教育服務屬性和國家政策走向

張力

關于2020年建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，黨的十八大報告對未來五年的奮斗目標勾畫得非常清楚。相繼召開的黨的十八屆三中、四中全會，對全面深化改革和全面依法治國作出了新的部署，一手抓改革披荊斬棘，一手抓法治鋪路架橋，改革把體制機制障礙更好破除，法治把實踐證明行之有效的及時固化為法律法規。最近，習總書記在此基礎上又對全面從嚴治黨提出了新的更高要求，在“四個全面”戰略布局中，全面小康是戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是戰略舉措。

黨的十八屆三中全會所部署的深化教育領域綜合改革，就是要堅持一個導向，即立德樹人；堅持一條主線，即促進公平提高質量；把握一組重點，即構建政府、學校、社會之間新型關系。也就是說，要加快轉變政府行政職能，要盡快改進教育管理方式，要依法保障學校辦學自主權。必須重視社會參與積極性，因為無論是全民學習還是終身學習，都離不開社會的參與。因此，在深入推進管辦評分離、改革辦學體制方面，全會文件對社會力量興辦教育用了“政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵”五大制度加以鼓勵。當然，還有推進教育服務業領域有序開放，包括對內對外開放。我認為，這是中央文件首次確認中國教育服務業屬性的正式提法。黨的十八屆四中全會關于法治國家、法治政府、法治社會一體建設提出了很多新的政策，三中、四中全會強調的總目標高度契合，就是為了推進國家治理體系和治理能力現代化，在教育領域也要推進治理體系和治理能力現代化。

今年既是改革深化年，也是法治建設年；今年還是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中期評估年、十二五規劃收官年、十三五規劃編制年。站在關鍵年的基點上，我認為，教育服務屬性分化及其對公共政策的影響應該是一個有意義的切入點。

首先，我們看一下冷戰之后，世界各國在聯合國教科文組織的倡導之下，尋求能夠在全球共同推動的各項行動，全民教育就是其中之一。全民教育迄今已歷經兩個發展階段：第一個階段是1990-2000年，第二個階是2001-2015年。在25年當中，中國在發展中國家中表現不錯，相信大家也看到了公共教育的長足進步，我國教育水平普及程度已經迅速達到中等收入國家平均水平。2015年后怎么走？許多國際組織專家組和各國教育部長對后全民教育作出了種種論證，每種方案所需要的公共財力和社會支付能力是很不相同的，很難設想一個國家、一個地區的教育能夠始終處于快速發展狀態，當公共財力（包括公民支付能力）沒有達到一定水準的時候，即使提出更高的政策期許，恐怕也會很難落實。其實，我國的教育有兩點讓國外同行非常羨慕。第一，我國在著力普及九年義務教育方面，政府和社會付出了長達幾十年的不懈努力。第二，我國的老百姓在讓自己的子女接受教育方面有很高的積極性，這點非常難得，其他國家未見得如此。有些發展中國家民間支付教育服務的積極性并不高，這和社會經濟結構有關系，而不僅僅是政策發揮效力的問題。合適的土壤才能長出合適的教育形態，還需要合適的教育政策予以扶持、支持和鼓勵。

民辦教育在今后全民教育行動進程中需要發揮什么作用？完全由公立教育運作的模式，適用于部分能源資源非常豐裕的以及擁有高稅收、高福利的國家，政府可以拍胸脯向公民承諾，包攬下來所有工作。但是，進入新世紀以來，許多國家都在琢磨如何將社會資本引入教育領域，這是大勢所趨。我國長期處于社會主義初級階段，想學高福利國家并不容易。盡管我國目前的GDP增長速度很快，但是進入經濟發展新常態后，我們會慢慢習慣GDP年均6%左右的增長。經濟增速放緩，意味著產業結構深度調整、公共財力增幅放緩，我們將從要素驅動發展轉向創新驅動發展。經濟發展新常態既對教育提出新的要求，也對教育形成新的壓力。聯合國教科文組織正在研制2030年前第三期全民教育行動綱領，可能會重點關注教育自身是否可持續發展、教育能否為可持續發展服務的問題，民辦教育也要反思自身發展方式與路徑。

習總書記應潘基文秘書長邀請，在2013年聯合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀念活動上發表視頻賀詞，代表中國政府作出“三個努力”的莊嚴承諾，即“努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會；努力讓每個孩子享有受教育的機會；努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力?！备鶕醒肟傮w部署，展望21世紀中國人的教育或學習，我認為，可以用四個“更”來概括：“更有質量，更加公平，更為有用，更可持續”。要想達到這一組預期，若沒有民辦教育全方位參與和相應制度創新，是很難實現的。

