國際大都市疏解人口問題各出奇招

中國電建集團 魏慶

推動京津冀協同發展，是有序疏解非首都功能的關鍵舉措。如何有序疏解非首都功能，逐步破解人口、資源、環境與發展的矛盾和“大城市病”等問題，北京沒有現成經驗可遵循。而國外紐約、莫斯科、倫敦、巴黎、東京、首爾等國際大都市率先在人口疏解方面達到了瘦身健體的成功效果，或許對北京有一定啟發和可借鑒之處。

立法與規劃“雙輪驅動”

國際大都市通常都采取立法控制“增量”、規劃疏解“存量”的路徑，堅持疏與堵結合，做到“控”與“疏”雙輪驅動，確保城市人口總數不越“紅線”。

立法控制增量。在“控”方面，國外通常都制訂有關建筑、產業、綠化的相關法律法規，嚴禁中心城區新建各種項目如擴大建設用地、新增產業和擴建行政辦公、商業等大型服務設施，以法律的強制力、執行力、約束力，堅決控制人口增量。韓國首爾于1982年頒布《首都圈整備規劃法》，立法控制首爾人口密度：嚴格控制制造業、大學等新擴建項目，對首爾市區的新建企業則實行高額罰款，并將位于首爾市以東的京畿道地區作為自然保護帶，對一定規模以上的大型建筑物征收擁塞費。日本東京于1956年制定《首都圈整備法》，明確以東京為中心、半徑100 千米以內建設首都圈的地域范圍，并于1959年通過《工業控制法》來嚴格控制首都圈內的部分城市新增項目，防止攤大餅式發展。英國倫敦于1938年頒布《綠帶法》，規定在倫敦市周圍保留寬13～24 千米的綠化帶，在此范圍內禁止新建工廠和住宅。

規劃疏解存量。國際大都市疏解人口的實踐經驗表明，單靠“堵”和“控”只是一種被動方法，而必須積極主動的“疏”，才能標本兼治。疏解城市人口，首先取決于科學合理的城市規劃，并以此為據，指導城市開發、建設和管理?；诖?，國外大都市大多從城市發展的戰略定位出發，突出經濟結構調整，統籌兼顧局部與全局、近期與遠期的關系，分別制定符合各自實際的短、中、長期城市規劃，以更好地發揮其對城市建設的調控、引領和約束作用，使疏解工作有序、有效運作。美國于1996年制訂“東北部大西洋沿岸城市帶規劃”，明確城市的性質、規模、發展方向和發展格局，確立紐約與新澤西州和康涅狄格州共同繁榮的全新理念。法國制訂“大巴黎計劃”，提出跨行政區域界限，促進城市與郊區融合，消除巴黎郊區閉塞狀況。俄羅斯莫斯科制訂多個城市中心發展規劃，統合舊城區與新城區的功能，計劃將莫斯科州16 萬公頃的土地并入城市建設新城區。英國倫敦曾于上個世紀六十年代中期編制大倫敦發展規劃，設計在半徑約48 千米的范圍內，由內向外劃分為內圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。2013年10月，英國政府專門成立城市發展委員會，制訂發展路線圖，推動倫敦等大都市與其他城市間的協調發展。日本東京曾在1958年、1968年、1976年和1986年分別進行了四次綜合交通規劃，強化大都市周邊城市和衛星城市的規模和職能。目前，日本現已研究出臺4 次“首都圈建設規劃”，通過構建以東京為中心，周邊的神奈川、千葉、山梨等7 個縣的“首都圈”，共同形成“多核心分散網絡”空間格局。韓國政府多次進行綜合規劃，推動首爾都市圈建設。2005年12月，韓國政府制定《第三次首都圈整備規劃（2006-2020）》，將首都圈分為成長管理圈、密度限制圈和自然保護圈；劃分10 個地區圈和5 個產業帶；明確韓國首都圈由原來以首爾為中心的“單核結構”空間構造向“多核連接型”空間構造轉化的總體思路。

因地制宜建“新都”

