大學章程與大學治理

張淑敏　呂曉樂

〔摘要〕制定大學章程，是建設中國特色現代大學制度，完善大學治理結構，提升大學治理能力的重要抓手和制度保障。本文就大學章程制定必須界定的三種權力、處理好的四種關系和明確的三個問題進行梳理剖析。這些都是高等教育管理者們必須認真思考的問題，也是做好大學章程制定工作的前提和基礎。

〔關鍵詞〕大學章程；大學治理；章程制定

中圖分類號：G647文獻標識碼：A文章編號：1008-4096（2015）03-0039-05

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，要完善中國特色的現代大學制度。而完善中國特色的現代大學制度，從宏觀上講，就是構建“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的新型政府、學校和社會之間的關系。從微觀上講，就是完善“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的大學內部治理結構。制定大學章程，是建設中國特色現代大學制度，完善大學治理結構，提升大學治理能力的重要抓手和制度保障。

2011年7月21日，遼寧省教育廳印發《關于我省開展大學章程制定試點工作的意見》，東北財經大學被確定為遼寧省高等學校章程制定工作試點高校之一。2011年9月21日，學校制定了《東北財經大學制定大學章程試點工作方案》，成立了大學章程制定工作領導小組和章程起草小組。學校在制定章程的過程中，在了解掌握大學章程基本內涵的前提下，充分認識到界定好政治與行政、行政與學術以及黨政與民主三種權力，處理好學校與師生、學校與院系、學校與政府以及學校與社會四種關系，厘清大學章程的法律地位、制定主體和制定依據三個問題的重要性。本文以學校章程制定實踐為線索，對上述問題進行探討，為遼寧省公立高等學校制定大學章程提供借鑒經驗。

一、大學章程概念界定

截至2014年3月27日，在中國知網學術文獻總庫中以篇名含“大學章程”為關鍵詞進行檢索，共檢索到423項學術文獻。梳理已有的文獻資料可以看出，在2006年之前，學者們很少研究大學章程，2007年以后，大學章程逐漸受到研究者的關注，學術文獻越來越多。但與高等教育領域其他熱點問題相比，大學章程的研究仍屬于薄弱環節。

綜觀已有的研究成果，關于大學章程的概念尚沒有一個統一確切的定義。學者們根據各自的理解和研究，對大學章程的內涵做出解釋。劉香菊和周光禮[1]、馬陸亭[2]以及王國文和王大敏[3]認為，大學章程是由大學權力機構制定的，具有一定法律效力，是大學的治?？偩V，是大學行使自治權利的保障。這是從法律地位的角度界定大學章程。許斌華和陳金霞[4]、米俊魁[5]以及陳立鵬 [6]認為，大學章程是指高等學校為了實現依法治校和自主管理，依據國家教育方面的法律法規規章和規范性文件，對大學的性質任務、宗旨使命、管理體制、組織機構和師生員工的權利義務等基本問題做出規定的規范性文件。這是從制定目的、依據和主要內容角度界定大學章程。周魯衛 [7]、李昕欣 [8]以及黃路陽和郇紅 [9]認為，大學章程是大學的“憲章”，類似于法規，是關于大學的辦學理念、性質、宗旨、職能和管理體制等方面的規范性文件。這種界定涵蓋了上述兩個角度。

《辭?！穼φ鲁淌沁@樣描述的：所謂章程，就是指用書面形式規定的關于一定的組織及其他重要事項的文件。國家機關頒發的章程，是法規的一種，具有法律效力。政黨和社會團體制定的章程，是規定本組織內部關系的規范性文件。企業事業單位根據業務需要制定的章程，是具有組織規程或者辦事條例等性質的規定[10]。本文認為，大學章程是大學的組織規程，是以條文形式對學校的性質任務、宗旨使命、管理體制、組織機構、師生員工和資產財務等基本問題做出規定而形成的自律性文件，是大學的最高行動綱領和基本行為依據。

二、制定大學章程必須界定好的三種權力

1.政治權力與行政權力

《高等教育法》第三十九條規定：國家舉辦的高等學校，要實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。高等學校領導體制的規定涉及到黨委領導與校長負責的關系，也就是政治權力與行政權力的關系。2010年中共中央印發的《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》明確規定，高等學校黨的委員會的主要職責有八項[11]?！陡叩冉逃ā返谒氖粭l規定校長的主要職責有六項[12]。

