邊疆民族地區城鎮化路徑研究

巫德富 羅顯克 譚雪燕

摘要：城鎮化成為新一輪的國家戰略。邊疆民族地區（廣西）在經濟條件、資源稟賦、生態環境民族特征等方面有著自身特點。以廣西憑祥為例，結合憑祥自身特點，提出憑祥市實現城鎮化的路徑。在有關邊疆民族地區城鎮化發展理論的基礎上，結合憑祥城鎮從近代以來的歷史沿革，得出憑祥城鎮化演變規律，并分析憑祥城鎮化發展現狀及自身資源條件，比如邊境旅游、邊貿，提出憑祥市實現城鎮化戰略的五條路徑及針對不同路徑的支撐保障措施。最后指出由于實現憑祥城鎮化路徑和支撐保障體系中，資金、人才、思想教育等要素很難在短時間內實現，因此，憑祥城鎮化道路任重而道遠。

關鍵詞：邊疆民族地區 城鎮化 路徑

一、問題的提出

隨著中國一東盟自貿區如期建成以及城鎮化發展成為新一輪的國家戰略，給中越邊境民族地區經濟發展帶來前所未有的機遇。邊疆民族實現城鎮化的道路（廣西）也是邊疆民族地區（廣西）如何利用城鎮化戰略推動經濟發展的道路，邊疆民族地區（廣西）城鎮化發展有著自身特點，比如經濟發展主要依靠邊境貿易的推動，同時還需考慮國家安全、生態安全等因素。因此，邊疆民族地區（廣西）如何結合自身的特點，找到適合自己的城鎮化路徑，是本文需解決的問題。

二、相關理論研究

關于邊疆地區城鎮化研究：白光潤（ 2000）其著作《中國邊境城市》中對我國邊境城市帶進行了逐一介紹，把憑祥市例為西南地區加以介紹。王燕祥，張麗君（2002）對西部邊境城市發展模式進行了研究。張麗君（2006）對毗鄰中外邊境城市功能互動進行了研究。龔新蜀（2012）通過對新疆城鎮化的特殊性、新疆城鎮化發展的一般功能與特殊功能、新疆特色城鎮化與西北邊疆安全的互動機制的研究，提出了基于不同動力機制的城鎮化發展模式及實現途徑。

關于民族地區城鎮化研究：柴生祥，李含琳（2005）在其著作分析了民族地區城鎮化發展模式，對廣西城鎮化提出要發展大城市，注重特色小城鎮的發展。傅瓊（2004）在其《中國西部城鎮化過程中的地方政府行為研究》提出地方政府在城鎮化中應起積極作用，比如協調、保障作用。傅淑麗，沈群（2005）在其著作《邊墻民族地區小城鎮建設與發展》中以云南邊疆小城鎮為例來研究邊疆地區如何實現城鎮化。李瀾（2006）從推進民族經濟加速發展，構建西部民族地區城鎮經濟和城鎮化的發展模式、發展戰略。宋才發等（2006）提出了城鎮建設的規劃布局，產業結構調整等。閔文義（2012）從經濟學角度對我國西部民族地區特別是民族牧區探索并實踐的“城鎮化”發展道路進行了研究。毛生武（2011）對我國西北民族省區城鎮化模式與制度進行了研究。

關于廣西城鎮化研究：陳利丹（2005）對廣西城鎮化進行論析，分析廣西城鎮化的有利因素和不利條件，提出來城鎮化發展模式。何建林，朱堅真（1995）對廣西中小城市發展問題進行了研究；董友濤（2006）針對廣西各個不同區域，對廣西不同區域城鎮化產業經濟支持問題進行較為深入、細致、系統的研究，為廣西不同區域城鎮化產業經濟支持提供了理論和實踐的依據。

以上研究成果均為著作，對于期刊等研究成果，特別是國家提出新型城鎮化以來，有很多關于城鎮化研究的理論成果，由于篇幅的關系，本文就不在闡述。近年來城鎮化研究成果，為本文提供了理論基礎和研究視角及研究方法。

