流轉土地實施退耕還林政策探討

陳忠艷

摘要 在廣泛調查的基礎上，對解決流轉土地在退耕還林中國家退耕還林補助、林地使用權、林木所有權歸屬方面的政策進行探討，并提出建議。

關鍵詞 流轉土地；退耕還林；政策；建議

中圖分類號 F062.2；F320 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）18-0345-02

近年來，隨著農村勞動力的大量轉移，農村土體承包經營權流轉規模不斷擴大，在國家啟動的新一輪退耕還林工程中，農村流轉土地中有相當一部分屬于25°以上未退耕還林的土地，即將納入新一輪退耕還林。流轉的土地在退耕還林實施中，將面臨“誰來種？國家退耕還林補助補給誰？林地使用權、林木所有權屬于誰？”等一系列難以處置的問題。由于第一輪退耕還林對于流轉土地退耕的國家補助、林地使用權、林木所有權歸屬政策不明晰，加之流轉合同約定不明，導致流轉雙方為此常鬧矛盾糾紛，以致引起群眾上訪事件發生，影響農村和諧穩定。為進一步減少土地流轉雙方主體之間的矛盾，保證新一輪退耕還林工程的順利實施，政府有必要出臺政策，進一步明確，才能有利于工作的開展。

1 流轉土地實施退耕還林的責任主體及撫育管護政策

對于采取互換和轉讓方式流轉土地退耕還林的類型，因土地承包經營權人已更換，應由新的土地承包經營權人承擔種樹（草）及撫育管護；對于采取轉包和出租方式流轉土地退耕還林的類型，因退耕還林后土地用途已發生改變，建議由流轉雙方簽訂流轉土地退耕還林補充協議，約定種樹（草）、撫育管護的義務及退耕還林后產出效益分成比例。為維護合同的約定性和農業生產的延續性，原則上由受讓方進行耕種，流轉期滿后，流轉雙方根據意愿可續簽繼續流轉協議；對于入股方式流轉土地退耕還林的類型，由流轉雙方按原股份不變簽訂流轉土地退耕還林補充協議，按股份比例承擔種樹（草）及撫育管護的義務，退耕還林后產出效益按股份比例分成，流轉期滿后，流轉雙方根據意愿可續簽繼續流轉協議[1]。

2 國家新一輪退耕還林補助歸屬政策

按國家退耕還林補助政策精神，補助兌現主體應為退耕農戶，補助費分糧食補助、種苗造林補助費和生活補助費（也稱管護費）3個部分，對于流轉土地退耕，國家補助未作明確規定，但對于退耕還林種苗造林費、種草費要由政府統一安排，實際補助到戶的就是糧食補助和生活補助費（也稱管護費）。對于采取互換和轉讓方式流轉土地退耕還林類型，國家補助應兌現給新的土地經營權人；對于轉包、出租方式流轉土地退耕還林類型，為鼓勵流轉雙方利益和積極性，可考慮出臺相關政策，對流轉雙方采取“補足法”進行補助，如果流轉金低于國家補助標準，則在國家補助中劃出一部分補助給轉讓方，補足達到國家標準，余額補助歸受讓方，如果流轉金高于國家補助標準，則國家補助歸受讓方；對于入股方式流轉土地退耕還林的類型，國家補助的按原股份分配，并由流轉雙方簽訂流轉土地退耕還林補充協議約定。