雖然國家法律法規界定了黨委和校長的職責，但黨委和校長的職責有交叉。比如黨委負責“討論決定學校改革發展穩定以及教學、科研和行政管理中的重大事項”，這與校長負責“組織學科建設、教學活動、科學研究和思想品德教育”存在交叉。黨委負責“討論決定學校內部組織機構的設置及其負責人的人選”與校長負責“擬訂內部組織機構的設置方案以及任免內部組織機構的負責人”有交叉。重大事項如何界定，內部組織機構負責人由誰提名，諸如此類的重要管理內容，在實際管理工作中存在著較大的主觀隨意性，容易導致黨政不分和以黨代政，或者行政不聽從黨委意見，甚至黨委和行政各行其是，又或者是黨委與校長辦公會議聯合議事。這種黨委與行政共同決策，表面上看發揮了高等學校集體領導的作用，實際上卻違背了決策、執行和監督相對分離的科學管理原則，進而造成管理混亂和工作效率低下，甚至會阻礙學校事業科學發展[13]。因此，大學章程要明確規定黨委是學校的最高決策機構，校長是學校的最高行政負責人；明確規定黨委與校長的職責及履行職責的機制，特別是不需要黨委而由校長辦公會議審議決策并由校長定期向黨委匯報的事項；明確規定學校黨委書記在學校黨委中的角色地位以及校長在校長辦公會議中的角色地位。大學章程要處理好黨委領導與校長負責的關系，處理好政治權力與行政權力的關系，既要堅持和確保黨委對高等學校的領導核心地位，又要充分發揮大學校長的行政作用，形成黨政團結協調的領導集體，共同做好學校的各項工作。

2.行政權力與學術權力

高等學校的機關行政部門具體承擔著學校的日常行政管理工作，對推動高等學校改革發展起著非常重要的作用。但現行的高等學校行政管理模式存在嚴重的官僚主義色彩，行政職能普遍泛化，行政權力與學術權力不區分，甚至行政權力遠遠高于學術權力，無視學術發展規律，行政決策武斷，造成對學術研究和教學工作的沖擊。而且學術委員會中的領導職位多由雙肩挑的教授擔任，造成了行政權力與學術權力的交叉混合，普通教授和教師的學術權力行使得不到有效保障。中華人民共和國教育部令第35號《高等學校學術委員會規程》明確要求：高等學校要依法設立學術委員會，健全以學術委員會為核心的學術管理體系與組織架構，而且學術委員會要作為高等學校的最高學術機構，統籌行使對學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。由此，大學章程中一定要明確規定學術委員會是高等學校的最高學術機構，調整現有的學科建設、教師聘任、教學指導、科學研究和學術道德等學術機構的職能和組織架構，將各種學術組織整合為學校學術委員會下設的各種專門委員會。高等學校的校級學位評定委員會可以保留獨立設置，依法履行學位評定和授予的職權，但學位授予標準及細則等涉及學位制度整體設計的事項，應當提交學術委員會審議。大學章程要明確規定學校學術委員會的職權，所有學術事務在學校決策前均由學術委員會審議或者審議并直接做出決定。大學章程還要明確規定學術委員會的人員組成中，擔任學校及職能部門黨政領導職務的委員，不超過委員總人數的四分之一，不擔任黨政領導職務及院系主要負責人的專任教授，不少于委員總人數的二分之一，進而從制度上保障更多的普通教授和教師行使學術權力。同時，大學章程要明確規定行政職能部門的職權，強化行政權力為學術發展服務的理念，確保機關行政部門工作到位卻不越位，以便發揮其管理服務職能。

3.黨政權力與民主權力

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，第一次突出了“治理”二字。管理是從上而下、一元單向的，而治理是多元利益主體圍繞共同目標協調與互動的過程。高等學校也應該轉變管理理念，由過去自上而下的科層式行政管理轉變為自下而上的多元利益主體共同參與互動的內部治理模式。盡管《高等教育法》第三十七條規定：高等學校要通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益。但在高等學校的辦學實踐中，廣大教職工很少有機會參與學校決策，對學校重大改革事項和涉及教職工切身利益的相關制度制定缺少提出意見和建議的渠道，更無法對學校黨委決策和學校行政權實施進行有效監督。中華人民共和國教育部令第32號《學校教職工代表大會規定》明確指出：學校教職工代表大會是教職工參與學校民主管理和監督的基本形式，而且教職工代表大會的主要職權有八項[14]。因此，高等學校的大學章程必須明確規定學校教職工代表大會的職權，學校教職工代表大會必須定期召開，教職工代表大會的代表要以教師為主體，教師代表不得低于代表總數的60%，為一線教師參與學校民主管理與監督提供制度保障。大學章程還應將學校的行政管理融于教職工的民主管理與監督之下，學校行政管理制度出臺之前，要廣泛征求教職工的意見，吸納合法化建議，提高管理效率和管理水平。