三、憑祥市城鎮化發展的歷史考察

（一）近代憑祥市城鎮化發展的歷史沿革

近代以來，憑祥地區都實行土官制度，土官為世襲，直到1918年才改土歸流。憑祥地區處于中外交界，漢族與少數民族交融地帶，但由于土官制度的存在加之生產力水平的低下，所以憑祥地區的經濟與外界交流還不密切。這種條件下分散、小規模的生產方式占據統治地位。城市或城鎮的出現需要經濟聯系密切，分工復雜，流通規模較大的情況下才出現。因此，憑祥歷史上未出現大規模的城鎮化聚落，只出現了一些小規模的非農業聚落。這些小規模的非農業聚落也是非經濟性的。主要有兩個原因：一是行政管理的需要。不管是土官制度還是其他制度統治者都要修建衙門、官邸、倉庫，要筑墻防御，統治者及其家屬、軍隊及其他非農業人口聚集；二是軍事、戰爭因素的推動。憑祥地區的地理位置，決定了它的重要軍事地位，自古以來其是兵家必爭之地。中法戰爭，法國就攻打了鎮南關，今天的友誼關?？谷諔馉幤陂g憑祥友誼關成了國際重要物資運輸的重要通道，正是因為如此，日軍三占憑祥。由于戰爭頻繁，為了抵御侵越，憑祥地區修建了很多軍事設施，如今天的友誼關、炮臺等設施。

憑祥地區城鎮的雛形是要塞、關隘。但由于戰爭因素的推動，憑祥地區成為交通要道，戰爭因素使得憑祥公路、鐵路得到發展，在這些道路及關隘附近，逐漸形成了定期的集市，憑祥地區入口進一步增多，非農業社會經濟活動逐漸提高，這時城鎮才逐步發展。

不管是小規模的非農業聚落，還是戰爭因素導致的非農業聚集，這些因素都是非經濟因素促成的。非經濟因素具有偶然性，必然導致城鎮的衰落。隨著戰爭結束，軍隊移防，國際間聯系的?？诨謴屯〞?，不在需要經憑祥再經越南出海，憑祥地區的軍事交通功能喪失，憑祥城鎮發展停滯。

新中國成立后，憑祥城市公路、鐵路得到一定的發展，但長期以來，憑祥城鎮發展受到人為制約。眾所周之，越南長時間處于抗法和抗美戰爭，中國在中越友好的背景下，對越南進行多次無私援助。然而，為了防止戰火蔓延，中國不得不對邊疆地區城鎮經濟建設慎重推行。憑祥地區政治地位遠遠大于經濟地位。憑祥地區城鎮發展受到一定制約。1978年，中越關系惡化，憑祥地區各項建設事業停滯。

（二）上世紀90年代至本世紀初，憑祥城鎮化發展分析

1985年后，憑祥城鎮發展迎來了一個穩定時期。1992年，中越關系恢復正?；?，同年6月憑祥成為沿海開放口岸。從此，憑祥進入了一個嶄新發展歷史時期。特別是2000年以后，憑祥基礎設施得到了完善，開發商住用地，建廣場和農貿市場，對供水、電網、路燈等進行了改造，憑祥城市面貌得到翻天腹地的變化。

這一時期，憑祥市城鎮的發展主要得益于邊境貿易，邊境貿易增加當地政府的財政收入，政府財政收入的70%的稅收都來源于邊境貿易的稅收，這些收入投資用于公共設施建設促進其他各項事業的繁榮，特別是第三產業的發展，憑祥的旅游、交通運輸業、餐飲以及組裝業等也迅速發展。特別是憑祥市的浦寨邊貿城發展成為憑祥新的經濟增長點。

四、憑祥市城鎮化發展現狀分析

（一）憑祥城鎮人口規模較小，城鎮化率“高”

根據第六次人口普查，憑祥市總人口10.64萬人，常住人口11.22萬人，屬于小城市。2012年憑祥非農業人口為3.18萬人，相對于2005年的3.12萬人，僅增加了600人。2012年憑祥市非農業人口所占農業人日的比例為29.4%，若以此作為城鎮化率，憑祥城鎮化率僅為30%左右。

