劉士林：城市群規劃引領城鎮化

閔杰

中共十六大以來，區域協調發展戰略上升為國民經濟戰略的重要組成部分，在10年的時間里，國家發改委批準發布了30余項區域性發展規劃，范圍從東部、南部延伸至中部、西部、東北等。同時，再加上全局性和綜合性的《主體功能區規劃》《國家新型城鎮化規劃》等，已基本形成了一整套戰略規劃框架體系。

“十三五”期間，如何形成新的城市集群發展模式，緩解目前內需不足的現狀，為“十三五”期間的經濟發展提供可持續動力被寄予厚望。

但也有人擔心，經濟下行壓力和局部的“逆城鎮化”現象將使中國城鎮化放緩，難以完成“十三五”城鎮化指標。長期從事城鎮化和城市群研究的國家“十三五”發展規劃專家委員會委員、上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家劉士林在接受《中國新聞周刊》專訪時表示，目前城市化的需求依然剛勁。和經濟上的“唱衰論”一樣，低估中國城市化同樣站不住腳。

中國新聞周刊：從宏觀上看，“十三五”期間，區域經濟社會發展思路主要會有哪些方面的創新和調整？又有哪些方面是要延續和堅持的？

劉士林：目前已基本形成了一整套戰略規劃框架體系，“一張藍圖干到底”，以后更多的是局部的修編或細化，或者是在新的國家戰略意圖下進行新的組合。

如果說會有什么創新和調整，我想主要在三方面：一是和規劃時效性相關。部分規劃或規劃中的某些內容，由于外部環境和宏觀政策的快速變化，存在著“一編出來就已過時”的現象，這是需要通過及時的修編加以解決的;

劉士林

二是十七屆六中全會、特別是十八大以來，中央和國家出臺了一系列新的重大改革決策和戰略部署，如文化強國、生態文明建設、依法治國等，原有規劃中的一些不適應的內容需要移除，同時也有一些內容需要補充;

三是呼應“十三五”時期全面建成小康社會的總體戰略目標，需要對已有的區域戰略進行適度的聚焦，明確主次和急緩。這個任務目前已經明確，已有規劃將主要圍繞著京津冀協同發展、長江經濟帶、“一帶一路”這三大國家區域發展戰略來調整。

中國新聞周刊：國家層面正在加快推進一些區域性城市群規劃的制定，但從總體上看，是不是還缺乏一個宏觀體系和整體思路？

劉士林：2014年，《國家新型城鎮化規劃》明確“把城市群作為主體形態”，既不是一直占據主流的“小城鎮”，也不是2000年以后異軍突起的“大都市”，而是更具有包容性和協調性的城市群成為主導和基調。

城市群不是“一大堆城市”或“一大片城市化區域”。新的城市群的形成，既依賴區域經濟社會發展的一體化水平，也依賴具有戰略性的頂層設計和規劃。但一體化和層級體系說起來容易做起來難，特別是在碰到投資誘惑或資源分割矛盾時。

一方面，對城市群規劃而言，關鍵是要編制一個能照顧各方利益需要、協調多元主體的總體規劃。另一方面，對目前國內已有的20個或30個城市群而言，為了防止各城市群之間出現同質競爭甚至是惡性競爭，也非常有必要編制全國性的城市群規劃體系。

至于這兩個規劃之間的關系，我們的一個基本看法是，在具體的城市群規劃編制之前，應先做一個具有“總規”性質的《中國城市群戰略規劃綱要》。但目前的程序恰好相反，很多城市群規劃在城市規劃、產業發展方面雷同的內容很多，并埋下了功能同化的隱患，這是由于缺乏一個“總規”約束和指引的結果。在“十三五”期間，可以考慮把這個一直缺少的頂層設計彌補一下。

中國新聞周刊：過去幾十年，中國城市化發展的一個嚴重問題就是同質競爭，只是集中在一起的一群城市，而不是真正的城市群。未來的城市群規劃，如何避免這個問題？

劉士林：這個一直是我們團隊研究、關注的重點。要切實規避這個問題，我們認為就要走文化型城市群發展道路。

我們一直講，城市群主要有兩種發展方式，一是以經濟、交通和人口集聚為基本特征的經濟型城市群。二是以文化、生態和生活質量為建設目標的文化型城市群。前者把城市群簡單等同于經濟和交通建設，是在城市群之間形成更大規模的同質競爭和結構趨同的根源。