有序疏解大城市人口，關鍵是轉與遷（產業轉移與部分企業、服務業、行政單位等外遷）并舉，著力解決“搬哪些、往哪搬、如何建”等問題。

政府主導、紅利驅動。疏解人口，產業轉移是重點。對于一些高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業等產業，以及部分第三產業，是國內外大都市產業轉移的重點。政策引導是產業轉移的前提，利益驅動是搬遷的“妙方”。東京于1959年提出勞動密集型企業外遷的計劃，制定推動勞動力與制造業工廠向地方分散和轉移政策，形成特色明顯、優勢互補的區域職能分工體系。1971年，韓國政府責令污染企業搬出首爾，并對企業遷入地實行稅收優惠政策，同時加大基礎設施投資力度。為鼓勵人口向外遷移，由首爾政府主導，采取市區大學限制招生，并制定《大城市人口分散措施》，要求京畿道、明知、漢陽等大學搬遷或設立分校。位于首爾市南北的京畿道地區和仁川市分為“成長管理圈”，接受首爾轉移出的人口和部分產業。法國巴黎馬恩拉瓦萊新城通過積極承接巴黎中心城區的產業轉移，大力培育特色產業，形成以旅游業、金融業等為主導的產業體系，逐步完善基礎設施和公共服務設施，提高吸引力。美國通過對在郊區購房和租房給予更多的優惠貸款利率、降低貸款門檻、提供抵押幫助等方式，引導居民在郊區生活和居住。為鼓勵企業向郊區轉移，紐約政府實行差別化的地價與稅價政策，郊區地價、稅收低，并且擁有大量廉價勞動力，企業向郊區搬遷能夠獲得較大的比較利益，隨著人口逐步的郊區化，大型商品零售業也隨之向郊區遷移。

近年來，國外政府積極發揮政策引導作用，通過創造條件，推動對不符合城市定位的大公司進行搬遷。例如俄羅斯實力雄厚的大公司放棄城中心區，開始在外圍區域建設辦公樓和園區。利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發，吸引了不少大企業總部入駐。英國大企業總部落戶小城鎮也漸成常態，如泰晤士水公司總部在斯文登小城，勞斯萊斯總部在德比小城。此外，英國對首都遷移出去的大企業實行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業布局的調整。

政府帶頭，遷址“新都”（副中心和衛星城）?！皬陌屠?、首爾、東京等國際大都市發展來看，副中心建設大都成為其化解‘大城市病’的良方?！蹦壳?，國外大都市都將著力打造世界級新型首都圈和具有較強競爭力的世界級城市群，采取以點帶面，先由部分行政部門帶頭從中心城向周邊搬遷，以此帶動科研、商務、文化、會展等功能的聚集，教育、醫療、培訓等其他非首都功能加快向副中心或衛星城疏解。英國倫敦通過構建14 個迷你城市經濟圈、商業區，形成倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，通過政府帶頭，引領其下屬機構向衛星城搬遷，此舉得到公共事業單位的一呼百應，高校、醫院等公共事業單位隨后開始大遷徙。韓國政府2004年8月11日確定韓中部地區的燕歧—公州將成為新的行政首都，即世宗市。自2012年開始韓國總統府及中央行政機關將陸續搬遷到新址，規劃到2030年世宗市人口控制在50 萬以內。日本政府先后三次實施“城市副中心”戰略，使副中心和中心城區一起承擔起東京的城市功能，逐步形成了“中心區—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局，形成東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣“一都三縣”的都市圈。分散首都功能主要是在內部建設“七大副都心”，在外部建設“三大新都心”以及建設新城和筑波科學城等措施來實現。為了將人口和產業進一步從東京中心區域分散到周圍的衛星城市，日本還建設了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。經過多年規劃建設，2000年2月，位于東京的辦公機構包括法務省、厚生勞動省、防衛省等開始向這里搬遷。莫斯科市政府計劃將莫斯科大環內現有的超過1200 萬人口遷移部分至新區，為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100 多萬個專業技術就業崗位。1965年，法國巴黎近郊設立9個商貿、服務、交通副中心，建設5座新城。美國紐約都市圈是以紐約為核心的全球影響力最大的東北城市群，也被稱為“波士頓—華盛頓走廊”。從美國地圖上看，紐約大都市圈從美國東北部的緬因州，向西南方向延伸至弗吉尼亞州，跨越10 個州，包括波士頓、紐約、費城、華盛頓4 大城市群。其他3 大城市群也各具特色，與紐約在城市功能上相輔相成。

