突出問題導向 深入推進渭南依法行政工作

鄭國寧

【摘要】近年來，渭南各級政府在依法行政方面做了大量努力，也取得了一定成效，但從現實來看，依法行政面臨的問題仍比較突出。在全面推進依法治國的今天，渭南只有堅持問題導向，通過完善領導干部尊法學法守法用法制度，為領導干部構筑法律至上的思想防線，加快推進政府職能轉變，深化行政審批制度和行政執法體制改革，大力推進行政程序建設等，多管齊下，從行為機制上推動行政作風不斷轉變，進而提升渭南市縣（市、區）兩級政府依法行政水平。

【關鍵詞】問題導向；依法行政；行政執法

中圖分類號：D62文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-076-03

亞里士多德曾經說過：“法治比任何一個人的統治來得更好”。歷史實踐也反復證明，法治興則國家興，法治衰則國家亂。十八屆四中全會對推進依法行政、加快建設法治政府作出了戰略部署，然而，建設法治政府工作千頭萬緒，推進依法行政，從哪里入手，這是首先要解決的問題。馬克思也曾說過，“問題就是時代的口號，是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲”。因此，堅持問題導向，研究渭南推進依法行政存在的問題，探索解決這些問題的途徑，具有非常重要的現實意義。

一、我市在依法行政工作中存在的問題

近幾年來，我市各級政府在依法行政方面做了大量工作，也取得了一定成效，但從現實來看，依法行政面臨的問題仍比較突出，嚴重影響了依法行政進程，主要表現在以下幾個方面：

（一）法治意識依然不夠牢固，存在視法為器，治民不治官的現象

隨著依法行政工作的推進，各級領導干部的法治意識都有所增強，但樹立的依然不夠牢固，一些領導干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣依法行政的認識并不清醒，有的甚至認為依法行政就是個運動，國家倡導就搞，過了該怎么辦還怎么辦。依法行政工作更多的停留在用會議落實會議，用文件落實文件上，沒有真正落實到行動中去。有的領導干部存在視法為器的思想，把法律作為自己達成目標的手段，“有用的用，沒用的不用”。個別領導長官意志較為濃厚，面對一些重大決策，存在以言代法，以權壓法的現象。還有些領導干部甚至將法治錯誤地理解為依法治“民”，把自己置于法律之上，存在隨意行政，違法行政的現象，上述種種現象都嚴重阻礙了法治政府建設。

（二）依法行政工作的體制機制有待理順和完善

政府法制機構作為我國依法行政工作的主管部門，承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施等重要職責。從目前我市政府法制機構的情況來看，依法行政工作的體制機制與深入推進依法行政的要求還有一定差距。一是在機構設置方面，目前我國鄉鎮一級政府未設立法制機構，市縣（市、區）兩級的法制機構屬于市縣（市、區）政府辦公室的內設機構，不具獨立性，且級別不高。而直接開展行政執法活動的一些執法部門，也未設立專門的法制機構，依法行政存在諸多法律風險。二是在人員方面，工作體制呈現出上強下弱的“倒三角”態勢，即從上到下，人數依次遞減，并且數量急劇下降。如國務院法制辦為188人，陜西省政府法制辦為50人，渭南市政府法制辦為9人，機構改革后，縣（市、區）法制辦多的增加至6人，少的就只有3、4人，鄉鎮一級不設法制辦，其職能主要由鄉鎮司法所承擔。如此少量的工作人員，面對基層大量繁雜的行政執法工作，工作效果可想而知。三是隨著依法治國進程的推進，市政府法制辦承擔的任務日益繁重，也使機構人員與工作任務之間的矛盾日益突顯。尤其是立法工作、規范性文件監管和行政復議應訴至今無專設科室，無專門人員，推進依法行政和執法監督雖有科室但力量薄弱。

（三）違法執法和行政不作為現象仍較突出，嚴重損害政府形象和公信力

社會大眾對法治的感知和理解，集中于法律的實施環節，因此，行政執法活動往往成為大家認識和評價政府，認識和評價法律的一把尺子。但我們的行政執法活動，存在著大量問題，影響著政府的公信力和法律的權威。一是執法隊伍過多，行政執法權分散，缺少銜接，重復執法、多頭執法現象嚴重；二是執法過程不重視程序，隨意性較大，如告知不規范，不具體不完全；在法律適用方面存在引用法律法規規章條款不明確不具體；當場收繳罰款或單位代收罰款等損害群眾利益的行為；三是很多基層執法隊伍經費來源于行政收費和罰款，使執法活動與執法者的利益直接掛鉤，導致選擇性執法，一旦有利可圖，則大家爭著管，反之，則敷衍塞責，推諉了事，進一步滋生和加劇了違法行政；四是基層執法人員法律素質普遍偏低。尤其是一些基層單位，由于工作力量有限，常雇傭一些非正式編制執法人員，這些人素質參次不齊，導致亂收費、亂罰款、“吃拿卡要”行為多發。