所以我們認為，應在《國家新型城鎮化規劃》首次提出的人文城市戰略框架下，如何充分利用深厚豐富的區域文化資源，在“十三五”時期規劃和建設若干文化型城市群，突出文化、生態和生活質量的主題和導向作用，解決過分強調人口、經濟和交通等導致的城市病，帶動城市建設進入以文化發展為主題、以經濟發展為基礎、以政治建設為目標的良性循環階段，應該是最應該考慮的戰略選項。

中國新聞周刊：目前我國初具規?；虮徽J可的城市群有多少？目前這些城市群的發展水平如何？距離理想的城市群，有哪些差距？

劉士林：關于城市群的現狀，以目前比較公認的10大城市群為例，根據我們的研究，共涉及129個地級市，占地級市總量的45.42%;地區生產總值實現29.20萬億，占全國總量的73.03%，是經濟社會發展中當之無愧的中流砥柱。

就總體而言，城市群仍存在幾個主要問題。一是發育不足。城市群尚未形成良好的城市層級和分工體系，區域協調和一體化水平上比較滯后，在城市生態環境和文化軟實力方面的差距更大。另一個主要問題是發展不平衡，尤其是目前扎堆出現的中西部城市群在城市規劃、產業發展等方面的雷同化與同質競爭問題相當普遍，不利于培育城市群內部良好的城市層級和分工體系，并有可能重蹈東部發達地區“先污染，再治理”的覆轍。

什么是理想的城市群，我們有一個自己的界定，認為它是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產業分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協調機制的城市共同體。其中最大的問題，主要是如何以城市協同發展打破行政區劃壁壘。這個進程在過去一直比較困難，但在十分強調政府和市場各司其職的行政新常態下，相關阻力和矛盾會比過去減少許多。在“十三五”時期，應該有一些比較好的預期。

中國新聞周刊：除了在《國家新型城鎮化規劃》里明確提出的京津冀、長三角、珠三角、長江中游、中原、成渝和哈長7個城市群外，你認為，十三五期間，哪些區域性的城市群應該加以重點引導和發展？

劉士林：這個要先確定一個遴選的標準。這主要可以從兩方面來考慮，一是按照城市群一般規律，一個城市群的建成，一般需要經歷一段較長時間的培育和積累，如中國目前發展排名第一的長三角，從20世紀70年代末國家開展謀劃布局，也經歷了30多年才把長三角這個圈畫圓，同質競爭和相互拆臺的行為越來越少。二是中國城市群發展不同于西方，西方城市群主要是城市地理與經濟自然演化的結果，但中國城市群主要依賴于人工的規劃、設計和推動。由于人的因素占的比重比較大，中國城市群的成長更需要仰仗戰略機遇或好運氣。

把這兩方面結合起來，“十三五”時期有這樣一些城市群可以關注：一是近年來已經以各種名義進入國家戰略視野的，所謂國家戰略視野主要是由國務院或國家發展改革委發布了區域發展規劃的，如2008年的北部灣，2009年的關中-天水經濟區和遼寧沿海經濟帶，2011年的海峽西岸經濟區。這也包括一些專項特色規劃，如國家發展改革委發布的武漢城市圈和長株潭城市群的資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革總體方案。它們不僅積累較為深厚，也分別搭上了“一帶一路”或長江經濟帶的新干線。

二是山東半島城市群也值得關注，據上海交通大學城市科學研究院發布的《2014中國城市群發展報告》，在中國六個城市群（長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經濟區、成渝經濟區）的綜合水平上，山東半島借優越的地理位置和良好的經濟基礎，超過了已列入國家重點的中原經濟區和成渝經濟區，位居第二陣營。

