政治審計學論綱*

趙歡春 曹小春

政治審計學論綱*

趙歡春 曹小春

“國家審計”作為一種特殊經濟現象，存在于社會公共領域之中，是規范國家行政活動的有效工具。國家審計的特殊性及其嵌入社會公共領域的廣泛性，為政治審計學的產生提供了現實基礎和需要。構建一門反映國家審計領域的政治現象、政治關系及其發展規律的政治審計學，不僅是審計理論發展的需要，也是開拓政治學研究新領域的需要。本文討論了政治審計學的立論基礎、依據、研究價值；論證了政治審計學的學科性質、研究對象；建構了政治審計學的理論體系和研究方法。

政治審計學 學科性質 研究對象 理論體系 研究方法

“國家審計”是一種特殊的經濟現象，存在于社會公共領域之中，是規范國家行政活動的有效工具。國家審計的特殊性及其嵌入社會公共領域的廣泛性，為政治審計學的產生提供了現實基礎和需要。不斷發展的國家審計實踐客觀地要求在理論上予以反映；同樣政治學也亟需回應國家審計實踐提出的問題。因此，用政治學的視野觀察分析國家審計領域的政治現象、政治關系及其發展規律，建構學科交叉的政治審計學，具有極強的現實意義和理論價值。

政治審計學的立論基礎、依據和研究價值

作為一門新興學科，政治審計學必須有一系列基本范疇的支撐，這是它的立論基礎。本文認為，這些基本范疇(指國家審計)至少應涵括：審計政治權力、審計公共政策、審計的公共治理、審計的政治參與、審計的政治溝通等五個層面。

審計政治權力。從權力存在和作用的領域來看，審計屬于公共權力?！肮矙嗔κ顷P于公共事務的權力，也就是關于政治社會的權力。所以，公共權力即政治權力”①。從歷史變遷來看，審計不僅產生于國家治理的政治需要，同時也存在于社會的公共領域之中，并且是國家通過對政治權力的配置而開展活動的。就國家審計來說，“當國家審計納入立法服務范疇時，其作用就轉變成主要是外部的和政治的，因為它構成了行政行為之外的政治程序的一環”②。比如說，我國的國家審計“是由國家憲法確定的，體現國家政治意志，審查國家各級政府財政收支和公共工程的效能、維護人民利益，保證國家經濟和環境安全的國家治理工具”③。而就企業審計來說，盡管其作用表現為內部的和經濟的，但企業審計的結果會引致或依賴于國家司法甚或行政(轉型國家)力量的有效影響和干預，故其可以看作國家政治力量向經濟領域的一種延伸或一個觸角。由此，無論是國家審計還是企業審計，都是基于政治權力而展開的分配權威性價值的活動。

審計的公共治理。公共領域的治理是多方面的、多層次的，而審計則是公共領域中以公共利益代表者形象進行的重要治理活動，它將治理對象納入治理過程中來，形成了一種國家與社會關系的新型的政治行動模式。在理論上，人們把這種新型的政治行動模式概括為“嵌入性”模式。在“嵌入性”模式下，審計公共治理的三個關系個體，即政府治理、市場治理和社會治理，相互之間可以形成一定強度的結構關聯并產生顯著的互惠關系，在這樣一個互惠關聯網絡結構中，審計處于聯接關系個體的樞紐地位，從而建構著審計公共治理活動的主要內容。具體來說，審計公共治理活動的主要內容包括四個方面：一是協作方式，二是行動者的責任范圍，三是互動過程，四是國家的指導角色。當然，由于政府、市場和社會在公共治理中扮演的角色不同，審計介入的路徑、方式和程度也有重大的區別。盡管如此，“善治”始終是審計公共治理的核心價值，“績效”始終是審計公共治理的善治目標。這種績效表現在審計公共治理的政治效果、經濟效果、社會效果方面。政治效果主要是通過審計活動，達到了公共機構和公民之間的良性互動，公民的責任精神提升和公共機構的健康運行。經濟效果主要是指實現組織資源的最大化利用和良好社會福利的普遍共享。社會效果則包括社會心理的走向、文化觀念、環境保護、社區安全等方面都產生良好的效果。