二、依法行政存在問題的成因分析

探索上述依法行政工作存在問題的成因，我認為，以下幾點因素不容忽視：

一是人治思想根深蒂固，官本位思想嚴重，法治未得到應有的認識和重視。領導干部和工作人員依法行政的意識和能力都有所欠缺，尚未形成法治思維和用法治方式處理問題的習慣。群眾法律知識缺乏，對救濟渠道缺乏了解，運用法律武器的能力不足。

二是中國人情社會、熟人社會的現實①，未能隨著時代的變遷而改變，導致行政行為遇到熟人關系時就會大打折扣。

三是重實體，輕程序的觀念，忽視權力運行中程序性規范的構建，寄希望于權力行使者的道德自律②，卻忽視了一切擁有權力的人都容易濫用權力這亙古不變的定理③。

四是我國法律法規還不夠完善，法律質量還不夠高，行政管理隨意性大，存在法律真空。

三、堅持問題導向，有的放矢，探索我市深入推進依法行政工作的途徑

（一）增強行政機關領導干部的法治教育，為其構筑法律至上的思想防線

思想是行動的先導，有什么樣的思想就會有什么樣的行動。依法行政歸根結底是行政機關工作人員，特別是領導干部的依法行政，因此，要加大依法行政的宣傳教育力度，使領導干部領會依法行政的深刻內涵和基本要求，深刻領會一切權力都來源于人民，牢固樹立法律至上、權由法定、權依法使等基本法治觀念，自覺把國家法律法規作為從事行政行為的準則，在法紀面前心有所畏、言有所戒、行有所止。除此之外，要在全社會范圍內要大力宣傳和開展普法教育活動，不斷增強全社會尊法、遵法的觀念和意識，逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。

（二）完善各級領導干部尊法學法守法用法制度，使其規范化、常態化

要狠抓領導干部這個關鍵少數，堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵。在學法方面，要創新學習方式，著力提高學法的實效。在自學為主的基礎上，結合政府常務會學法、黨委（黨組）中心組學法、舉辦法制講座、開展交流研討等多種形式學習憲法和行政法律法規，使領導干部明白用權的法律紅線和底線。加強行政公職人員法律常識和依法行政相關知識的集中培訓，根據工作崗位的實際需要，分級分類，有針對性的安排學習考試。在用法方面，要求各級領導干部謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話辦事要先考慮合不合法，養成一種辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好工作風格和習慣。確保政府工作在法治框架內開展、權力在法治軌道上運行。在考核方面，逐步建立完善領導干部依法行政情況考核制度，對領導干部進行年終考核和提拔任用以前，要對其學法用法、依法行政等情況進行考核。使學法用法由“軟尺子”變成“硬指標”，進而推動領導干部學法用法的自覺性和主動性。

（三）加快推進職能轉變，深化行政審批制度改革，提升行政管理和服務的效率

依法行政的實質是嚴格限定政府的職權，而如何限權？十八屆三中全會給出了答案，明確政府與市場的邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府職能要向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的目標轉變。因此，要深入推進依法行政，政府要做到全面正確履行職能，必須進行自身的改革。首先，加快推進職能轉變，實現政府職能重心的轉移。要著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位的問題。第二，深化行政審批制度改革，完善三項清單制度。結合正在進行的行政機構改革工作，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。拿出“權力清單”，給出“負面清單”，理出“責任清單”，用三項清單，筑牢法治籬笆，推動建立職能集中、管理有效的行政管理體系。

