運用法治思維和法治方式推進檢察機關職務犯罪預防工作的思考

中央《關于全面推進依法治國若干重大問題決定》指出，要運用法治思維和法治方式全面推進依法治國，促進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系。檢察機關預防職務犯罪工作（下稱檢察預防工作）基于檢察機關法律監督職能開展法治反腐，與依法治國有著更加密切的內在聯系。始終要求堅持運用法治思維和法治方式開展工作，推進法治反腐和依法治國。但在實際工作中，由于檢察預防工作有關的法律法規不完備，造成這項工作不能運用法治思維和法治方式有效開展，需要從法治角度對其意義、起點、定位、路徑等進行深入探討。

充分認識運用法治思維和法治方式對推進檢察預防工作的意義

十八大以來，在黨中央的堅強領導下，我國正形成改革開放新格局、經濟發展新戰略、黨風廉政建設和反腐敗斗爭新常態。通過抓源頭正“四風”，強制度建機制，重法治講規矩，既治標又治本，“四風”問題和腐敗蔓延勢頭得到一定遏制，預防職務犯罪工作也發展到了一個新的歷史階段。但腐敗問題的復雜性、反復性、頑固性和反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，使我們清醒地認識到，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。在新的形勢下，檢察預防工作的地位和作用更加突出、任務更加艱巨。要堅決反對所謂“檢察預防不起作用”“司法改革削弱檢察預防”等錯誤認識，進一步提高做好檢察預防工作重要性和迫切性的認識，把它放在更加重要的位置，按照習總書記“預防職務犯罪出生產力”的要求，積極運用法治思維和法治方式推進檢察預防工作的深入開展。

1.充分認識運用法治思維和法治方式對推進檢察預防工作服務“四個全面”大局的重要作用。檢察預防工作是反腐敗總體格局的重要組成部分，運用法治思維和法治方式開展檢察預防工作，要求充分發揮檢察機關的法律監督職能，通過積極開展“一帶一路”、工程建設領域職務犯罪預防等工作，服務全面建成小康社會；建立健全預防監督機制，督促依法行政，推進簡政放權，落實“三個清單”，加強權力監督制約，服務全面深化改革；加強制度預防和法治反腐，推進司法改革、推進國家治理體系和治理能力現代化，服務全面推進依法治國；開展介入偵查、同步預防、預防告誡、風險預警等，推動反腐敗斗爭深入開展，服務全面從嚴治黨。

2.充分認識運用法治思維和法治方式對推進檢察預防工作在“標本兼治”中的重要作用。十八大以來，中央堅持猛藥去疴、重典治亂，在高舉“利劍”“打虎拍蠅”的同時，一直強調反腐敗斗爭要堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，完善懲治和預防腐敗體系，更加科學有效地防治腐敗。不久前，中紀委王歧山書記在浙江調研時明確指出，要堅決懲治極少數黨內的腐敗分子，懲最終還是為了治，要堅持黨的一貫方針，懲前毖后、治病救人，要治病樹、拔爛樹，保護森林。檢察預防工作是查辦職務犯罪工作的必然延伸，建立在對職務犯罪案件的依法懲處之上，是一項十分重要的治本工作，在拔掉爛樹之后，要運用法治思維和法治方式，盡快找準問題根源對癥下藥，才能治好病樹、保護森林。