2013年，憑祥市政府公布的鎮化率為68.62%，位居全區第一，達到發達國家和地區的城鎮化水平。對于該數字反應出來的城鎮化水平，筆者認為其沒有完全反應憑祥城鎮化發展情況。國家統計局規定，城鎮化率=城鎮人口/總人口（均按常住人口計算）它既包括城鎮中的非農業人口，又包括在城鎮從事非農產業或城郊農業的農業人口，其中一部分是長期居住在城鎮，但人戶分離的流動人口。在前面我們已經分析了，近年來憑祥市城鎮的發展得益于邊境貿易，邊境貿易使得憑祥流動人口增加，使得城鎮人口增加，盡管流動人口導致總人口也有所增加，但這樣計算出來的結果使得憑祥的城鎮化率偏高。我們所提的城鎮化更深刻的內涵是通過各種路徑使得本地農村人口向當地或其它城鎮轉移，實現人的城鎮化

（二）憑祥城鎮工業基礎薄弱，但工業經濟穩步發展

根據工業化與城鎮化的關系，工業化是城鎮化的基礎。憑祥地區由于長期戰爭的影響，使得邊境地區都沒有大型工業項目，邊境地區工業基礎很落后，基本上都是以種植業為主。人們消費能力不高，2013年憑祥市三次產業結構比重為11.48：33.04：55.48，第三產業所占比重較大，流動人口較多，第二產業的比重相對較小，相對于廣西其他邊境地區來說算是比較好的。由于工業基礎較弱，無法形成一系列產業鏈，缺乏產業工業，消費能力僅靠邊境貿易，商業和服務業發展動力不足。近年來，憑祥的工業呈現出穩步發展之勢，豐浩酒精公司糖酒聯產項目、春華酒業公司節能降耗技改項目、恒宇水泥等相關項目順利實施，工業產值增長迅速。

（三）城鎮基礎設施得到加強

目前，憑祥白云景觀大道鐵路下穿工程、南山紅木城1號道路、林東路等工程項目已經竣工。城市路網、排水排污、亮化綠化、污水處理廠、垃圾處理廠的整改工作等工程正在有序推進；2013年憑祥完成葫蘆嶺至火車南站瀝青路面鋪設，新建污水管網2.9公里，完成城市園林綠地面積21.05公頃，城市基礎設施不斷加強。

（四）貿易設施逐步完善

憑祥市五大有形專業市場建設如火如荼。到2013年年底，汽摩配件綜合專業市場開山填溝工作已經完成；農副產品專業市場項目前期工作已經完成場地平整；特色養殖科技產業園和弄懷水產品專業市場建設已經開工；紅木原木及半成品交易專業市場建設已經投入使用。

邊貿區升級擴建工作已經如期進行。憑祥邊境貿易貨物監管中心聯檢辦公大樓、水果輻照處理中心、貨物專用通道等工程已經竣工；弄懷邊境貿易貨物監管中心海關和檢驗檢疫工作區、綜合辦公大樓等配套設施已經投入使用；友誼關工業園至油隘邊貿點二級公路建設也正在進行中，根據政府規劃將加快平而河大橋建設，提升口岸進出口和中轉物流服務功能。

（五）城鎮框架不斷擴大、文化娛樂設施不斷完善

國道322線夏石至憑祥公路擴寬改造、友誼關工業園至油隘公路等城鎮路網加快建設，南友高速公路憑祥境內收費站整合遷移等工程使得憑祥城市框架不斷擴大?！稇{祥市城市總體規劃》（2010年～2030年）把憑祥分為主城區和友誼關區，城市規劃區面積為250平方公里。憑祥城鎮文化娛樂設施也在不斷完善，憑祥市政府將把浦寨打造成為集商貿、旅游、休閑、購物、娛樂為一體的“南疆國門不夜城”。廣播電視村村通工程建設任務也順利完成。

