檢察視野下的公益訴訟

張澄華　黃馨葉

2004年，歌手李進投訴《神雕俠侶》劇組在九寨溝森林公園拍攝時，破壞了神仙池鈣化堤、珍珠灘植被；2005年，由謝霆鋒主演的《情癲大圣》在神農架“用水泥澆筑成蘑菇形狀，使原有地貌無法再恢復”。類似的情況不勝枚舉，環境一旦遭到破壞，損害幾乎是無法避免的，針對這些行為，應當如何處理？——公益訴訟似乎是個不錯的選擇。

十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的部署，最高人民檢察院在充分調研論證的基礎上于制定了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。依據該方案，檢察機關提起公益訴訟，免繳訴訟費。檢察機關提起民事公益訴訟的案件中，被告沒有反訴權。民有所呼，我有所應；民有所盼，我有所辦。加強公益保護，既是中央的要求，也是群眾的呼聲。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是積極回應人民群眾加強公益保護期待的必然選擇。

一、解讀公益訴訟

（一）背景

近年來，生態環境污染、危害食品藥品安全等侵害社會公共利益的事件時有發生，社會各界呼吁檢察機關通過提起公益訴訟維護社會公共利益的要求日益強烈。由于我國目前保護國家和社會公共利益的法律制度還不十分完備，對此類違法行政行為缺乏有效監督。為加強對國家和社會公共利益的保護、強化對行政違法行為的監督，四中全會明確要求：通過建立檢察機關提起公益訴訟制度，充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。

（二）公益訴訟定義

公益訴訟是指對損害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規定的國家機關或組織向法院提起訴訟的制度。這是對傳統“無利益即無訴權”理論的突破。它包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴是指檢察機關在履行職責中發現污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。行政公益訴訟是指檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以向法院提起行政公益訴訟。

（三）公益訴訟大事記

公益訴訟一詞最早可以被追溯到古羅馬時代，在古羅馬的程式訴訟中，就有私益訴訟和公益訴訟之分，而現代的公益訴訟一詞發端于美國，20世紀60年代的美國面臨著劇烈的社會變革，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及倡導制度，它們都是為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多利益而展開的。（許婧：《試論公益訴訟的新發展》，載2013年第34卷第4期《赤峰學院學報》，漢文哲學社會科學版。）

20世紀90年代，國外公益訴訟制度作為一種知識被介紹到中國，很久以來我國立法對公益訴訟未加任何規定，這種訴訟形態只是一個學術用語，而非法定用語。

2012年，這一立法空白方被填補，這一年修訂的《民事訴訟法》第55條規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟?！比?，這一條規定只有點題之意而無破題之意因為，它對公益訴訟的訴訟主體沒有明確規定，對訴訟流程也沒有只字片語?！胺梢幎ǖ挠嘘P機關、社會團體”是哪部法律規定，又是哪些有關機關、社會團體？當年的民訴法沒有給出答案。

2014年10月，十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

2014年12月18日，最高法通過《關于適用（中華人民共和國民事訴訟法）的解釋》，對民訴法所規定的公益訴訟進行了專門且系統的解釋，第284條至291條規定了：除公益訴訟原告主體以外的構成要件、民事公益訴訟與行政公益訴訟的關系、審理流程等事項。2015年2月4日，民訴解釋開始實施，一定程度彌補了2012年民訴法修訂所留下的制度性缺憾，這才使得公益訴訟在中國落地。

2015年1月1日，新《環保法》正式施行，特別授權符合條件的社會組織提起環境公益訴訟，“福建南平生態破壞案”獲得立案。5月15日，此案在南平市中級人民法院第一審判庭公開開庭審理。這是我國新環保法生效后的第一起環境公益訴訟案件。

2015年5月1日，法院立案登記制正式實行。法院只對起訴的形式要件進行一般性核對，擴大了受案范圍。立案登記制不僅適用于私益訴訟，也適用于公益訴訟。這就意味著對于公益訴訟的提起，法院必須直接立案，而不得進行實體審查，自此，案件入門問題基本解決。