（四）大力推進行政程序建設，嚴格規范行政行為

著名的丹寧勛爵曾說過，正義不僅要實現，而且應當以人們看的見的方式實現?？茖W的行政程序既保證政府機關合法、公正、合理高效地行使職權，杜絕行政的隨意性，又保障公民、法人和其他組織的知情權、參與權和監督權，最大限度地方便當事人，因此，強調程序的中立、平等、公開、科學、效率和文明是依法行政的應有之義。從國家層面來說，應盡快出臺統一的《行政程序法》，使行政程序法定化、科學化，這也是我國深入推進依法行政的迫切要求。作為市縣（市、區）一級，應結合自己的實際，探索建立符合本地實際和科學合理的《行政程序規定》④，除依法應當保密的外，行政權力的依據、行政機關辦事的流程、步驟、期限、責任等都要公開，讓行政程序與相對人見面，讓權力在陽光下運行，接受人民的評判和監督。除此之外，要嚴格檢查考核制度，對行政程序執法中出現的問題，嚴格問責，從行為機制上推動行政作風不斷轉變，確保法行政不斷深入。

（五）深化行政執法體制改革，提升政府公信力

首先，深入推進綜合執法，減少行政執法層次，理順行政執法體制機制。市政府要統籌協調，在同一層級，整合執法主體，完善綜合執法，推行大部門體制，將行政執法過程中存在的權責交叉及由此產生的沖突內化到一個部門中，既可以有效降低協調的成本，又可以提高行政執法的效率⑤。要理順不同層級政府職責，根據事權科學合理配置執法力量，減少行政執法層級，推進執法重心向基層下移，從制度上消除上下級行政機關多層執法的問題。其次，要進一步改善執法條件，保證執法經費足額撥付，加大財政部門的稽查制度，確保執行罰繳分離和落實收支兩條線工作的穩步推進。第三，要不斷轉變執法理念，創新執法方式。把維護良好的市場秩序，創造優良的市場環境而非立案罰款作為執法的主要職責。改掉以往過多依賴行政命令和行政強制的方式，探索行政指導、政策培訓、技術支持等文明執法方式，寓執法于服務之中，疏導結合，避免簡單粗暴執法。第四，要嚴格落實行政執法責任制，將執法責任落實到機構、崗位，落實到具體的人。進一步強化行政執法機關內部監督機制，將行政執法監督機構的“建議權”，轉變成直接處理權，真正樹立和發揮監督威懾的效力。堅決抵制和克服地方保護主義和部門保護主義，以及執法過程中的利益驅動，確保監督的針對性和實效性。

（六）加強政府法制機構建設，為深入推進依法行政提供組織保障

加強政府法制機構建設是推進政府自身建設，全面推行依法行政工作的基礎和保障。實踐證明，但凡黨政領導高度重視法制機構建設的區域或部門，法制機構設置就較合理，人員配備就較齊全，職能發揮的就更充分，政務形象就好。因此，首先，法制機構的主要領導，要加強與黨政主要領導及各部門領導的溝通協調，促使政府重視法制工作，進而有效發揮法制機構職能。第二，抓好法制機構組織建設，建立適應工作需求的保障機制。提高政府法制機構的地位，使其先有位，進而爭取有為，消除現在被束縛，不敢為的尷尬處境。按照機構設置、人員編制、經費保障與深入推進依法行政的任務相匹配的原則，加強法制機構建設，如在市級政府法制辦應增設立法、規范性文件監督、復議和政府法律事務4個專業科室，為依法行政工作提供組織保障⑥。第三，加強法制機構工作人員隊伍建設。逐步完善準入制度，吸收一批有法學理論基礎，具備法律思維，法制工作能力的專門人才隊伍。同時，要疏通出口，嚴重違法執法人員，要堅決將其清除出行政執法隊伍，從整體上確保行政執法隊伍素質。第四、建立政府法律顧問制度，通過向省內有關高校、科研單位、律師事務所等法律服務機構，征集政府法律顧問隊伍，建立政府法制機構人員為主體、法學理論工作者和法律實務工作者相結合，優勢互補的法律顧問團隊，為深入推進依法行政提供人才保障和智力支撐。

注釋：

①唐忠民.論依法行政的傳統法文化阻力[J].河北法學，2014（1）.

②關保英.當代中國行政法奠基史[M].北京：中國政法大學出版社，2011：60.

③孟德斯鳩.論法的精神上冊[M].商務印書館，1997.

④陳勇.以問題為導向，深入推進法治政府建設[N].湖南日報， 2014-11-7.

⑤袁曙宏.深化行政執法體制改革[J].行政管理改革，2014（7）.

⑥卞新龍.如何在基層推進依法行政的幾點思考和建議[EB/OL].http：// www.360doc.com/content/14/1113/08/5719126_424727269.shtml，2014-11-13.

參考文獻：

[1]周佑勇.依法行政的觀念、制度與實踐創新[J].法學雜志，2013（7）.