（六）邊民互市點煥然一新

弄堯邊民互市點是中越陸地上對越貿易最大的邊民互市市場。曾經的“草皮街”，現在圓形停車場車水馬龍，商鋪林立，酒樓標新立異，倉庫規劃整齊，一派生機盎然的景象。

五、憑祥市城鎮化發展的路徑分析

（一）路徑一：基于城鎮承載能力的提高

通過完善城市基礎設施，改善人居環境，提高和完善城鎮功能。憑祥城區狹長呈條狀，發展空間極為有限。根據新的城市規劃，2015年憑祥中心城區建設用地為1，419.61公頃，到2030年中心城區總建設用地為3，125.81公頃，可容納30萬人左右。城鎮框架不斷擴大，對外交通、城區道路、排污管道、城市綠化等加快建設，文化娛樂設施不斷完善，通過提高憑祥城鎮承載能力，改善憑祥人居環境，為人口向憑祥聚集提供條件。

（二）路徑二：基于經濟的發展和產業結構的優化

1.資源開發加工型。工業化是城鎮化的基礎。工業化可以促進城鎮化的進程并決定城鎮化的程度。因此，憑祥要實現城鎮化的發展，必須結合自身的資源條件和基礎設施條件，走以工業化帶動城鎮化的發展道路。憑祥擁有豐富的農林資源，森林覆蓋率超過65%。有樟樹、松樹等等。因此，憑祥大力發展木材加工，結合目前所擁有的紅木加工區經驗，促使木材加工企業的發展。憑祥擁有豐富的礦產資源，錳礦、鐵礦、磷礦和大理石較為豐富，其中大力石蘊含量達到2億立方米。因此，以礦產資產為基礎的工業具有發展前景，特別是大理石的加工企業，通過礦產加工企業的發展帶動企業的發展，形成產業集群，帶動憑祥乃至廣西邊疆地區經濟發展。通過加工企業的發展，轉移農村剩余勞動力到城鎮當產業工人，從而實現城鎮化。加工工業與農業的發展往往是相得益彰，相互促進。特別是以農產品為主的加工企業的發展。通過“基地+農戶”的模式，打造斗雞、山雞等養殖示范基地，“公司+農戶十基地”、定單農業等生產模式，發展林下經濟、果園經濟和水上經濟等立體種養殖模式。促使農業走產業化和集約化的道路。通過發展特色農業，增加農民的收入，釋放農村勞動力，使得農村人員與城鎮人員在思想上相互交融，促進農村人口城鎮化。

2.以邊境貿易為依托，擴大開發水平。2013年憑祥市屬地企業外貿進出口總額64.47億美元，增長28.3%。企業對越貿易進出口總額占廣西對越貿易額的50.77%；對東盟貿易進出口總額占廣西對東盟貿易額的40.51%。23家企業列入廣西外貿出口額前50強。對東盟水果進出口、紅木家具進口兩項指標全國第一。邊境貿易為憑祥市的發展拓展了外部市場，增加了政府的財政收入，促進了憑祥經濟的發展。但目前憑祥大部分口岸功能主要是邊貿服務，只為了貨物通關收取關稅和管理費，對相關產業帶動行尚不明顯，一旦外貿環境惡化或中越兩國關系惡化，憑祥城鎮發展將陷入停滯，甚至衰落。因此，憑祥要加快邊貿區基礎設施、配套設施建設，推進邊貿區升級擴建，完善邊貿區各項配套功能和邊貿互市點設施條件。依托優勢資源發展優勢產業，開展生產型貿易，引導企業在精深加工、延長產業鏈、提高附加值上下功夫，提升競爭力。同時，擴大開發水平，促進跨境經濟合作，從而帶動物流、出口加工、進口加工業，促使產業跨境轉移并且技術升級。

3.以文化旅游產業為依托。旅游業綜合性強、關聯度大、產業鏈長，它與農業、工業、商業都占得上邊，發展旅游業可以促進經濟發展，為當地居民提供就業機會、增加收入，擴大區域間的經濟合作與交流，提升對外形象。憑祥目前擁有民族、軍事、紅木、歷史等特色文化資源，初步形成“友誼關 金雞山一南山紅木文化城一白云山觀賞石文化館 中國華藝書畫院一大連城景區”的15公里旅游精品長廊。通過發展壯大憑祥旅游業帶動憑祥地區群眾致富，促進經濟社會發展，提升城鎮品位，以旅游經濟的發展促轉型跨越發展。旅游業可以將旅游區的農民轉化為服務人員、加工人員等，從而實現農民身份的轉變；旅游景區在形成人群聚集的同時，也形成了消費聚集、服務聚集和產業聚集，從而形成了以產業為依托的城鎮化基礎。