2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組第12次會議，審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力。2015年7月2日，試點方案發布，在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展檢察機關提起公益訴訟改革試點。檢察機關可以“公益訴訟人”身份向人民法院提起公益訴訟，充分發揮檢察機關法律監督職能作用。檢察機關的介入，補齊了公益訴訟的短板。

（四）公益訴訟面臨的囧境——以環保公益訴訟為例

新《環保法》特別授權符合條件的社會組織提起環境公益訴訟。很多人歡欣鼓舞，認為環境公益訴訟案會如潮水般噴涌而出。然而，這一猜想并未成為現實，目前環境公益訴訟案件仍寥寥無幾。我們忽略的是，有了助力的案件背后，同時也存在著阻力：公益訴訟入法，司法體制改革，降低了公益訴訟的難度；而取證、訴訟、鑒定費用高，以及訴訟主體限制，仍然成為公益訴訟的絆腳石。新《環保法》對提起環境公益訴訟的社會組織資格進行了限定：依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好。在約7000個生態環保類的社會組織里，符合《環保法》及其《司法解釋》的，據推算，大約700多個，也就是1/10。除符合法律有關規定的環保組織少，中國環境公益訴訟還面臨“民間環保組織專業能力有限”“高昂的訴訟成本”“立案受理難、證據收集難、判決執行難”等現實困境。（蔡彥敏：《中國環境公益訴訟的檢察擔當》，載2011年《中外法學》。）

二、檢察機關提起公益訴訟

（一）檢察機關提起公益訴訟的爭議

自上個世紀引入公益訴訟理論以來，檢察機關是否可以提起公益訴訟，成為爭議的話題。

反對者的理由是，檢察機關的法律監督地位與檢察機關在公益訴訟中所擔任的基本職能是沖突的。檢察機關是我國法定的法律監督機關，對法律實施過程中的違法情形進行監督。如果給法律監督者賦予起訴的身份，這就會破壞原告、被告、法院三方所形成的平衡構造關系，這樣的制度設計確實存在作為原告與法律監督者的角色內在沖突的問題。

但是，這個問題可以通過兩個方面的努力加以解決：一是將檢察機關的內部職能分離，建立專門承擔公益訴訟職能的部門。二是將檢察機關提起公益訴訟的職能予以限定。將檢察機關能夠提起公益訴訟的職能范圍限定在法律規定的個別領域內。從全球范圍內來說，不論是英美法系還是大陸法系國家，允許檢察機關提起公益訴訟的民事訴訟和行政訴訟的立法例都是廣泛存在的。對于我國來說，賦予檢察機關提起公益訴訟的職能，在一些特定領域內提起公益訴訟，具有促進公共利益保護的功能。（佚名：《檢察機關提起公益訴訟的功能分析》，載2015年7月8日《檢察日報》。）

（二）檢察機關提起公益訴訟的優勢

1.促進完善我國民事訴訟和行政訴訟的客觀訴訟制度

我國民事訴訟和行政訴訟傳統上都是主觀訴訟，2014年修改的《行政訴訟法》并沒有增加公益訴訟條款，因此，行政公益訴訟在我國仍然付之闕如。在民事公益訴訟方面，2013年修改的《消費者權益保護法》、2013年實施的《新民事訴訟法》和2014年修改的《環境保護法》增加了公益訴訟條款，且2015年實施的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》專門規定了公益訴訟的相關程序問題，但主要針對的是社會組織作為原告提起的公益訴訟，而關于相關公益訴訟條款中規定的“法律規定的機關”如何提起公益訴訟并無具體的制度架構，包括管轄、時效、程序、費用等都需要明確。因此，授權檢察機關進行提起公益訴訟的試點，從行政訴訟的角度來說，是彌補現有行政訴訟僅僅只有主觀訴訟的不足，通過檢察機關的試點工作，為日后建立行政公益訴訟制度體系打下堅實基礎；從民事訴訟的角度來說，是落實有關民事訴訟的相關法律條款，從允許公權力機關充當公益訴訟原告的角度進一步完善相關公益訴訟制度。