三、制定大學章程必須處理好的四種關系

1.學校與師生的關系

高等學校從管理轉向治理的過程中，教師和學生是重大的利益相關者。我國《工會法》、《教師法》、《高等教育法》、《學校教職工代表大會規定》和《高等學校學術委員會規程》等法律法規規章，對教職工參與民主管理和學術決策都有明確的規定。在現行的大學治理實踐中，教職工參與民主管理的理念逐步樹立，學校重大決策和年度工作報告提請教職工代表大會審議已成常規，由專任教授占半數組成的學術委員會在學術事務的決策、審議、評定和咨詢等方面的作用機制初步形成。但學生作為學校重要利益群體之一，其地位和作用未能給予應有的重視，現有法律法規規章沒有關于學生參與學校民主管理與監督的相關規定，高等學校的規章制度中也很少有這方面的規定，學生組織只起著管理學生的作用，學生缺乏參與學校民主管理與監督的制度化途徑，被排除在學校的決策之外。因此，大學章程必須明確規定教師和學生的權利與義務，特別是一定要明確規定學生擁有參與學校民主管理與監督的權力。涉及學生管理、后勤服務、教育教學和學生收費等相關事項，學校在決策過程中一定要吸收學生代表參與，廣泛聽取學生的意見建議，尤其是涉及到學生的重大問題時，學?？梢試L試讓學生代表列席學校黨委會和校長辦公會議，或者建立學校事務學生聽證制度，擴大學生的知情權和參與權，讓學生有機會表達其利益訴求[15]，探索建立學生參與學校學生相關事務決策的長效機制。

2.學校與院系的關系

現行大學的學校與院系是直線職能式組織結構，基本上沿用德國管理思想家韋伯所提出的科層式管理模式。用這種“貫徹執行”式的行政管理模式，來管理以人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新為主要職能的大學就顯得很不合適。一是學校領導忙于具體瑣碎的日常行政管理事務，不能集中精力考慮和謀劃涉及學校長遠發展的重大事項和重要問題。二是高等學校的院系擁有的權力太小，而責任較大，違背了權力與責任對等的科學管理原則，也不利于充分調動基層院系辦學積極性。三是過分強調等級秩序，普通教職工參與大學治理的積極性不高，不能形成權力制衡機制。

學校的院系組織是人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新的具體組織單位，學校應該向院系放權，擴大院系自主管理的領域和范圍。因此，大學章程應該合理界定學校和院系兩級管理權限，對于院系的發展規劃制定、學科建設、師資隊伍建設、教學和科研等方面給予足夠的自主權和發展空間。而且，院系管理要以學術為主導，強調院系學術組織的作用。院系黨政聯席會議在決策前，有關學術事項要由院系學術組織審議或者審議并直接做出決定。以院長或者系主任為首的學?；鶎有姓w系，負責各院系的日常運轉，執行學校決定和各院系學術組織的決策。各院系黨組織負責黨建和思想政治工作，確保國家的路線方針政策以及學校各項決策在本單位的貫徹執行。

3.學校與政府的關系

《高等教育法》第三十條明確規定：高等學校自批準設立之日起就已經取得法人資格，依法享有民事權利，承擔民事責任。第三十二至三十八條規定了高等學校擁有七項權利[12]。

雖然我國大學獲得了獨立法人地位，七項權利也有法律規定。但在實際運行中，政府與大學之間仍然是一種服從式的行政關系，政府擁有對大學事務的決策權，大學的七項權利很少能落到實處，更無權自主選擇其辦學體制與辦學模式，實際上成為政府的附屬物。因此，政府要轉變管理模式，實現三個調整：一是調整工作理念，由以管理為中心的理念轉向以服務為中心的理念。政府為高等學校提供的服務包括經費支持、學生獎貸資助和教育信息等直接服務形式，還包括維護秩序、制定規則和營造公平競爭環境等間接服務。二是調整工作方式，由單純的行政管理職能轉變為綜合運用法律、規劃、政策、公共財政和信息服務等積極引導和支持高等學校發展。三是調整行政行為空間，政府簡政放權，給高等學校更大自主權。不僅是中央政府要向高等學校放權，而且地方政府更要向高等學校放權。規范地方政府特別是教育主管部門的權利，保證學校的辦學自主權不受行政的不當干預。