（三）路徑三：基于社會穩定的民族交往、民族融合及軍民融合

目前，憑祥范圍內居住著壯、漢、苗、京、侗、瑤、布依等17民族。不同民族之間通過婚嫁、探親、訪友、經商等形式進行日常的生產交往和生活交往，較為先進的思想觀念和思維方式在不同民族之間廣泛傳播，這種民族交往、融合解放少數民族人民的思想，為推進城鎮化破除思想上的障礙。

憑祥位于中國邊疆地區，自古以來都是兵家必爭之地。為此，我國某部隊駐扎于此，隨著憑祥城鎮化發展，交通設施的完善，憑祥軍民融合也出現了一些難題，破解這些難題，實現軍民融合，促進憑祥地區城鎮化發展。比如，土地置換為軍隊發展解決用地瓶頸問題；高速公路建設為駐軍部隊預留進出口，在憑祥推進城鎮化建設中加大人防工程建設，滿足軍隊發展需要，與此同時，軍隊可以參與憑祥重點工程建設等。憑祥市政府可以為駐軍提供經濟適用房；憑祥最好的中小學可以定向招收軍隊子女入學；對退役士兵進行培訓，訂單式就業。通過軍民融合，促使人口向憑祥地區聚集，推進憑祥城鎮化發展。

（四）路徑四：基于與其他邊境口岸協調發展，走口岸專業化發展道路

廣西共擁有5個一類口岸，7個二類口岸，25個三類口岸。其中，憑祥擁有兩個一類口岸，分別是憑祥、友誼關口岸。眾多口岸的存在，必然存在相互競爭，甚至導致惡性競爭。因此，憑祥需充分發掘自身資源，突出重點.打響口岸品牌來擺脫口岸間因產業相同，貿易相似的惡性競爭，實現憑祥口岸與其他口岸的協調發展。目前，憑祥一龍州、憑祥一愛店、憑祥一碩龍三條貿易通道正在建設之中，這將有利于憑祥市的口岸與其他口岸協調發展。

目前，憑祥已形成輻射全國和越南等東盟國家的紅木家具、五金機電、紡織服裝、水果蔬菜等貿易集散中心。是東南亞最大的紅木家具交易市場和廣西邊境地區最大的果蔬批發交易市場。因此，憑祥、友誼關口岸發展成為木材專業口岸、水果蔬菜口岸、五金機電口岸，打造口岸專業市場，是憑祥市城鎮化發展可以選擇的道路。

（五）路徑五：基于生態、安全的生態安全移民型

憑祥具有“中國南大門”稱號，區位優勢比較明顯。但同時憑祥也位于中越交界地帶，大部分地區屬于山區、高原或丘陵，山地面積達到80%以上，擁有大量不可利用土地。盡管憑祥礦產資源比較豐富，但由于交通條件的影響，嚴重制約著礦產資源加工企業的發展，憑祥市政府一直沒有將礦產資源加工作為經濟發展的引擎，原因也在于此。憑祥地區還面臨著諸多生態問題，比如泥石流、山體滑坡、水土流失等問題。

眾所周知，中越關系始終處于不穩定狀態之中，特別是今年的越南人民的反華浪潮，給邊疆地區的安全問題敲響了警鐘。由于領土爭端等歷史因素堆積的一系列問題給邊疆安全也帶來了嚴重威脅，影響著邊疆的長期穩定問題。

因此，憑祥地區在城鎮化過程中，要考慮生態問題，將人口密度較低的山區丘陵地帶，少數生態環境脆弱的農村人口移動區位條件較為優越的城鎮。同時，在人口城鎮化過程中，還需考慮邊疆安全問題，要充分考慮到若發生中越邊疆沖突事件，邊疆地區人民可以利用城鎮的各種條件，使損失降到最低。