審計的政治參與?，F代的政治參與包括了影響政府決策的所有行為⑦。審計的政治參與，討論的是制度體系內部的活動，是與民主法制相關的政治參與。以我國的國家審計為例，“國家審計的監督活動及其所提交的審計報告引發并促進了國家財政制度的變革，特別是引發并促進了預算管理制度的改革，使預算資料更加細化，更易于閱讀、理解和審查”⑧。這場變革從形式上說是經濟的，但從實質上說，它卻是政治的。因為作為社會主義民主政治的集中體現——人民代表大會制度得到實質性的加強。這里我們可以歸納出國家審計的政治參與的三個要件：一是國家審計服務對象。國家審計機關將人民代表大會及其常務委員會作為自己的服務對象，使其有了國家審計這樣一種有效的專業監督手段，制約行政機關的行政權，制止行政機關權力自行擴張的沖動和趨勢。二是審計報告。審計報告顯示的極具創造性的審計建議，能夠使人民代表大會及其常務委員會和人民代表大會預算工作委員會能夠更加清楚地審閱預算資料，從而實現財政權和財政監督權的真正回歸。三是國家審計的民主化推進目標。國家的審計監督是為了消除經濟信息的不對稱性和暗箱操作，從源頭上遏制腐敗行為的蔓延，從而推進國家吏制建設和民主化進程。對企業內部審計來說，盡管其作用表現為內部的和經濟的，但企業審計的結果會引致或依賴于國家司法甚或行政(轉型國家)力量的有效影響和干預，故其可以看做國家政治力量向經濟領域的一種延伸或一個觸角。因而，企業審計可以視為微觀層面的政治參與。

審計的政治溝通。政治系統理論認為，政治溝通是政治系統在輸入輸出過程中政治信息的交換與轉換。⑨有學者運用政治系統理論研究政治模式與國家審計之間的關系，指出，“國家審計是國家政治這個大系統中的一個子系統，制度模式是其制度環境之一，政治模式對國家審計提供輸入，而國家審計則給政治模式提供輸出”⑩。國家審計接受政治信息的輸入后，要經過調解、決策、執行等環節組成的轉換過程，這在審計實踐中表現為國家審計工作的具體開展；最后得到的審計結果需反饋于政治模式，在審計實踐中表現為審計結果的處理。所以，總的來說，政治模式構成國家審計的制度環境，與國家審計之間形成交換關系。上述分析有助于我們歸納出審計政治溝通的三個要素：一是政治信息的輸送者或溝通者。包括國家、政黨或者社會利益團體。二是政治信息的接受者。此角色一般由官方機構充任，如審計署和審計廳、局等機構；或者由官方授權的獨立中介機構擔當，如審計事務所、會計事務所等機構。三是政治溝通的渠道。審計的政治溝通渠道不同于一般意義上的政治溝通渠道，通常是政府許可的制度化的正式通道。如全國人民代表大會、企業的股東大會等。

構建政治審計學的客觀依據同時昭顯了政治審計學的研究價值。深化和拓展審計學基礎理論研究是政治審計學研究的理論價值。政治審計學研究的理論價值，首先表現為拓寬了審計學的研究領域。當代審計學發展的一個趨勢是與其他學科的交叉，推動傳統審計研究向現代審計研究轉型，實現傳統審計的單一工具理性向工具理性和價值理性雙向關系方向發展。這一趨勢反映了審計的本質特性和審計學發展的內在要求。其次，深化了政治學具體問題的研究。政治學是隨著社會進步而不斷前進的科學，需要在社會政治經濟現象演進的過程中不斷增添其內容、生發其分支、豐富其體系。政治審計學的創設，有助于拓展政治學的研究視域，并使審計學在政治學的視野中得到創新和發展。再次，政治審計學研究可以豐富審計科學與技術的理論研究。政治審計學雖然只研究審計活動中的政治現象、政治關系及其發展規律，但是對政治現象和政治關系的把握是以審計科學與技術的把握為前提的，而對審計學發展的政治詮釋必將影響審計科學與技術對自身研究對象的全新理解和深層次把握，進而豐富審計科學與技術理論。

案例11：講“數學歸納法“時，可由下例實驗導入：按順序擺放一排立起來的長方塊（如軍旗粒），每兩個長方塊的距離一定，確保前一塊倒下，能推倒后一塊。動手推倒第一塊，讓學生觀察結果。然后，由第二塊，第三塊，……開始，多次重復上述實驗。實驗條件是什么？實驗結論是什么？以十分貼切、形象的詮釋，使學生興趣盎然，對“數學歸納法”的理解入木三分。

