最終變成各地（首先是大城市）遲早的選擇?，F階段，即可以把明確和整合政府部門的土地規劃權作為切入點，進而發展規范有序的土地流轉機制，在政府通盤規劃下，讓市場充分起作用來實施土地利用優化。

（三）以發展的辦法在“做大蛋糕”中實現產權明晰，權益兌現，建立利益共享機制而最終歸入一體化

與土地相關的利益能否合理分配，擺平各相關方，是解決土地問題的核心。進入第二步，無論怎樣讓原農民和原集體兌現利益，都需要在國有大平臺上進行，并不是簡單的概念上的“同地同權”實現過程，而是一個各方利益尋求可接受的平衡、雖不可避免地具有“討價還價”機制特征但從長遠看利益分配較公平且更加兼顧全局的過程。深圳市在統籌考慮城市、集體、村民等多方發展訴求的基礎上，充分運用規劃、土地、金融、財稅等多元手段，實事求是地形成了“依現狀明晰產權”及“以利益共享推動產權明晰”相輔相成的改革思路，采取結合城市更新、土地整備、入市流轉、生態保護與發展等，設計漸進改革措施，以發展的辦法在城鎮化推進中“做大蛋糕”，即在不斷擴大總利益規模（這會得到城鎮化過程的支撐——做大可分的蛋糕，當然是得力于城鎮化帶來的土地溢價等）之中，實現利益共享，消化相關矛盾，化解歷史遺留問題。具體處理中，以“政府與社區算大賬”，再由“社區與利益相關人算細賬”的雙層談判機制，巧妙地調動了社區的積極性和管理潛能，使政府相對超脫，新局面、新境界的形成相對平順。這些做法對其他地區具有啟發意義。我國在推動城鎮化和工業化發展的過程中，其所蘊含的人口高密度聚集、人力資本培養、收入提高、消費提升，進城農民生活方式和社會地位的“市民化”改變，以及基礎設施和公共服務的不斷升級換代等等因素，將成為我國經濟增長和社會發展的持久內生動力，因此，我國具備在這方面“做大蛋糕”的底氣和本錢，一旦有了國有大平臺，應積極探索建立合理的土地利益分配和共享機制、結合歷史遺留問題的消化方案，最終可落實到一個規范的土地單一國有制上。這是一個可前瞻的“一體化”遠景，有利于在中國特色社會主義市場經濟的發展中，破解土地制度難題，減少社會矛盾，促進社會和諧，達到總體的土地“漲價歸公”、“長治久安”局面。

（四）深化戶籍制度、社保制度等改革，推動實現農民市民化，最終實現城鄉居民一視同仁的“國民待遇”

城鎮化既是我國現代化建設順應歷史潮流的發展任務，又是擴大內需、形成發展動力源的最大潛力所在。城鎮化進程中，關鍵要解決城鄉所有居民的“國民待遇”問題，即推進基本公共服務均等化。2013年我國城鎮化率已達53.7%，但是城鎮戶籍人口占總人口的比例卻只有38%。大量的農民工實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位的轉變。近2億生活在城鎮里的人沒有城鎮戶口和享有城鎮居民待遇，很多農民工出現“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。如果農民失去土地后相應的社會保障沒有及時跟進，會導致失地農民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障因素，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利。這對促進城鄉要素流動、引導農業人口轉移和激發經濟活力都會產生較大制約并最終會妨害長治久安。

黨的十八屆三中全會明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化?！睘榇?，政府應著力打造包括就業、養老、醫療、住房和教育在內的社會保障體系，為農民市民化消除障礙，逐步實現城鄉居民“國民待遇”，最終達到“一視同仁”。深圳市對城市化后城市管理、戶籍和計劃生育、社會保障和勞動就業、學校教育等進行了積極妥善安排，同時劃定了非農建設用地、征地返還用地、支持發展用地等多種農村區域的原住民“留用土地”，進一步保障和擴展了原農村集體經濟組織和原農民的權益，有效地使深圳原農村集體經濟組織和原農民分享改革開放紅利。這些做法也十分值得其他地方借鑒。首先，在戶籍制度改革上，不把獲得城市戶口與放棄原農村土地權利直接掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，將戶籍與福利脫鉤。其次，促進“農民工”在城鎮穩定就業，合理穩定提高其工資水平；逐步實現教育醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋；建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，促進農民工在城鎮落戶定居；建立覆蓋農民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。三是完善城鎮公共服務能力的提升和公用事業的擴容。政府是城鎮化的規劃主體，財政是政府處理城鎮化問題的公共資源配置的主要手段。因此，在新型城鎮化進程中，結合土地制度應按照財政的內在邏輯和職能，消除我國財政分配的二元特征遺存、構建“一元化”公共財政，以有效化解城鄉二元結構，形成走向“市民化”為核心的城鄉一體化財力支持后盾。當然，深圳現階段在單一國有土地所有權平臺上的突破，首先是最明顯地惠及了“原住民”，更多外來打工者的基本公共服務均等化，需允許有更長的時間來漸進做到位。