六、憑祥市城鎮化發展的支撐保障體系

陳利丹（ 2005）在其著作《21世紀廣西城鎮化論析》中提到了廣西要實現城鎮化必須要有三個要素的支持，一是農業和農村發展的支持；二是工業發展的支持；三是制度的支持。本文結合前文所提出的城鎮化路徑，分別提出各路徑實現的支持保障體系。

針對路徑一：政府要完善城鄉規劃體系形成總體規劃、專項規劃、市鎮村屯規劃全覆蓋的城市規劃體系。國家和地方政府應加大對憑祥的資金支持，加大城市基礎設施建設、市容市貌整理，加強城市管理，完善城市綜合管理系統。

針對路徑二：首先，政府應當出臺一些保護政策措施，比如自由貿易區保護政策、憑祥綜合保稅區優惠政策并結合民族自治區、西部大開發、邊貿開發、大湄公河次區域合作等優惠政策使得在人才引進、戶籍制度、土地使用、稅費改革等方面得到更寬松的環境；其次，政府應當加大資金支持力度，改善憑祥投資環境；第三，加大口岸基礎設施建設，促使憑祥及口岸開放程度加深；第四，對旅游資源進行規劃整合。

針對路徑三：需要擴大開放程度，讓不同民族之間接受新思想和新觀念，注重思想意識的示范作用，政府通過引導方式，做好典型，通過成功人士、先進干部的示范作用，加之親朋好友的介紹和借鑒，引導更多人來城鎮定居。同時，做好軍隊退伍人員的培訓和再就業工作。

針對路徑四：廣西區政府應當成立一個對廣西邊疆口岸地區統一管理的機構，在不改變行政管理職能的基礎，整合各個口岸資源，發揮各個口岸的優勢，走口岸專業化發展道路，減少口岸內部之間的惡性競爭，最終達到協調發展。

針對路徑五：在生態脆弱的憑祥地區，應當注意開發與保護并重。加強立法，防止在招商引資、推進城鎮化過程中，對生態環境的影響，嚴謹污染嚴重的工廠向山區轉移。

七、結語

城鎮化是新一輪的國家戰略，是一項系統工程。本文所提出的五條路徑及支撐保障體系實現憑祥城鎮化。這些路徑和支撐體系中，有些要素可能暫時無法滿足或不可控制，將影響憑祥城鎮化進程。第一，資金要素。在城鎮建設過程中，基礎設施投入是巨大的。據有關部門測算，每平方公里需要投入2.5億元。根據規劃，憑祥城市規劃區面積為250平方公里，這將需要大量資金，對于憑祥市來說很難一步到位。第二，人才因素。人口聚集，人的城鎮化是城鎮化的重要標志，但人往往是向高處走，流向發達地區、收入高的地區。就連本地大部分青年也想外出務工、創業。真正想留在憑祥或去憑祥發展的人才較少。因此，憑祥要創造出更多的條件吸進人才、留住人才，而這些條件需要逐步完善。第三，政策支持。目前，廣西政府把大量的資源、資金用于建設北部灣經濟區，廣西工業戰略也轉向臨海型。因此，邊疆地區要爭取工業是比較困難的。工業化是城鎮化的基礎，沒有更多的工業支撐，憑祥城鎮化發展肯定受阻。第四，教育、思想觀念。思想觀念往往是根深蒂固，很難一下子改變，需要一個過程；教育也需要較長時間才見成效。第五，外部條件。著名理論家馮-霍尼希曾說過“一個國家當前富強與否不取決于它本身擁有的力量和財富，而主要取決于鄰國力量的大小與財富的多寡?！边@說明了外部力量推動的重要性。與憑祥相鄰的越南邊境在經濟發展、邊境城鎮建設對憑祥城鎮化具有直接的影響。在全國推進城鎮化的大背景下，在眾多因素未被滿足，外部條件不可控的條件下，憑祥市要實現其城鎮化任重而道遠。