3.充分認識運用法治思維和法治方式對推進檢察預防工作在“懲防體系”中的重要作用。懲治和預防腐敗體系是一個龐大的科學體系，預防職務犯罪在這個體系中處于“起點”、“源頭”位置。職務犯罪是最嚴重的腐敗現象，預防職務犯罪是預防腐敗的最基本要求，預防腐敗必須從預防職務犯罪做起。這與關口前移、源頭治理并不矛盾。從理論上說，把預防職務犯罪當作預防腐敗的起點，符合我國預防犯罪的本土化要求，能夠在檢察預防和紀檢監察預防、黨委主體預防之間搭起橋梁。體現新古典主義從個體預防向社會預防的回歸，為法治反腐找到制度預防的路徑。符合預防理念、制度和技術相配合的原則，為標本兼治的預防理念找到不能犯的制度設計，又為不能犯的制度設計找到合適的突破口和立足點。是空間防衛技術在權力監督上的延伸運用，通過制定權力清單、責任清單和負面清單，對權力的高度、寬度、幅度進行“三維動態”監控。從現實分析，只有從預防職務犯罪做起，在拔掉爛樹之后，及時通過案件剖析、預防調查進行病理解剖、毒理分析等，仔細查找爛樹的原因，提出檢察建議、對策意見，才能對癥下藥、藥到病除，真正做到防治病樹，保護森林。這也說明檢察預防工作是介于拔爛樹、治病樹之間的“查病根”工作，少了這個環節，就無法對準方向、找準源頭，無法實現關口前移、源頭治理，真正做到把紀律挺在法律前面。因此，只有通過檢察預防工作首先揭示職務犯罪的原因和規律，提出對策建議，采取有效措施遏制和減少職務犯罪，在此基礎上進一步追本窮源、正本清源，做好違法違紀預防，真正把教育、制度、監督落到實處，筑起動機、機會、權力三道防線，形成不敢腐、不能腐、不想腐的長遠有效機制，才能從源頭上、根本上、全局上預防腐敗。

運用法治思維和法治方式推進檢察預防工作的路徑

檢察機關職務犯罪預防工作的重要性、迫切性、法治性，要求我們要站在更高起點、更高層次、更高位置上，找準預防工作的立足點、結合點、切入點，積極運用法治思維和法治方式推進依法預防、制度預防和科學預防。

1.運用法治思維和法治方式推進檢察預防工作，要把依法預防當作基礎。黨紀嚴于國法，國法就是底線。預防職務犯罪要運用底線思維、法治思維，堅持法治方式、依法預防。黨的十八屆四中全會決定要求，要加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系。通過完善懲治和預防職務犯罪的法律法規，形成更加科學的定罪處罰標準，更加公平正義的法治環境，更加科學的制度預防體系，確保在法治的前提下懲治和預防職務犯罪，使每一個觸犯法律的人受到平等的追究，使每一個司法案件的處理都體現公平正義，使每一個游走在腐敗邊緣的人都能得到及時的挽救。檢察機關要按照中央司法改革的要求，積極參與《預防職務犯罪法》的調研起草，加強預防立法的研究，以實踐基礎上的理論創新推動國家和我省的預防立法，為依法預防提供保證。

2.運用法治思維和法治方式推進檢察預防工作，要把制度建設當作目標。制度建設具有根本性、全局性、穩定性和長期性。黨的十八大強調，要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。習近平總書記多次強調，要“把權力關進制度的籠子里”，“要把籠子再扎緊一點，牛欄關貓是關不住的”，“要狠抓制度執行，扎牢制度籬笆”，要堅持“破”和“立”的辯證統一，“要加強對典型案例的剖析，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，最大限度減少體制缺陷和制度漏洞”。這就要求檢察機關要結合執法辦案，健全案件剖析制度，加強對腐敗高發易發行業、系統、部門典型案例的剖析，總結教訓，找準問題，及時形成報告，向案發單位、相關行業系統管理部門和黨委政府提出對策建議，舉一反三，對癥下藥，更好發揮作用。積極參與制度廉潔性的審查，督促有關部門制訂科學的制度，做好對現有相關制度的梳理、完善，在制訂出臺新的相關政策規定時，要把預防職務犯罪的制度措施一并加以考慮，在執行中確保預防職務犯罪工作措施得到嚴格的落實，從制度上為預防職務犯罪工作提供保證。對已經發生案件的單位、部門，要加強對典型案件的剖析，深入查找制度的漏洞，抓好建章立制、亡養補牢治已??；對尚未發生案件的單位、部門，要加強對處于職務犯罪邊緣的人員的預防約談，及時告誡，防微杜漸治病始；對存在職務犯罪隱患的重點環節部位進行風險排查，狠抓預警，未雨綢繆治未病。

