我國NGO發展面臨的問題及出路探析

付楊冉 滕志勇

[摘要]NGO是指在特定法律環境下，不隸屬于任何部門的協會、社團、慈善信托等不以獲取利潤為目的的非政府組織。文章從非政府組織的定義入手，對我國非政府組織目前面臨的困境和出路進行了探析，以期為推動中國非政府組織的合理、有序發展提供一些有益的建議。

[關鍵詞]非政府組織；現實困境；出路探析

一、NGO的含義及特征

對非政府組織（Non- GovernmentOrganization，簡稱NGO）的定義可謂仁者見仁，智者見智，甚至不同的國家對其有不同的稱謂?！爸袊鐣茖W院哲學研究所徐崇溫研究員以美國、加拿大為參照，認為非營利組織是指在政府部門和以營利為目的的企業（即市場部門）之外的，以非營利為目的、從事公益事業的一切志愿團體、社會組織或民間協會”[1]?！瓣悤源簩⒎菭I利組織界定為不以獲取利潤為動機的，致力于社會公益服務的，提供準公共產品的獨立部門”[2]?！袄罴t艷認為對非政府組織的不同概念基本上包含了介于政府組織和營利性組織之間的一切社會組織，在我國，只要具備非營利性、非政府性、志愿性、公益性的正式組織，都可稱為非政府組織[3]”。

根據我國的具體國情筆者認為NGO是指在特定法律環境下，不隸屬于任何部門的協會、社團、慈善信托等不以獲取利潤為目的的非政府組織，它在很大程度上實行自治，并通過運用一系列的非營利措施來解決因政府、市場難以發揮作用而出現的社會問題；它通過踐行“志愿、奉獻”的理念來促進社會自治的實現；它具有無償性、自愿性、服務性、專業性等特征。

二、我國NGO發展面臨的現實困境

（一）NGO獨立發展面臨挑戰

我國的一些NGO是在政府的行政力量扶持下建立起來的，一些甚至就是從政府職能機構中獨立出來的。這些組織“天然”的與政府保持著“藕斷絲連”的關系，盡管這種關系有逐漸減弱的趨勢，但在慣性的影響下這些組織在管理體制、管理制度、管理方式等方面，依然保持著其行政體系的那一套。一些非政府組織把從政府那里獲取發展所需要的各種資源作為維持自身生存的重要手段，政府也會通過把一些職能轉移給這些非政府組織作為提高政府自身服務水平的一個重要手段，這使得兩者之間形成了難以割舍的相互依存關系，最終導致政府對改革產生影響，而這些非政府組織則面臨“行政干預”的困擾。

（二）政府對推動NGO發展的重要性認識不足

首先，與發達國家對非政府組織的物質投入相比，政府對NGO在物質資源上的扶持力度亟待增強；其次，相關行政部門對非政府組織在人事安排、具體業務開展等方面干涉過多，例如：很多NGO的主要負責人或是由行政主管部門直接選調，或是由行政主管部門提名，然后NGO內部“追認”。其次，由于特殊的國情我國一些非政府組織成為了機關改革、企業改革所產生的“分流人員”的集散地。這導致在非政府組織中專職人才、具有創新能力的人才極度缺乏，這直接制約了其自身的進一步發展。最后，由于經濟社會的發展的速度快于改革的步伐，例如相關部門對自身職能定位不準確，承擔了過多的不應該由其承擔的職能，使得行政效率較低；這些問題在某種程度上已經成為影響我國非政府組織持續健康發展的障礙，解決的關鍵在于有關部門應該把推動非政府組織健康發展的問題擺到更加突出的位置上。

（三）NGO自身能力難以滿足社會要求

目前，在政府職能發揮受到限制，市場調節又存在“市場失靈”的公共服務領域，只有依靠運作效率高、創新能力強、能獲取較多社會資源的非政府組織才能彌補政府和市場問題，但目前符合這種條件的非政府組織并不多。大多數非政府組織，外部協調能力弱、靈活性較差、創新力不足、運作效率不高，進而導致整體活力不高。另外，很多社會資源集中“在有官方背景的非政府組織”身上，而這些組織的行動受到一定干預，結果導致它們靈活性、獨立性較差，資源利用效率不高。因此從全局來看，具有相當社會動員力和公共服務提供能力的非政府組織數量是亟待增加的。

（四）非政府組織發展的先天不足

我國歷來就有“奉獻”、“自主”和“互助的傳統，民間自發組織團體活動的歷史十分悠久，但與此相伴的是，我國的一些傳統觀念在很大程度上影響了民間組織的形成和發展。因此在我國事實上并不存在適合非政府組織成長的歷史土壤。此外，“在客觀上，由于資源、人口、經濟發展失衡等原因，為了緩解社會利益矛盾，政府作為社會權力的中心，掌握社會中絕大部分資源的控制與配置權這些因素使我國民眾在社會價值觀上具有較強烈的政府崇拜意識，對非政府組織缺乏社會認同感和支持”[4]。