公共資源傾斜，筑牢疏解根基。公共資源分配向疏解地域傾斜，完善配套基礎設施，是民生保障的根本所在。大都市人口過剩，公共資源豐富是主因。人口遷移，優質公共資源要如影隨行?？v觀國外大都市，除了拉動區域就業以外，無不把副中心（衛星城、新城）公共資源分配作為重中之重，包括居住、教育、醫療、文化、體育在內的配套設施。韓國首爾通過由近及遠、逐步外擴、設施配套等策略的實施，先將人口吸引到距首爾30～40千米的交通要道或地鐵附近，不斷完善和配備學校、醫院、購物中心等各項生活措施，使衛星城的生活環境與生活質量均不低于首爾市區，有力促進學校、醫院等機構在衛星城的合理布局。日本東京每個副都心的辦公、購物、休閑、觀光等功能一應俱全。這些“副都心”的特點是產業獨立，交通便利，生活設施齊全，適合宜居和就業。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設，1991年東京都政府搬遷至此。如今，這里高樓林立、銀行密集、公共服務到位，備受世界關注。東京還通過實施教育經費投入和教師輪崗制度，促進教育均等化發展，確保東京都市圈內教育資源相對均衡。美國紐約直接加大對郊區進行大量基礎設施、公共產品的投資，使郊區學校資源遠優于中心城市，為城市人口向郊區遷移提供重要保障。以1994年為例，紐約為郊區每個學生平均每年支出、配備的圖書數量以及互聯網覆蓋率分別為9688 美元、20 本、59%，而市區僅為8205 美元、9.4本、47%。

構建便捷高效多網交通體系

疏解人口，離不開交通的有力支撐。事實證明，擁有完善的高速鐵路網、高速公路網與軌道交通網等，就能促進都市群第一時間互通互聯，加速人才、資源等要素的快速流動。推動中心城市功能向周邊新城（副中心、衛星城）疏解的一個重要必備條件，就是要建立起與中心城市空間結構、功能布局相適應的交通體系。

世界大都市大都緊鑼密鼓的建設快速交通以促進人口轉移。東京都市圈發展的寶貴經驗就是高度重視交通發展。從1950年東京及其周邊區域內大規模建設高速公路、鐵路交通網絡，到東京都市圈由新干線、輕軌和地鐵構成的總長約2865 千米的區域軌道交通網絡，再到東京環市中心的輕軌線把都心和7大副都心連接起來，構成以副都心為起點，向近郊和鄰近中小城市延伸的放射狀格局，加速了區域資源要素的合理流動。美國東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費城、紐約、巴爾的摩等城市，就是憑借便捷的交通運輸條件形成的，并最終聯結成完善的交通運輸網絡，逐步形成了“波士頓—華盛頓大都市連綿帶”。紐約1950年以后從建設城市周邊外環路和輻射路開始，城市開始沿交通軸線向郊區擴展，各大城市都市區空間范圍擴大，橫向蔓延，相互連接，制造業帶、交通帶與城市帶融為一體，形成了多核心的城市群，為人口和產業向郊區轉移提供了便利條件。莫斯科市政府將對新區交通網絡進行整體規劃，屆時將全面規劃包括新區在內的整個市區的公路、鐵路、地鐵及輕軌建設，新建一條地鐵線路、兩個火車站和數條輕軌線路。同時，計劃在莫斯科市開辟新的公交車道，使之全長增至220千米，還將新建停車位及交通中轉樞紐。韓國首爾及周邊都市圈通過縱橫交錯的地鐵網絡將整個首都圈連接起來，有一半以上地區距地鐵車站的距離不超過1000 米，這極大地促進了人口轉移。為方便居民出行乘坐地鐵，還開通了居民區與地鐵、輕軌車站間的巴士專線。德國城市交通與城際交通和跨區遠程交通高度融合。城市交通不僅依靠地鐵、輕軌、公交巴士等，也高度依靠城際、州際（省際）鐵路、地區鐵路和市郊鐵路等多種運輸方式。加拿大東部兩省的“哈利法克斯-蒙克頓成長走廊”，是20 個跨省工業和商業園區棲息地?？梢?，互聯互通的交通體系，成為這些走廊上的各個城市之間經濟快速成長的先決條件。

總之，四通八達的交通網絡擴大人口分布與職業通勤范圍，軌道交通拉近中心城區與衛星城、副中心的距離。