3.運用法治思維和法治方式推進檢察預防工作，要把預防行政違法行為當作重點。中央《關于全面推進依法治國若干重大問題決定》明確指出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，往往是濫用職權亂作為或玩忽職守不作為的瀆職行為。對此，最高人民檢察院曹建明檢察長指出要重點研究“履行職責”的具體含義，把握好監督的范圍、方式、手段和程序，從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制入手，依法行使監督權。職務犯罪預防廳宋寒松廳長提出要“開展對行政行為的監督，促進依法行政。一是強化對行政違法的檢察建議工作，二是開展重要行政事項的風險評估，三是開展對違法和輕微犯罪行為的預防誡告”。當前檢察預防工作要把加強對行政權力運行的監督當作重點，作為優化司法職權配置、保證公正司法、提高司法公信力的一項措施，正確理解把握運用。

4.運用法治思維和法治方式推進檢察預防工作，要把科學有效當作根本。黨的十八屆三中全會決定指出，形成科學有效的權力制約和監督機制，必須加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全改進作風常態化制度。習近平總書記提出反腐倡廉關鍵在“?！?、“長”二字，要經常抓、長期抓，抓出習慣、抓出長效。預防工作是一項社會性、協同性、專業性都很強的工作，短期內目標難以明確、措施難以落實、效果難以量化。檢察機關要深入學習貫徹習總書記系列重要講話精神，充分運用法治的規范性、穩定性和強制力，制訂科學的制度規范，鎖定長期的工作目標，完善預防體制機制，強化細化主體責任，采取常態化的預防措施，保證“常、長”二字的落實。要認真抓好建立健全工程建設領域腐敗預防監督機制改革試點等工作，進一步加強預防工作的規范化和法治化，真正把制度落到實處，取得成效。

運用法治思維和法治方式推進檢察預防工作的相關要求

依法治國方略要求強化權力運行制約和監督體系、加強反腐敗體制機制創新和制度保障，實現關口前移、標本兼治，有效遏制和減少腐敗現象。對檢察預防工作來說，作為預防腐敗的起點，要主動適應依法治國的理念和要求，通過對檢察機關司法改革的配套改革，正確定位檢察機關職務犯罪預防職能、劃定檢察預防權的邊界、發揮檢察預防的監督作用。

1.正確定位檢察機關職務犯罪預防職能。檢察預防工作是檢察機關懲治職務犯罪職能的必然延伸，是黨和國家反腐敗體系的重要組成部分，在懲治和預防腐敗體系建設中具有重要作用。但是檢察機關的職務犯罪預防職能只是國家整體預防腐敗職能的一個方面，不能“包打天下”。因為職務犯罪是最嚴重的腐敗，預防職務犯罪的前提是已經發生職務犯罪或者具有發生職務犯罪的現實危險，具有事后性和緊迫性，檢察機關難以對非罪行為進行預防，也難以直接進行事前預防和源頭治理。同時，職務犯罪預防又必然涉及教育、制度和監督等各個方面，檢察機關作為法律監督機關并不能夠獨立完成“三道防線”。因此，檢察機關的職務犯罪預防職能受到兩大限制，一是只能從辦案出發進行事后為主的預防，二是只能立足法律監督進行以法律監督為主的預防。檢察機關職務犯罪預防職能充其量只是法律監督職能的組成部分，檢察預防工作的實質只是對黨委政府等預防主體預防職務犯罪工作的法律監督。四中全會提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，對于履行預防工作職責來說，首先必須明確檢察預防工作只是檢察機關辦案和法律監督職責的延伸，附于批準逮捕、偵查、審查起訴等職責當中，并沒有自己更多的能夠獨立存在的預防職責。