政治審計學的學科性質及研究對象

政治審計學的側重點是審計學，建構的是審計基礎理論。政治審計學雖然不可避免地要涉入政治學科領域，但主要側重點是研究審計活動中的政治現象或政治關系及其發展規律。諸如基于審計領域的政治權力、公共政策、公共治理、政治參與和政治溝通等。這說明政治審計學是審計學而非政治學的分支學科。這樣規定政治審計學的性質便于確定其研究對象和研究方法。

(1)審計權力研究。我們認為，審計作為約束公權力的權力，是典型的政治現象。開展“審計權力”的研究，其目的就是努力揭示審計權力的政治本質及其在社會政治生活中的影響。譬如，國家審計機關由于其本身的政治屬性，其向社會公眾公布其審計報告的結果，主要的目的不在于向社會揭露財政體制所存在的利弊，而在于審查財政收支是否符合法律程序，向全社會展示國家依法行政的形象，并使各級政府機關體驗法律的壓力與力量。我們認為，審計權力作為政治權力的一種，自然有著政治權力的一般性特征，即具有階級性、正義性特征。然而，審計權力還有其特殊性的表現，如強制性特征就是審計權力所特有的。這就要求審計權力研究要嵌入審計活動的過程，這樣才能揭示審計權力的內在結構及其與其他相關因素的聯系。在目前階段，研究審計權力需要重點研究審計權力的性質、審計權力的結構體系、審計權力的實踐基礎、審計權力的功能、審計權力的使用范圍、審計權力的發展態勢、審計權力的制約條件等問題，從而為建設“政治審計學”這門學科打下基礎。

(5)審計人員政治素質研究。在審計活動過程中，審計人員擔負著重要的政治使命，審計機構的政治影響力亦是通過審計人員的活動體現的。這要求審計人員除了需要專門的專業技能外，還需要特殊的政治素質，如此才能保證審計活動成為正義的審計活動。因而，需要專門研究審計人員的政治素質問題。具體說，一是要研究審計人員政治素質的結構，從國家治理角度和政治民主化進程提出審計人員政治素質的基本要求；二是要研究審計人員的政治情感、政治心理、政治知識、政治信仰問題，分析審計人員素質提升的一般路徑；三是就審計人員的政治素質與其他素質或能力的關系展開研究，探求其政治素質在整體素質中的地位；四是要著重探討審計人才政治素質如何養成問題，進而研究高等教育的審計學專業在人才培養方面的特殊政治要求。

需要說明的是，以上研究，一是要在審計學的研究體系中進行，同時要注意運用政治學的原理、方法等來觀察、揭示審計現象中的各種問題；二是要緊密聯系不同的政治環境來考察審計實踐活動，在世界范圍內關注審計現象的發展態勢，不斷汲取審計實踐的經驗并加以理論的提升，奠定政治審計學研究的實踐性基礎，提高政治審計學對現實審計活動的詮釋力；三是要在研究框架上予以結構性的設計，并將主要內容的研究有意識地向著審計學的分支學科方向拓展，為政治審計學學科體系的構建提供理論基礎。

政治審計學的理論體系及研究方法

(2)審計行為論。行為論也可以稱為運行論或過程論。審計主體總會采取各種審計行為，其運行總是表現為一個過程，即由一系列審計的功能環節所構成的連續的過程。我們認為，審計行為是由審計活動的性質、方向和方法構成的是有特定的審計主體所采取的。審計行為表現為審計權力的獲取、分配和運用的過程；審計權構成審計活動過程的核心，是它將各種審計主體聯系起來，發生相互作用。從決策和治理的焦點來看，審計行為表現為由審計公共政策的制定與執行、審計公共治理、審計政治參與和審計的政治溝通功能等活動環節所構成的過程。對于審計政治權力、審計公共政策、審計公共治理、審計政治參與、審計政治溝通的討論就構成了政治審計學理論體系的核心組成部分。

