陜西省直管縣體制改革分析與建議

文艷

摘 要： 陜西省為促進地方區域經濟的發展積極性進行省直管縣體制改革試點，但在改革過程中面臨省級政府管理幅度過寬，工作難度大；市級政府權力博弈升華，改革阻力大；縣級政府權力空前擴張，缺乏有效監管；干部人事制度改革滯后，影響改革進程等問題，因此，需要通過合理調整行政區劃、統一思想化解阻力、建立健全縣級政府的權力監督體系以及進一步完善干部人事制度等途徑解決這些問題，進而探索出適合陜西省直管縣體制改革的路子。

關鍵詞： 省直管縣； 市管縣； 體制改革

中圖分類號： D693.62 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2015）06-0067-03

陜西省在全國省直管縣改革試點浪潮下，在自身發展迫切需要的情況下，進行了近九年的省直管縣體制改革試點。

2006年12月20日，陜西省政府發布《關于實行省直管縣財政體制改革試點的通知》，開啟了省直管縣財政體制改革試點，重點解決縣鄉財政的困難，具體包括關中、陜南、陜北共計15個縣。2007年7月12日，《關于擴大部分縣（市）經濟管理權限的決定》出臺，陜西省政府確定15個縣（市）進行擴大管理權限的試點，進一步發展壯大縣域經濟。2009年7月6日，《關于擴大省直管縣財政體制改革試點范圍的通知》出臺，陜西省政府在上次改革的基礎上，進一步擴大了省直管縣財政體制改革試點范圍，本次改革新增關中、陜南、陜北共計12個試點縣。2012年5月25日，陜西省政府發布《關于在韓城市開展省內計劃單列市試點的意見》，確定韓城市為首個省內計劃單列市，本次試點為推進省直管縣體制改革的深化進一步探索出路、積累經驗。2014年省委、省政府出臺《關于在神木縣府谷縣開展省直管縣試點的意見》，全面部署神木、府谷兩縣省直管縣改革試點工作，賦予神木縣、府谷縣與設區市同等的經濟社會管理權限，并在財政稅收上和行政管理體制上對兩縣進行省直管縣，在支持政策上向兩縣傾斜，省直管縣改革試點進一步深化。

一、陜西省“省直管縣”改革現狀

陜西省現有10個省轄市和1個楊凌農業高新技術產業示范區，有107個縣級行政單位，包括3個縣級市、80個縣、24個市轄區，1418個鄉鎮，包括1216個鄉鎮、202個街道辦事處。

陜西省較其他東中部省份相對落后、縣域經濟薄弱、缺少足夠數量的中心城市的帶動，曾一度被認為是不適合開展省管縣改革的省份，但是近年來陜西省一直保持穩步增長。2014年，雖受經濟增速普遍下行的影響，全省經濟增速較上年呈回落態勢，但發展仍處上升通道。陜西省統計局發布的數據顯示，2014年陜西省實現生產總值17689.94億元，比上年增長9.7%，比全國平均增速7.4%高出2.3%，排名全國第7位。其中，第一產業增加值1564.94億元，增長5.1%，農業實現“十一連豐”；第二產業9689.78億元，增長11.2%，工業增速較去年回落1.4個百分點；第三產業6435.22億元，增長8.4%，投資9448.27億元，增長25.1%。陜西人均GDP為46929元，較上年增加4237元。這些數據充分說明陜西經濟發展勢頭強勁，有了經濟做后盾，行政區劃的改革也就有了充足的動力。陜西省自2007年確立了15個省管縣后，這幾個縣經濟均有比較明顯的好轉?！耙杂缐劭h為例，2008年全縣生產總值完成14.9億元，較2007年增長16%；農民人均年收入達到2900元，較2007年增長46.9%，躋身“十五”陜西經濟增長最快縣行列。這充分說明了“省直管縣”政策的巨大作用。[1]