（五）以實質性推進的公權體系配套改革來保障“土地單一國有制”狀態下的公平正義：公權入籠、民主法治

政府轄區土地如按單一國有制大平臺確立其所有制，固然有前文所分析論述的必選緣由、與市場經濟的統一規范要素流動客觀需要及中國特色社會主義市場經濟內在追求的“共同富?！睓C制的內洽性等等值得肯定之處，但也無可回避地要面臨確有理由的懷疑、否定視角的詰難：實際生活中以“國有”名義引出的公權扭曲、過度干預、設租尋租等種種弊病，是否會由此更加嚴重、變本加厲？

這是一個人類社會中一直在探究、在中國改革深水區尤顯沉重的話題：怎樣有效地實現合理、規范的公權約束，“把權力關進制度的籠子”？土地國有制，各國都有，只是多少不同。遠景上把我國集體土地所有制取消而“大一統”式歸入深圳的“單一國有”平臺，并不改變原土地制度中“國有”部分的制度安排，但滅失了我國原土地制度中“集體所有”部分的“自治”、“自由裁量”空間，也就等于在達成一次性利益分配方案（可分期兌現）之后，取消了基層的種種原來實際可用的“分權”、“分益”空間，土地利用和管理的規范性在未來固然可望大大提升，但是否“國有”平臺上的規范性所掩蓋的種種弊病，也會一并擴大了其“勢力范圍”？

我們認為，回答這種詰難的關鍵點，就在于我們能否按照十八屆三中全會、四中全會的規劃部署，實質性地推進經濟、行政、政治、社會的全面改革和全面的法治化、民主化進步過程，有效提高“國有制”的健康度。

集體“小圈子”里的權，似也有別于嚴格的私權而屬某種“公權”，但屬于非政府的集體經濟組織的民事權；一旦到了“國有全民、全社會”概念下的權，則可以是嚴格意義上的公權，并有種種可能在國有大平臺上把其經濟權能與政治權能結合，使政府之手越界、政府之弊膨脹，負面表現就會是行政上官僚主義、經濟上過度干預、司法上枉法不公……，這些社會中早已有之的弊病，在我國土地制度改革的視角之下，如理性地評說，并不能成為拒不考慮集體土地所有制未來改革的理由，毋寧說應成為在認識“排除法”引出的歸于國有這個未來唯一選項之后，使我們義無返顧地推進中國實質性改革的激勵。土地制度改革是全面配套改革和漸進改革的重要組成部分，改革如愿取得其應有的正面效應的寄托和保障，在于進入深水區后真正的攻堅克難，引出有效的民主法治政治文明的公平正義社會環境，使“公權入籠”、公眾事務決策通過合理的制度機制落實于“主權在民”、“走向共和”。如能入此境界，政府牽頭的國土開發的規劃與管理、執行，應能夠在制度依托上長效優化，即實現土地開發利用中“漲價歸公”取向下的公共利益最大化可持續機制，相關的權益糾紛，能夠在良法體系中得到合理的化解，社會成員能夠在預期上消除對“政府不講理”、“司法不公”、“選擇性執法”等的恐懼，如此等等。因此，需要強調，本文討論中形成的關于“國有平臺，整合分類，權益求平，漸進歸一”的思路性基本認識，必須歸結到、融合于全面、實質推進改革的聯動訴求之中。

注：

①孫中山在著名的《民生主義》演講中指出：“解決土地問題的辦法，各國不同，而且各國有很多繁難的地方?，F在我們所用的辦法是很簡單很容易的，這個辦法就是平均地權?！牢业闹鲝?，地價應該由地主自己去定?！绻藘煞N條例，一方面照價抽稅，一方面又可以照價收買。那么地主把十萬元的地皮，只報一萬元，他騙了政府九百元的稅，自然是占便宜；如果政府照一萬元的價錢去收買那塊地皮，他便要失去九萬元的地，這就是大大的吃虧?！瓘亩▋r那年以后，那塊地皮的價格再行漲高，各國都是要另外加稅，但是我們的辦法，就要以后所加之價完全歸為公有。因為地價漲高，是由于社會改良和工商業進步?！频竭@種進步和改良的功勞，還是由眾人的力量經營而來的；所以由這種改良和進步之后所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。比方有一個地主，現在報一塊地價是一萬元，到幾十年之后那塊地價漲到一百萬元，這個所漲高的九十九萬元，照我們的辦法都收歸眾人公有，以酬眾人改良那塊地皮周圍的社會和發達那塊地皮周圍的工商業之功勞。這種把以后漲高的地價收歸眾人公有的辦法，才是國民黨所主張的平均地權，才是民生主義?！刂髡媸敲靼琢宋覀兤骄貦噢k法的道理，便不至害怕。因為照我們的辦法，把現在所定的地價還是歸地主私有。土地問題能夠解決，民生問題便可以解決一半了”（孫中山《民生主義第二講》）。

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