2.準確劃定檢察機關預防監督權的邊界。相對而言，檢察機關履行批準逮捕、偵查和提起公訴等職責都有法律規定，邊界清楚，但履行職務犯罪預防職責仍然無法可依、邊界不清。主要原因是對檢察預防工作只是辦案延伸和法律監督職責認識不清，以為還有自己特殊的職責，可以任意向前延伸或者遠離訴訟過程；實踐中預防領域和對象十分廣泛，涉及行政執法、工程建設、國有企業、金融領域、醫藥衛生、涉農基層等領域，僅行政執法領域又涉及到眾多的行政執法機關和執法環節；預防措施又處于千變萬化之中，沒有形成一個規范的體系，案件剖析、檢察建議、預防咨詢和警示教育等作為辦案延伸，預防調查、行賄犯罪檔案查詢、預防約談、風險預警等作為法律監督活動，在實際工作中都還沒有定型。因此，對檢察機關履行預防職務犯罪職責來說，還必須從職能、對象和措施等方面確定檢察機關預防監督權的邊界。在當前司法體制改革的背景之下，應當抓住機會，厘清邊界，把介入偵查開展同步預防、圍繞辦案開展案件剖析、深入調查提出對策建議、利用資源開展警示教育等作為檢察預防的主要職責，緊密結合檢察機關對職務犯罪的偵查、起訴等職責開展，把檢察預防工作納入檢察官員額管理，采取項目化、流程化的方式開展個案、類案、工程預防等工作。

3.充分發揮檢察預防工作的作用。職能確定、邊界明確以后，才能保證檢察預防職責的正確履行。這就需要通過立法確定檢察預防的職責，保證檢察預防職責的履行有法可依，否則不可能做好辦案的“后半篇”文章，也不可能督促行政機關糾正違法行使職權或者不行使職權的行為；同時要盡快規范預防措施的種類、內容、程序，以規范化保證檢察預防工作的項目化、流程化，保證檢察預防職責的正確履行。這兩個方面都給檢察機關履行職務犯罪預防職責帶來重大改革的挑戰和機遇。在制訂預防職務犯罪法律制度方面，要分清立法預防、行政預防、檢察預防和社會預防等的職責；在預防措施的種類、程序等方面，按照科學的預防原理進行分類和統籌，抓好規范，形成制度，不再輕易搞所謂的創新。只有把這兩個方面抓好了，檢察預防工作才能盡快實現預防監督的司法化，走上法治反腐的軌道。

4.積極推動預防工作合力的形成。預防職務犯罪工作是一項全社會的工作，涉及到政治、經濟、文化、社會治理的方方面面。檢察預防工作作為預防腐敗工作的起點，還應當積極推動社會化預防機制的建設，形成工作合力，促進源頭治理。要通過國家和地方立法明確建立黨委統一領導、部門各負其責、社會各界參與的工作機制，為社會化預防職務犯罪工作提供堅強的法治保障和組織保證，動員各方面力量共同開展預防工作，有效推動黨委政府、國有單位和社會各界共同開展預防職務犯罪工作。充分發揮各地已有的各級黨委預防工作領導小組的作用，加強領導，嚴明紀律，強化措施，以上率下，層層傳導壓力和動力，推動預防主體履行職責，緊緊抓住預防工作領導責任制這個“牛鼻子”，把預防工作納入各個部門、單位黨風廉政建設的工作計劃，擺上重要議事日程，與其他業務工作同部署、同落實、同檢查、同考核，推進社會化預防。充分發揮各級預防工作領導小組成員單位各自的職能作用，加強對本單位、本部門、本行業系統預防職務犯罪工作的領導，加強對下屬單位和相關主體的監督指導，認真落實“兩個責任”，推進職能化預防。充分發揮檢察、監察、審計機關等專門機關的作用，積極創新運用專項督導、風險防控、預測預警等專門的預防監督措施，加強對預防職務犯罪工作的指導監督，推進專業化預防。

（王建國，浙江省人民檢察院職務犯罪預防處。）