三是新疆、甘肅、寧夏的城市群。作為中國“一帶”戰略的境內主體部分，在“十三五”時期將會有較多的斬獲。

中國新聞周刊：目前涉及區域發展的三大戰略，包括“一帶一路”、長江經濟帶建設和京津冀協同發展都在推進，你如何看待這幾大戰略在“十三五”的前景和進程？

劉士林：從進程和前景看，京津冀目前進展最快。在強大的國家意志和戰略需要支配下，京津冀在破除行政壁壘方面已走在了長三角和珠三角的前面。一些硬骨頭也開始被啃下來，在“十三五”時期，這種態勢預計也不會減弱。

在“十三五”時期，長江經濟帶的進展會比較平穩。依托長江黃金水道，這一戰略區集聚了成渝、長江中游和長三角三大國家級城市群，形成了三個支點，它們的基本情況是長三角綜合發展水平居于國內之首，成渝經濟區發展態勢良好，中游的武漢城市圈、長株潭也培育多年，現在最需要的是如何統籌西藏和青海的城市化進程。

而“一帶一路”上的風沙和風浪都會比較大。面臨的挑戰和困難還相當突出：在“一路”方面，主要是區域發展不平衡不協調問題。在“一帶”方面，主要是城市的衰敗和復興問題。作為古代歐亞的交通商貿大通道，絲綢之路沿線曾遍布著中國古代發達的城市。但在今天，除了洛陽、西安、蘭州、西寧、烏魯木齊、天水、敦煌、喀什、吐魯番等，其他如固原、哈密、靖遠、武威、平涼、會寧、酒泉、隴西、臨夏、張掖、伊寧、龜茲、阿克蘇、若羌、且末、于闐等差不多已被遺忘了。這些問題如果不能較快較好地解決，必然要嚴重拖累“一帶一路”國家戰略的實施。

中國新聞周刊：國家級新區和自貿區，也是本屆政府推動區域發展的抓手，在你看來，在“十三五”期間，國家級新區和自貿區會發展到什么規模？

劉士林：首先是一個關于國家級新區的基本態度問題。在國內主要有兩種聲音，一種是把新城新區等同于“鬼城”“空城”予以全盤否定。另一種主要以上海交通大學城市科學研究院為代表，認為新城新區改變了中國城市化進程在空間上的“窮過渡”思維與發展模式，現在面臨的主要問題不是要不要，而是如何改變發展不足和發展不全面的現狀。

相對于空間狹隘、基礎設施落后的老城區，新城新區在大規模解決人口居住和就業、在整體上帶動和引領城市“創新驅動，轉型發展”等方面具有突出優勢和關鍵作用，不能因其存在的問題而因噎廢食。由于有強烈的現實需要，我們預計國家級新區會逐漸在全國鋪展開來，最后有可能達到一省一個。但在模式上會有改變，即不再是圈地運動，而是通過盤活現有的空間資源，通過合并相關新區、提升其行政級別來達到。

目前，關于國家級新區的主要問題不是面積和數量，而是集中在幾個方面：一是與數量上不斷增多的現實相反，新城新區特有的創新精神卻越來越淡薄和空泛，“復制多而創新少”亟待解決。二是多數新城新區在管理體制越來越僵化，沒有建立起符合新城新區性質和需要的行政體制機制，這應作為新城新區未來行政體制改革的重要內容來抓。其他還有規模擴張和集聚效應冷熱不均、規劃調整頻繁且幅度大等問題也比較突出。

中國四個自貿區的設立，在解決和降低貿易通道、降低成本等方面做了積極的成績，但如果只有一個商貿功能未免顯得單一，也不符合當今世界經濟貿易和社會文化日益融合的大趨勢。在“十三五”時期，如何把自貿區的文化貿易問題解決好，使文化開放與文化安全兩全其美，是必須及早研究和探索的重大課題。

中國新聞周刊：2014年的城鎮化率為54.77% ，國家提出到2020年城鎮化率目標要達到60%，但一些研究認為“十三五”城鎮化速度將繼續走低，你認為“十三五”規劃的城鎮化指標是否會做調整？

