突發災害性天氣預警及應急服務
——以北京市為例

突發災害性天氣預警及應急服務
——以北京市為例

北京地區氣象災害預警概述

突發災害性氣象事件預警是處置突發氣象事件、做好應急服務、避免或減少氣象災害及次生災害對社會及生命財產的威脅和損失的重要機制，已在世界范圍許多發達國家和地區得到廣泛運用。了解、研究世界發達國家和地區的情況，建立適合我國及不同地區的突發災害性氣象事件預警體系勢在必行。

2002年初，北京市氣象局開始氣象災害預警工作，至今共經歷了起步、試運行和發展三個發展階段。2002年初至2007年5月為起步階段。在2001年底，北京市一場小雪造成交通大堵塞后，北京市氣象局通過考察學習境內外氣象災害預警工作的經驗和做法，結合本地實際情況，開始對暴雨、雷電、冰雹、大風等13種重大氣象災害制作與發布氣象災害預警信號，區縣氣象臺站只負責轉發市氣象臺的預警信息。

2007年6月到2012年7月為試運行階段。隨著《北京市氣象災害預警信號與防御指南》和《北京市氣象災害預警信息制作發布業務暫行規定》等一系列預警信號制作標準和業務規定的出臺，規范了預警信息的種類與內容、審批權限、發布流程、傳播渠道以及任務分工等，從而進一步提高了氣象災害預警能力和效益。

從2012年8月至今為發展階段。2012年“7·21”特大暴雨之后，北京市委、市政府對氣象災害預警工作高度重視，出臺了一系列加強突發事件預警信息發布的規定和辦法。市氣象部門也全面、系統地規范了氣象災害預警信息制作發布業務，優化和完善了市級氣象災害預警信號一體化制作與發布業務系統，推行了“分區域、分時段、分級別”預警應急服務新模式，很大程度地提高了預警信息發布的時效性和準確性。

到目前為止，北京地區已發布有別于其他省市且有地方特色的臺風、暴雨、暴雪、寒潮、大風、沙塵暴、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍、大霧、霾、道路結冰、電線積冰以及持續低溫等16種氣象災害預警信息。氣象災害預警信息內容包括氣象災害的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布機構等。已發布的氣象災害預警信號由名稱、圖標、標準和防御指南組成，預警信號的級別依據氣象災害可能造成的危害程度、緊急程度和發展態勢一般劃分為四級：Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅰ級（特別嚴重），依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示，同時以中英文標示，如下表所示。

等級 Ⅳ級 Ⅲ級 Ⅱ級 Ⅰ級顏色 藍色 黃色 橙色 紅色嚴重程度 一般 較重 嚴重 特別嚴重圖例

北京地區氣象災害預警的特點

預報準確提前，預警及時有效

以2012年11月3日的天氣過程為例，當日北京出現暴雪天氣，全市平均降水量56.1 mm，城區平均62.0 mm，最大降水量出現在海淀區鳳凰嶺，降水量為99.6 mm。全市20個國家級氣象站均突破了歷史同期極值，為1951年有完整氣象記錄以來歷史同期（11月）單日降水量最大值。

針對此次降雪過程，市氣象臺提前5天預報，并開始關注強冷空氣對城市供暖、供電和交通的影響，及時向市政府提出提前3日供暖的建議。市應急辦、市防汛指揮部等部門根據氣象部門的預報預警，決定提前12天供暖，并啟動了相應應急預案，及時采取了有效的應對措施，這場入冬以來首場暴雪最終未能對北京市的交通出行和人民生活帶來嚴重影響。

預警信息發布資源豐富，手段多樣

“7·21”特大暴雨以后，北京市氣象局充分利用現有發布資源，拓展預警信息發布手段，提高預警信息覆蓋面。同時建立預警信息發布“綠色通道”，全網發布預警短信。

應急聯動流暢有效，應急處置切實到位

2011年7月24日下午到夜間，北京遭遇大到暴雨，全市平均降雨量62 mm，城區平均降雨量55 mm，最大降雨量出現在密云北山下，為243 mm。此次降雨是北京當年進入主汛期以來的最強降雨，也是2001年以來夏季（6～8月）出現的最為明顯的降水過程。此次降水過程中，全市主要交通道路狀態正常，其他道路有24處出現積水，也及時清理完畢。