3 流轉土地退耕還林后林地使用權歸屬政策

對于流轉土地進行退耕還林的林地，其實質是人工林地，并且是由耕地進行退耕還林轉換成林地。按照農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》相關規定，采取轉包、出租、入股方式進行經營權流轉的，原承包關系不變，發包方和承包方享有的權利和承擔的義務不變；對于土地承包經營權進行互換的，雙方對互換土地原享有的承包權利和承擔的義務也相應互換，當事人可以要求辦理農村土地承包經營權證變更登記手續。承包方采取轉讓方式流轉農村土地承包經營權的，經發包方同意后，當事人可以要求及時辦理農村土地承包經營權證變更、注銷或重發手續。即以轉包、出租、入股等形式流轉的土地，受讓方可以對土地進行經營管理，但不能改變土地的農業用途，經營權證仍然屬于轉讓方。受讓方流轉土地進行退耕還林，雖然總體上未改變土地農業用途，但是改變了土地的屬性，由耕地改為林地。也就是說除轉讓和互換方式外，受讓方未完全獲得土地使用權，因此是否退耕只能由轉讓方決定，如果轉讓方同意，流轉土地可進行退耕還林[2]。對于互換和轉讓方式流轉土地退耕還林類型，因土地承包經營權人已更換，林地使用權應歸受讓方；對于采取轉包和出租方式流轉土地退耕還林類型，因土地承包經營權人未改變，林地使用權應歸轉讓方（原土地承包經營權人），合同約定期限內經營權歸受讓方，流轉期滿后，流轉雙方根據意愿可續簽繼續流轉協議；對于入股方式流轉土地退耕還林類型，土地承包經營權人也未改變，林地使用權應歸原土地承包經營權人，流轉期滿后，流轉雙方根據意愿可續簽繼續流轉協議。對于退耕還草的草地使用權，根據流轉土地方式，參照林地使用權歸屬問題辦理。

4 流轉土地退耕還林后林木所有權歸屬政策

林木所有權是指對森林、林木的占有、使用、收益和處分權，是指所有人根據林木的特征（性質）進行利用的權利。主體是國家、集體，也可以是個人。流轉土地退耕還林的林木在流轉期限內所有權按照“誰栽種、誰受益”的原則應歸受讓方所有。流轉期滿后，可按照法律的規定申請林木采伐許可證進行采伐。根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第十四條“受讓方在流轉期間因投入而提高土地生產能力的，土地流轉合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地時，受讓方有權獲得相應的補償”的規定。對于承包土地退耕還林林木所有權問題，按流轉方式不同采取不同的處理方式：對于采取互換和轉讓方式流轉土地退耕還林類型，因土地承包經營權人已更換，林木所有權歸受讓方，林權證發放給受讓方（新的土地承包經營權人）；對于采取轉包、出租和入股方式流轉土地退耕還林類型，流轉期滿后，一是可采取繼續流轉，續簽合同，林木仍然歸受讓方所有；二是林木歸承包方所有，給予受讓方一定的補償，可以在合同中進行約定或協商解決，林權證發放給轉讓方[3-4]。

5 結語

對于流轉土地退耕，為維護土地經營權流轉合同的約定性及農業生產的延續性，提高土地適度規模經濟效益，經轉讓方同意，應由受讓方繼續流轉耕種為宜，轉讓方有優先雇傭到流轉土地上做工的權利，受讓方按勞付酬。國家補助采取“補足法”實行差額補助。林地使用權、經營權歸受讓方，除互換和轉讓流轉形式外，其他形式進行流轉的經營權證歸轉讓方，如果受讓方需用（如貸款需要），可以與轉讓方協商借用。林木所有權在流轉期限內歸受讓方所有，流轉期限滿后，由流轉雙方在國家法律、法規的規定內協商處理。

6 參考文獻

[1] 黃濤，劉繼華.當前農村土地承包經營權流轉的幾種形式及作用[J].科技創新導報，2008（32）：190.

[2] 姚海明，胡丹丹.江蘇省土地承包經營權流轉的現狀、問題及對策研究[J].市場周刊（理論研究），2008（12）：5-7.

[3] 于建嶸.土地承包經營權流轉的主體是農民[J].中國經貿導刊，2008（23）：27.

[4] 丁關良.土地承包經營權流轉主要方式之法律性質研究述評[J].山東農業大學學報（社會科學版），2008（4）：7-14.