(4)審計價值論。審計主體所采取的審計行為或活動，或審計系統的運行總是朝向特定的價值目標。審計的價值表現為經濟價值和政治價值，而本研究著重于政治價值方面。自由、平等、公正、民主、秩序一類的價值歷來被人們當做人類的政治理想。而審計的政治價值在社會實踐領域的表現也經歷了一個不斷豐富和發展的過程。盡管在歷史上，審計曾經充當過專制、人治的政治工具，但人類政治文明的發展預期預設了或者正在規導著審計政治價值的變遷方向。自由、平等、公正、民主、秩序自然成為現代審計的價值追求。審計的政治價值屬于政治文化及意識形態的范疇。政治文化既是政治生活的主觀方面，又構成審計主體或審計系統運行的環境。所以，對于政治文化、意識形態和政治價值的討論應該成為政治審計學理論體系的一部分。

由審計主體論、審計行為論、審計發展論、審計價值論四個板塊構成的對政治審計學理論體系的簡單勾畫，真實地展示了豐富的研究內容。這在客觀上要求政治審計學要用科學的研究方法將這些問題變成理論。因為，一門新興學科能否實現，關鍵在于能否通過科學先進的方法進行深入研究。我們認為，政治審計學科學先進的研究方法，應該從哲學層面、范式層面和技術層面等三個層面來把握。

首先，哲學層面的方法能起到整體性的指導作用。應該從哲學高度、在政治學的視野下，研究審視審計活動中帶有根本性的問題，如權力—權利、民主—法制問題等。著力解決好研究中的主觀性與客觀性、真理因素與價值因素、科學與意識形態、價值分析與事實分析等方面的關系。政治審計學研究的是審計活動中的政治現象和政治關系，它是社會意識形態的重要組成部分，主觀性、階級性、價值因素在其中起著重要作用。政治審計學又是一門經驗社會科學，它以對審計活動中的政治現象和政治關系的觀察、歸納和分析為基礎，它必須具有客觀性、真理性及科學性。

其次，范式層面的方法關涉研究方法的科學化程度。美國20世紀二三十年代興起的行為主義革命，以及對于調查統計、經驗研究、實證分析以及系統分析方法的引用，為我們科學化地展開政治審計學研究提供了方法借鑒。目前，已有國內學者成功地運用政治系統分析的方法研究審計問題，為政治審計學研究方法的科學化邁出了第一步。

最后，技術層面的方法是提高研究的學術化水平的基本保證。政治審計學研究要把定量分析的方法及技術放在突出的位置。借鑒數學、統計學、經濟學研究等自然科學分析方法及其它社會科學的研究方法，應用現代計算機技術，夯實經驗研究的基礎。

當然，政治審計學不應拘泥于上述某種單一的方法，這些方法層中的各種方法可以交叉使用。這樣就可以避免研究中的片面和單一，使政治審計學的豐富內容得以充分展開。

政治審計學的理論建樹是一個宏大的系統工程，需要審計領域的專家學者，以及政治學領域的專家學者協同努力。本“論綱”的理論目標是，拓展審計學基礎理論研究的視野，同時促進我國政治學的創新發展，給審計學和政治學以創造性的學術文化成果。筆者無意在此作開啟性的宣示，但決意為這一工程添磚加瓦。

①陳振明主編：《政治學——概念、理論和方法》，中國社會科學出版社，2007年，第277頁。

②⑧石愛中：《國家審計的政治思維》，《審計與經濟研究》2003年6期。

③王家新：《國家審計的政治經濟分析》，上海三聯書店，2013年，第17頁。

④有學者歸納了西方學者及政策分析者對公共政策定義，將公共政策界定為國家(政府)執政黨及其它政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。參見陳振明主編《政治學——概念、理論和方法》，中國社會科學出版社，2011年，第280頁。

⑤⑩參見鄭石橋等《政治模式和國家審計：一個政治系統理論架構》，《經濟社會體制比較》2012年第6期。

⑥楊肅昌：《論憲法思想對審計制度的影響》，《審計研究》2004年第1期。

⑦陳振明主編：《政治學——概念、理論和方法》，中國社會科學出版社，2007年，第323頁。

⑨戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》，華夏出版社，1989年。

〔責任編輯：凌 羽〕

*本文系國家社科基金一般項目“社會轉型期當代中國意識形態安全風險預警研究”(項目號：15BKS086)和2014江蘇省高校青藍工程科技創新團隊項目“馬克思主義與當代中國學術發展”的階段性成果。

趙歡春，博士，南京審計學院副教授，zhc200575@163.com。南京，211815；曹小春，江蘇省社會科學院研究員。南京，210013