2.利于破解“公地悲劇”

傳統上，我國民事訴訟和行政訴訟都是旨在保護私益的主觀訴訟，在經過三十多年快速發展、社會劇烈轉型以后，利益結構發生了重大變化：利益主體多元化，利益關系復雜化，傳統的訴訟法理念將社會公共利益排除在其視野之外，導致“公共利益危機”日益嚴重卻無人問津的“公地悲劇”。在一些特定領域表現得尤其突出，如生態環境保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓、國有資產流失等領域，侵害公共利益和公眾利益的現象廣泛存在?，F實中，侵害公共利益的行為主體通常都是掌握大量資源的法人，因為訴訟主體不適格、訴訟能力欠缺、訴訟地位不平等、法律意識淡薄等原因，少有人對公共利益受損的現象關心，而且具有公益心的個人和公益社團通過訴訟來制裁這些違法行為也存在不少困難。賦予檢察機關提起公益訴訟的權力，則因其作為法定的法律監督機關，儲備了大量專業法律人才，有能力、有實力代表公共利益和維護公共利益提起訴訟，可以使公共利益得到有效的訴訟救濟和法律保護，還可以避免濫訴現象。（吳麗娜：《破解“公地悲劇”我國公益訴訟展開新探索》，載2015年7月3日，新華網。）

3.彌補我國現行公共利益行政保護機制的不足

目前，我國公共利益的保護機制主要是由行政機關按照其部門職能分工來完成，對行政機關存在行政體系內部的層級監督和專門監督以及權力機關的外部監督。但是，這種機制存在諸多不足。

首先，在我國社會轉型和城市化建設過程中，行政機關本身侵犯公共利益的現象越來越多。而對這種行政違法行為，因受行政訴訟法上的原告資格限制，不能提起司法監督。例如，環境主管行政機關放任企業排污，污染環境；食品藥品管理部門不作為，導致大規模食品藥品安全問題出現；國有企業主管行政機關在國有企業轉制過程中非法處置國有資產，導致國有資產流失；國土資源主管行政機關非法轉讓國有土地使用權，導致國家財產損失；政府違法變動城鄉規劃，導致重要歷史文化遺產遭受破壞等。

其次，行政系統內部的層級監督和專門監督由于各種原因存在一定程度的失靈。層級監督是上級行政機關監督下級行政機關，但科層制體系中上下級行政機關之間存在千絲萬縷的利益關系，從很大程度上來說是利益共同體，一榮俱榮，一損俱損。專門行政機關的監督，也會受制于同級部門和所屬政府的制約。因此，這種行政體系內部的監督作用有限。

再次，權力機關對行政機關的監督，大多限于抽象行政行為，而對于侵害公共利益的具體行政行為的監督不足。賦予檢察機關提起公益訴訟的職能，可以從具體案件切入，運用法律手段，站在社會公共利益的立場上，從外部對行政機關保護公共利益不力和侵害公共利益的現象進行監督，其效率和效果都能得到有效保障。（何燕：《檢察機關提起民事公益訴訟之權力解析及程序構建，載2012年《法學論壇》。）

（三）檢察機關如何提起公益訴訟

1.集中精力關注群眾反映大的領域

最高檢在《試點方案》中明確了試點的案件范圍———民事公益范圍確定為檢察機關在履職中發現的污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件；行政公益范圍確定為檢察機關在履職中發現的生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。并特別提出在試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。值得注意的是，《試點方案》將民事和行政公益訴訟案件來源限定在“履行職責中發現”，那么檢察機關將如何依法履職？一方面，在實踐中要嚴格執行，不能隨意擴大案件來源；另一方面，檢察機關在開展偵監、公訴、反貪、反瀆、預防、民行、控告等檢察業務時，要注意發現損害國家和社會公共利益的違法行為線索，積極推動這項工作深入開展。這一規定就要求檢察機關內部各個部門之間應盡快建立信息共享與傳送平臺。