4.學校與社會的關系

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確強調：要建設“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代學校制度。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，高等學校與社會各方面的關系越來越密切，大學治理過程中越來越需要社會力量的參與，以便高等學校能更好地了解社會需求，及時掌握市場信息[16]。2014年7月16日，教育部印發《普通高等學校理事會規程（試行）》，要求國家舉辦的普通高等學校要設立理事會，作為支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，并對理事會的作用、組成人員和主要職責等方面做出明確規定。因此，大學章程應該明確規定理事會在學校治理體系中的地位作用，充分發揮理事會在加強社會合作、推進民主決策、爭取辦學資源和接受社會監督等方面的作用，通過理事會吸引社會力量參與高等學校治理，實現高等學校與社會的互動，推動高等學校事業更好地發展。

四、制定大學章程必須明確的三個問題

1.舉辦者的權利與義務問題

中華人民共和國教育部令第31號《高等學校章程制定暫行辦法》第十九條規定：起草章程，涉及到與舉辦者權利關系的內容，高等學校應當與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關部門充分溝通、協商。這樣的規定值得商榷。高等學校在章程中無法自行確定舉辦者和教育主管部門的權利義務。國家應該通過法律文件界定舉辦者和教育主管部門的權利義務，制定政校分開和管辦分離的具體辦法，明確舉辦者的基本權利義務，以保證學校辦學自主權的落實。明確政府教育主管部門的基本權利義務，保證學校的辦學自主權不受行政的不當干預。

2.大學章程的法律地位問題

我國現行的法律法規體系包括法律法規和規章，都是由國家機關和政府負責制定的?，F有的法律法規和規章并沒有規定大學章程在國家教育法律體系中處于何種地位。根據《辭?！穼φ鲁痰膬群缍?，可以將大學章程的內涵界定為：高等學校依據國家相關的法律法規和規章，結合學校實際制定的總規則，是上承國家教育法律法規、下啟學校規章制度的組織規程，雖然不屬于國家教育法律法規體系，但可以成為司法環節的重要參考。

3.大學章程的制定主體問題

關于大學章程的制定主體，我國的法律規定和政府意見不一致。一方面，《教育法》第二十六條規定：學校設立必須具備的基本條件之一是要有組織機構和章程?！陡叩冉逃ā返诙邨l規定：高等學校申請設立時，必須向審批機關提交規定的材料中要求有章程。從這兩部法律規定來判斷，大學章程制定主體應該是舉辦者。另一方面，教育部《關于加強教育法制建設的意見》中明確規定：高等學校要提高依法管理學校的意識，依據法律法規的規定，盡快制定和完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學。教育部《關于加強依法治校工作的若干意見》中明確規定：學校要依據法律法規制定和完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據。這兩部規章把大學章程的制定主體變成高等學校自身，現有法律體系中還沒有對誰有權制定大學章程做出明確的規定。

湛中樂和謝珂珺[17]認為，對大學章程制定主體的認定要區分大學成立前和大學成立后。大學成立前，大學章程制定的主體由舉辦者或者其代理人/代表以及其他相關利益主體代表組成，其中相關利益主體代表包括大學成立之前已經存在的部分教師代表、潛在的學生代表和其他資助者代表等；大學成立后，大學章程制定主體應當由舉辦者或者其代理人/代表、教職工代表和學生代表構成。

本文認為，從國內外現有的大學章程建設過程來看，大學章程制定主體應該是高等學校自身，章程草案經校長辦公會議討論通過后，由學校黨委會討論審定，然后報上級主管部門核準。

4.大學章程的制定依據問題

中國現行法律法規體系包括憲法、法律、法規和規章，這是制定大學章程的法理依據。當然，制定大學章程也不能與國家統一要求的文件政策相沖突。因此，大學章程制定的依據主要有《學位條例》、《教師法》、《教育法》和《高等教育法》等四部法律，《學位條例暫行實施辦法》、《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》和《事業單位人事管理條例》等三部法規，《普通高等學校學生管理規定》、《高等學校章程制定暫行辦法》、《學校教職工代表大會規定》、《高等學校財務制度》、《高等學校學術委員會規程》和《高等學校理事會規程（試行）》等六部規章，以及《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》、《關于分類推進事業單位改革的指導意見》、《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》和《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》等五項政策。

大學章程是提升大學治理能力的重要抓手和制度保障。大學有了章程，就可以優化校內治理結構與運行機制，規范學校辦學與管理行為，推動學校治理體系現代化。

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（責任編輯：孫艷）