三、我國NGO發展的出路探析

由于上述問題已經在一定程度上阻礙了我國NGO的有序健康發展。因此，我們必須花大力氣、下大決心、采取積極有效的措施來解決我國NGO發展中存在的這些問題，只有這樣我們才能擺脫困境，推動我國NGO的成長。

（一）加強NGO自身能力建設

NGO在發展、壯大的過程中還應該堅持毫不動搖的大力提升自身的能力例如：在主客觀條件允許的范圍內創新人事工作；不斷加強對其工作人員和志愿人員的專業知識等方面的培訓；著力提升管理人員的組織管理技能；探索建立依靠NGO解決相關社會問題的社會治理模式，著力全面提升NGO適應社會要求的能力，發揮NGO對我國經濟社會進步的推動作用。

（二）通過綜合手段加大NGO的支持力度

相關部門應該把促進NGO有序、健康發展擺在更加重要的位置，在各個方面都要提供支持和幫助。首先，由NGO承擔那些相關部門難以發揮作用的“準社會公共服務職能”。這既是加快推進政府行政體制、運行機制改革的契機，又是推動NGO健康成長的重要舉措。其次，相關部門應該大力推動“NGO運作獨立化”，相關部門要盡可能減少NGO運行中的具體事務的干涉，讓非政府組織通過不斷完善自我管理、自我約束的組織制度實現獨立運行。最后，相關部門應該為NGO的合理、有序發展提供更多的資金支持。從西方國家非政府組織的資金來源情況看，政府對非政府組織提供的資金占了絕大比例?！叭缑绹舨冀鹚勾髮W在42個國家進行的非營利組織國際比較研究項目結果顯示，非營利組織的平均收入來源結構為：服務收費49%、政府資助40%和慈善所得11%，其中保?。?5%）、教育（47%）和社會服務（45%）領域政府的資助尤其顯著”[5]。這說明一定的資金援助是非政府組織得以持續健康發展的重要支撐，政府可以通過直接補貼、合同采購、減免稅收等符合國際慣例又適用我國國情的方式向NGO提供資金支持。

（三）加快推進NGO自主運作的進程

非政府性、自治性是非政府組織本身固有的特點。但現階段在我國很多NGO要么本身就是從政府機構脫離出來的，要么與政府有著“藕斷絲連”的關系，這導致很多非政府組織具自治化水平不高，運作效率低下。因此加快非政府組織自治化進程的關鍵就在于我國能否拿出壯士斷腕的勇氣和魄力克服慣性、利益的誘惑加快處理和非政府組織間的關系，另外政府對微觀社會領域的干涉過多會使得很多微觀社會領域事務處于無序狀態。因此，在經濟領域的政府和企業之間的關系得到比較妥善的處理后，社會領域的政府和社會之間的關系也亟待捋順?？偟闹笇Х结槕撌恰叭绻鐣茏龊檬?，就要放手讓社會做”，有理由相信如果這個信條在被全社會認可后，非政府組織的自治化進程一定會早日實現。

（四）逐漸放松對NGO的管制

當務之急，我國應該加快改革監管NGO成立、運行全過程的體制，例如：在非政府組織成立時簡化其審批流程、根據我國現行體制允許的范圍和非政府組織發展的實際狀況，適當降低非政府組織取得合法存在手續的條件、簡化其登記手續；改變現有的針對非政府組織的“嚴苛”的管理體制等措施。在這些措施基礎上可以考慮將非政府組織的管理機關由單部門管理向多部門聯合管理轉變，以便發揮各部門的特長從而優化對對非政府組織的管理，在保證達到應管盡管的效果的同時，給非政府組織更廣闊的自由活動空間、更大的自主管理權，進而促進非政府組織的合理、有序發展。

參考文獻

[1]唐興霖，周幼平.中國非政府組織研究：一個文獻綜述[J].學習論壇.2010（01）.

[2]陳曉春，張彪.非營利組織準公共產品初論[J].長沙民政職業技術學院學報，2003，（3）.

[3]李紅艷.我國非政府組織發展的困境與建議[J].社會科學輯刊.2007（06）.

[4]季燕霞，袁曉濤.非政府組織的發展與我國經濟社會的民主化[J].學術論壇.2006（04）.

[5]Salomon，Laster M，An heir，Helmut K.Global Civil Society：Dimensions oftheNonprofitSector[M].Balti more：TheJohnsHopkinsUniversityMaryland，1999.27-33.

[作者簡介]付楊冉（1989-），廣西大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：非政府組織；滕志勇（1990-），廣西大學公共管理管理學院，研究方向：人才測評。