劉士林：這和國家統計局最新公布的兩組數據有關：一是2014年16至60周歲的勞動年齡人口比上年末減少371萬人，連續第三年出現了絕對數量下降;二是2014年農民工總量增速為2.8%，比2011-2012年的5%以上有較大下滑。一些專家和媒體據此認為“十三五”時期1%的城鎮化指標過高，甚至建議修正或降低。但由于對中國城市化的基本規律和國情特點認識不足，這些論斷基本上都是片面和錯誤的，有必要予以辨析和糾正。

首先，勞動年齡人口等的統計數據變化是事實，但更重要的是放到中國城市化語境中去解讀。中國城市化的基本國情是農業人口多，但也意味著城市化的后勁足和可持續性強。龐大的農業人口和城鄉發展的不平衡，是城市化持續快速推進的現實基礎與條件。這就意味著放緩只是局部的而非整體的，是相對的而非絕對的。

其次，要看到文化的重要作用。中國有深厚的宗法文化傳統，血緣、宗親、同鄉、同學、戰友等關系，也在深刻影響著中國的城市化進程，并呈現出“一人進城，舉家城市化”的特點。據一份調查報告，在廣州、上海、北京的農民工中，有49.8%的新生代農民工是通過親友熟人找到工作。這些超出了各種統計理論與方法的閾限，也是不能簡單以統計數據判斷中國城市化的原因。

再次，城市化的需求依然剛勁。由于現階段城鄉差別依舊很大，所以不是人們愿意不愿意進城，而主要是有沒有條件和機會，這是為什么很多城市、特別是大城市還在限制人口、提升門檻的根源，同時也是城市化繼續快速增長的基本動力。和經濟上的“唱衰論”一樣，低估中國城市化同樣站不住腳。

中國新聞周刊：目前中國經濟正在經歷增速放緩、轉型調整的陣痛，你覺得這對“十三五”期間城鎮化和城市群發展的挑戰是什么？

劉士林：具體的挑戰會有很多，并將以各種城市病的形式出現。但從戰略角度，我個人認為主要有三大問題，是不同城市、領域和階層都需高度關注的。一是時間問題，二是空間問題，三是人的問題。

時間問題的本質是來不來得及做或有沒有時間去完成某件事。中國城市化面臨的最嚴峻的挑戰，是以城市為主體形態的中華民族的現代化進程，會不會因某種突然的變化而被打斷。

空間問題的本質是有沒有條件和資源做或具備不具備做某件事的歷史條件或社會土壤？即目前中國已有的，也包括未來可能獲取的資源，是否足以支撐一個13億的人口大國、且基于較高物質生活和文化需求的城市化。加上近年來快速城市化的損耗，資源和環境問題在當下已愈演愈烈。

人的問題的本質是有沒有合適的人去做或這樣一群人能否完成歷史賦予他們的艱巨任務？和時間問題、空間問題相比，人的問題最關鍵和最重要?，F在做城市競爭力的研究者很多，但大都忽略了城市真正的競爭力在于有沒有人，而不是其他。這是很可悲的。

中國新聞周刊：你在“十三五”規劃課題研究中承擔了文化強國方面的課題，對于“十三五”，在文化方面你提出了哪些建議？

劉士林：《中央關于深化文化體制改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建設社會主義文化強國，“十三五”時期是其第一個五年計劃。我們主要提出了幾方面的建議：

一是在頂層設計上，提出“文以載道，富而好禮”作為建設社會主義文化強國的主題。申明中國特色社會主義文化建設的戰略目標就是為建設有中國特色的社會主義道路服務。

二是在戰略規劃上，提出以去西方文化和生活方式和重點實施中國傳統文化價值重建為基本策略，編制與我國宏觀經濟發展具有共生互動的《“十三五”社會主義文化強國建設戰略規劃》。

三是以城市群為主體實施區域文化資源規劃與保護開發戰略。在“十三五”時期，建議選擇若干個城市群作為文化城市群規劃建設試點，改變以工業化、現代交通建設為主導的區域發展模式，重建和復興不同的區域文化傳統，實現區域經濟和文化的協調發展。

四是以通過重構參照系和實施分類發展推動社會主義文化事業發展繁榮。重構國家公共文化政策的制定參照譜系，主要是要探索接地氣和有盼頭的公共文化政策體系。