二、陜西省直管縣改革存在問題分析

在陜西省省直管縣體制改革試點的過程中，雖然在一定程度上確實促進了試點縣縣域經濟的發展，但是在改革進程中也出現了以下一些問題：

（一）省級政府管理幅度過寬，工作難度大

隨著省直管縣體制改革的開展，取消“地級市”這一中間環節，還權與縣，一方面減少政府的行政層級，降低了行政成本，提高了政府行政效能，但是另一方面，這必然導致省級政府管理幅度過寬，從而導致管理難度增加。市管縣體制下，省級政府只處理幾到十幾個下屬市級的關系，相對容易處理，但省直管縣后，形成“省—縣”的兩級地方行政管理體制，一個省對應多個縣，遠遠超過11個市，我省地理面積20.58萬平方公里，地域南北長，東西窄，下轄共有107個縣級行政單位（包括3個縣級市、80個縣、24個市轄區），且各縣經濟發展極不均衡，既有經濟迅速發展的能源強縣，如神木、府谷，也有經濟基礎薄弱、一直作為扶貧對象的弱縣，如延川、宜川，這會加大陜西省省直管縣的管理難度。

（二）市級政府權力博弈升華，改革阻力大

實施省直管縣體制的改革過程中，不可忽視市級政府方面的阻力?！皵U權強縣”，權力擴大了，縣級政府實力增強，權力來自于哪里？關鍵是要市級政府放權給縣級政府，這權力歸根結底是來自市級政府的，在省、市、縣這一鏈條里，相對于市級政府而言，只有自己是失利者。而市級政府基于自身利益最大化考慮，勢必會采取一定的博弈手段，比如“縣改區”，甚至有可能造成新的“市擠縣”現象的出現；再者，在改革的過程中勢必面臨著精簡工作人員的問題，如何對這些人員進行妥善安置面臨困難？省管縣體制改革牽涉到千千萬萬政府官員的利益，這項改革所要進行的機構和人員調整主要考驗市級官員的承受度，如何解決好相關官員的抵觸心理？在省直管縣體制改革進一步的深化過程中，面對市級政府權利博弈的熾熱化，改革阻力如此之大又該如何化解？

（三）縣級政府權力空前擴張，缺乏有效監管

省直管縣改革試點后，空前擴大了縣級政府的權力，縣級政府領導者掌控著過大的公共權力，在各項政策的實施中扮演著重要的角色，隨著試點縣自主性的不斷增強，縣領導者職權不斷擴大，政治地位不斷提升，勢必導致權力尋租、權力腐敗。再者，省直管縣體制下改變了市級政府對縣級政府的領導和監督，省級政府由于管理幅度的擴大很難對試點縣（市）有效監管。除此之外，由于權力分配格局的調整，盡管市級政府仍掌握一部分指導監督權，但它對試點縣（市）的監督指導形同虛設。

（四）干部人事制度改革滯后，影響改革進程

我省在探索省直管縣改革中，主要是財政直管，即使是神木縣、府谷縣的行政直管，也不徹底，人事組織方面仍維持原渠道不變，由榆林市領導。省直管縣體制改革本就是個循序漸進的過程，這無可厚非，但是，縣級財政省直管后，不得不關心干部人事制度的管理權問題，干部由省級政府管理還是市級政府管理？現階段，陜西省同我國大多數省份一樣，改革沒有深化到徹底的行政省直管縣，多是財政上的省直管縣。對于縣級領導干部來說，仍主要由地級市級管理，這就使得縣級干部在日常管理活動中總會受到來自地級市的制約。多數擴權直管縣在處理與市上的關系時，喜憂參半，行動上進退維谷，形成了事實上的“兩個婆婆”，這樣的財、政分離狀態也是陜西省省直管縣改革面臨的一個重要的問題。

三、對陜西省“省直管縣”體制改革的建議

陜西省深居我國西部，基本省情與東中部大有不同，因此陜西省在省直管縣體制改革的過程中，對于東中部發達地區的經驗不能原封不動的照搬過來，最重要的是在充分考慮本省省情的基礎上，發揮創新精神，根據具體實際情況，適時解決面臨的一系列問題，探索出一條適合陜西省具有自身特色的省直管縣模式。