2. 經過訴前程序

建立完善檢察機關提起公益訴訟制度，重點在訴訟程序設計，《試點方案》中指出試點工作應當穩妥有序，遵循相關訴訟制度原則。設置訴前程序，強調提起公益訴訟前，檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。相關機關收到督促或支持起訴書后的一個月內依法辦理，只有法律規定的機關和有關組織沒有公益訴訟，社會公共利益處于侵害狀態的，檢察機關可以提起公益訴訟。訴前程序是檢察機關提起公益訴訟的必經程序，檢察機關提起公益訴訟是一種輔助機制，應充分發揮法律規定的其他機關和有關組織提起公益訴訟的能動性，因此檢察機關應首先支持或者督促法律規定的機關和有關組織提起訴訟。行政公益訴訟的訴前程序具有更大的威懾力，能促使行政機關在訴前及時糾正違法行為，提高行政救濟的效率，有效節約司法資源。

3.以“公益訴訟人”身份提起訴訟

明確檢察機關在公益訴訟中的定位非常重要，檢察機關在公益訴訟中的身份應當是公共利益的代表，提起公益訴訟的目的不是為了維護檢察機關自身的利益，也不是單純地實施法律監督，而是為了保護公共利益。

在檢察機關提起的公益訴訟案件中，檢察機關的身份不是“原告”也不是“公訴人”，而是“公益訴訟人”。在民事公益訴訟中，可以向法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求；在行政公益訴訟中，可以向法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或無效等訴訟請求。

三、健全公益訴訟制度的建議

公益訴訟的探索道路，如同登蜀道，如解決取證難、費用高等問題。完善公益訴訟制度，可以嘗試建立健全以下制度。

（一）基金制度

公益訴訟所獲得的賠償應當建立相關專門基金，例如環境公益訴訟涉及許多復雜的、尖端的專業技術問題，在訴訟中我們需要通過污染檢測、損害鑒定評估，為法官的公正判決日工證據上的支持，而這需要有制度化的資金作為支撐。綜合運用政府財政劃撥支持和在民間籌集善款的手段，建立公益訴訟支持基金，用于維護公共利益的專門渠道，將在經濟上為公益訴訟改革掃清障礙。

（二）設立原告勝訴獎勵制度

對提起公益訴訟的社會團體、組織等，應當設立相應的獎勵制度，這是公益訴訟激勵機制中的重要內容，以此來激勵他們勇于提起公益訴訟，這一機制克服了公益訴訟與私人“自私性”之間的矛盾。這一機制在我國仍處于實踐探索階段，制度設計層面上仍不完善，我國應盡快在總結已有立法實踐的基礎上，出臺國家層面地專門立法制度，建立健全私人原告勝訴獎勵制度，以受獎勵主體、勝訴標準的認定和獎勵資金的來源為中心，逐步構建符合我國國情的獎勵機制。[李義松、陳昱晗：《論環境民事公益訴訟之原告勝訴獎勵機制》，載2015年第01期《西部法學評論》。]并且應當免除相應的訴訟費用，為公益訴訟打開方便之門。

（三）充分利用法律援助制度

法律援助作為一種制度，不只是幫助支付不起訴訟費用的人，更是維護人權和法律正義。在今天，維護國家利益、公共利益，正是時代發展中法律援助中的應有之義。目前法律援助制度已逐步健全，不斷強化，法律援助制度的功用應當在公益訴訟中首先得到體現和彰顯。

結語

經濟學中知名的“公地悲劇”實驗說明：公共利益屬于所有人。過度使用或使用不當，你也不管，我也管不著，損害的卻是你我。當公共利益受到損害，誰來提起訴訟最合適？而誰又來為公益訴訟所需的證據買單？由符合法律規定的機關、社會團體，以及檢察機關提起公益訴訟，符合我國當前的歷史背景。但是公益訴訟是一項新的制度，其普及與發展還需一些時日，公益訴訟改革，依然在路上。

（張澄華：法律碩士，江蘇省揚中市人民檢察院民行科科長；黃馨葉：法學學士，江蘇省揚中市人民檢察院民行科書記員。）