我在不同場合都曾介紹過世界銀行的一種服務模型，即公民用戶把服務需求反映給政府，由政府傳遞給服務供給方，再由服務供給方為公民用戶提供服務。這一類似三角的鏈環，被稱為長線需求供給。此外，還有短線需求供給，就是公民用戶不經過政府，直接與服務供給方協商尋求點對點服務，類似一個扁扁的長方形。長線需求領域促進公平的責任主要在政府，短線需求領域主要靠市場和準市場機制運作。所謂教育服務業，主要體現在短線供需方面，不同國家私立（民辦）教育在滿足長短線服務需求方面差異很大。

世界銀行通常采取公共與非公共服務“兩分法”。全球范圍內，政府對公共服務干預分為付費、直接提供、監管，對非公共服務的干預就是監管。中國則對公共服務再切分，形成“三分法”：一是基本公共服務（長線），由財政全額負擔，免費或基本免費提供，如義務教育；二是非基本公共服務（長短線兼有），由財政資助、補貼或選擇重點購買，保持低收費水平，居民分擔適當成本，如非義務教育（公辦、非營利民辦）；三是非公共服務（短線），財政不介入，市場機制運作，由民間資本進入和經營，按成本或超成本收費，營利（微利）性多樣化選擇，如營利性教育和培訓。

立足基本國情，我國民辦教育已在長短線兩個領域都有所作為。今后，政府將繼續在非排他性的長線服務需求供給方面盡力而為，在排他性的短線教育服務需求供給方面量力而行，給予適當支持。黨的十八屆三中、四中全會都明確要求，建設法治政府和服務型政府，轉變政府公共服務職能，就要在制度建設上逐漸推進和完善“兩個清單”。其中，“權力清單”（正面清單）規定政府必須依法行政履職的基本事項，“負面清單”則規定非政府機構有限制條件的行為。在“兩個清單”之外，政府“法無授權”不可為（還有些法定的自由裁量權等職責必須作為），而非政府機構“法無禁止”可選擇作為，但要形成自律和他律的有效監督制約機制，為公辦教育和民辦教育共同發展、自主發展創造更有利的環境。

這樣的制度創新，將從根本上改變服務供給方式，重構政府、學校、社會新型關系?！稖刂菔忻褶k教育改革和發展規劃（2015-2020）》基本上是用足用好當前帶有模糊性的公共政策，來鼓勵支持民辦教育發展，相信今后的政府行為邊界會越來越清晰。例如，教育部公布的第一批權力清單有18項，原有幾百項到哪里去了？一部分劃給省級政府了，一部分廢止撤銷了，一部分委托給事業單位及學會、協會了，還有一部分將來作為責任清單或權力清單。

接下來，公辦事業單位分類改革，民辦教育分類管理，都要不斷深化。我設想，如果將來不再細分誰提供什么樣的服務，而是政府針對服務類型來進行不同方式的撥款資助、補貼、獎勵，是否可以邁上新的臺階？當然，這也是從政府購買服務中得到的啟發。大家都知道，黨的十八屆三中全會文件確定的五大制度至今還沒有完全落地，今后的貫徹落實也與各地區、各部門對五大制度意圖的正確理解密切相關。我認為，有一點很關鍵，就是看政策實效。促進民辦教育健康發展是根本，如果政策出臺后作用不佳，就好像在園地里栽種的許多花草樹木都枯萎了，那能說水肥或農藥的配方是合理的嗎？

最后，全球范圍內終身學習將覆蓋終身教育，21世紀的學習正在發生重大變革。我國的民辦教育整體態勢不錯，2014年，全國民辦學校在校生和民辦幼兒園兒童加起來，超過4300萬人，占全國學生總數的比例達到17%，創歷史新高。剛才，我聽說浙江的這一比例是25%，溫州高達32%。大家都覺得，中央和地方政府出臺的“組合拳”政策，應該使民辦教育事業變得更加生機勃勃。因此，我國正規教育、非正規教育、非正式教育等，在服務供給方式、投資、融資方面，都將呈現互補共贏的新格局。中國學習資源平臺建設將進入一個前所未有的“戰國時代”。我覺得，民辦教育不僅有營利性和非營利性的分類定位問題，關鍵還在于精準鎖定、適應、引導、激發用戶的需求。民辦教育也存在提供慈善性教育服務、基本或非基本公共教育服務、非公共教育服務的多條路徑，相應地，公共財政應當實行差異化政策，有區別地予以購買、資助、補貼和獎勵。實際上，民辦教育比公辦教育更適于長短線服務的混業經營。即使是營利性教育培訓，也要注意形成適應用戶需求的質量信用體系，逐漸減弱直至擺脫“道德凹地”的社會成見。

編輯 許方舟 校對 郭偉