（一）合理調整行政區劃

為使陜西省能夠有效承擔起管理重任，就要政府重新調整行政區劃，確定適合陜西省的管理半徑，以防省級政府面臨超負荷的工作壓力而失效，不利于省政府的長期規劃和宏觀調控以及地方經濟社會的長期發展。具體而言，一要適當合并部分幅員較小的縣，二是酌情將一部分縣（市）升格為省轄市。

提高行政效能是推行“省直管縣”體制改革的重要原因，因此，對于省直管縣的幅度過大，從而最終導致行政效能低下的問題，合理調整行政區劃是必要的。管理學的“管理層次和管理幅度的動態平衡原理”告訴我們要保持合理、適度的管理幅度，因此，在推行省管縣的過程中，通過“強縣”和“弱縣”的結合，以適當的行政區劃來適應陜西省經濟的發展與變化，[2]更好的實現具有陜西特色的省直管縣的改革目標。除此之外，可以酌情將一部分強縣升級為市，比如可以選擇神木、靖邊等強縣將其升級為地級市，形成新的區域經濟中心。

（二）統一思想化解阻力

面對市級政府的重重阻礙，為順利進行改革，首先要做的就是統一思想認識，以減小改革阻力。市級政府在改革過程中為保護自身利益不受損甚至最大化，阻撓所進行的省直管縣體制改革試點，進而維護自身利益。市級政府作為利益的流失方，在統一思想上要尤其引起注意，引導市級政府提高思想認識，為改革讓路，考慮比較穩妥的漸進式改革方案，妥善處理市級政府的利益，以保證市級政府能夠積極響應、支持省直管縣體制改革，確保改革的順利實施。除此之外，對于出現的盲目縣改區現象，省級政府要根據標準嚴格把關，確保改革的順利進行。

（三）建立健全縣級政府的權力監督體系

“不受監督的權利，必然導致腐??；絕對的權利，導致絕對的腐敗?！薄笆」芸h”使得縣級政府的權利空前擴大，自主性增強，為預防縣級政府恃權而驕，就必須適時建立健全相應配套的權利監督體系。中央和省級政府要及時出臺相關制度，既要保護試點縣（市）的正當利益、合理需求，更要加強監管，限制縣級政府自身一味追逐利益的行為，并要適時引導其正確處理在此次改革中的利益需求。

（四）進一步完善干部人事制度

在解決財政問題的同時如何解決權力下放的問題？這就要完善干部人事制度?？h級政府領導的任命和管理是否應該下放到省一級政府，不應該一如既往的將權力放到市級政府手里，并且縣委書記省上任命的政策應該去更好的貫徹執行，從而提高縣委書記的政治地位，調整市縣上下級從屬關系為相互促進協調的合作關系、平級的合作關系，將縣級領導的人事任命權跳脫出市的掌控，這樣就能避免權力的混亂而減少改革過程中的許多麻煩。

總之，“省直管縣”體制改革作為當下我國行政改革的重要方面，其成績可以歸納為兩個方面，一方面試點省份不斷增多；另一方面，改革的內容不斷擴展（從初步的財政體制改革到徹底的行政管理體制改革）。因此，在這條漫長的行政體制改革的道路上，省直管縣改革是一個必然趨勢，但是，由于陜西省的特殊省情，不僅改革起步晚，經濟相對于東部發達地區遠遠落后，而且還面對著很多問題，因此，陜西省的省直管縣的改革，萬不能太過激進，要循序漸進，根據自身情況，因地制宜，不斷探索，最終實現富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西的“三個陜西”和“三強一富一美”的改革目標。

參考文獻：

[1] 王卓，劉天曉，向淑陽. 淺談省直管縣政策推行的利與弊——以陜西省為例[J]. 西安文理學院學報，2011（14）：111-112.

[2] 趙曉娥，張鈞巨，任夢娥. “省直管縣”體制改革難點問題研究——陜西省為例[J]. 陜西社會主義學院學報，2014（1）：47.