實施“三維三進”分區預警，預警應急服務效益顯著

2013年汛期，市氣象部門開始實施分強度、分區域、分時段的“漸進式預警”“遞進式預報”“跟進式服務”的“三維三進”分區預警服務模式，極大地提高了突發性天氣服務的針對性，使得預警發布的時效性更強、區域更精確、速度更快。

北京地區氣象災害預警的不足與問題

預報偏差，預警或“漏”或“遲”或“不足”

預報失誤，預警未發。2001年12月7日，北京迎來一次小雪天氣，這次天氣過程從中午13時開始出現降雪，至22時基本結束，全市平均降雪量僅為1.8 mm，是華北地區常見的小雪天氣過程。但由于氣象部門沒有提前預報出此次降雪過程，沒有及時向相關部門和公眾發布預警信息。降雪發生后地面很快結冰，而各部門沒有采取相應的應對措施，導致數十萬輛機動車幾乎無法行駛，北京城區的交通近乎于癱瘓，下班高峰期間，近百萬市民要么被困在汽車中長達數小時，要么在大街小巷里長途跋涉，直到凌晨3、4點才回到家中。

預報量偏低，預警不及時。2014年6月10日11～17時，北京出現雷陣雨天氣，降水分布不均，當天14時左右中心城區突降暴雨，1小時降雨量達到63 mm。市氣象臺對城區的降水預報量級不足，且15時05分才發布暴雨藍色預警信號。由于預報不準確，預警不及時導致了天安門附近積水嚴重，對城市交通和公眾出行造成了影響和危害。

預報不充分，預警級別不足。2012年7月21日，北京市遭遇歷史罕見的特大暴雨，20個小時內全市平均降雨量170 mm，城區平均雨量達215 mm，城區最大降雨

量達328.0 mm；全市最大降雨量達541.0 mm。對于此次災害，市氣象部門提前48小時預報出大到暴雨過程，提前1個小時發布暴雨預警，且首次發布暴雨橙色預警。由于降雨強度大，大暴雨仍給城市運行和人民群眾生命財產帶來了嚴重影響與損失。全市共遇難79人，直接經濟損失118.35億元，受災人口119.28萬人，倒塌房屋1.19萬間；農作物受災面積95.95萬畝，停產企業940家，公路中斷39 945條次，供電中斷16 809條次，通訊中斷23 102條次；全市共形成積水點426處。

“7·21”特大暴雨，房山區受災嚴重

預報基本準確，預警效用未發揮

預報成功，預警不全。2014年6月16晚間到17日早晨，北京出現雷陣雨天氣，并伴有短時強降水、大風和冰雹。市氣象臺提前預報出此次降水天氣，各區縣氣象局和市氣象臺也先后發布雷電和暴雨預警信號。雖然預報出冰雹的可能性，但沒有發布冰雹預警。2014年6月16日夜間到17日凌晨，平谷區大華山鎮和山東莊鎮、懷柔區橋梓鎮和喇叭溝門滿族鄉遭遇大雨、冰雹等天氣災害。平谷區中心村1小時降雨69.8 mm，冰雹有玉米粒大小，最大達3 cm，并伴有8級大風。冰雹持續時間達22分鐘，果樹等經濟作物受損嚴重。農作物受災面積達2808.6公頃，成災面積470公頃，直接經濟損失達14 084萬元。

預報分辨率較低，預警精細度不夠。2013年6月24日傍晚到夜間，北京出現雷陣雨天氣，其中東南部地區雨量較大，最大降雨出現在大興長子營，1小時降水量為83.7毫米，達到大暴雨的量級。造成較大的經濟損失。針對此次過程，北京市氣象臺于19時15分針對房山、門頭溝、順義、平谷、懷柔南部、密云南部、延慶南部、海淀、朝陽北部發布暴雨藍色預警信號。

預警信息傳輸慢，手段落后且存在盲區

對“7·21”特大暴雨過程的進一步調研還可以發現，在預報員制作出預警信息后，由于信息出口較多，且都是通過傳真、電話、短信等手段向外發布，發布途徑分散，傳輸慢，時效性差，這些也是導致預警信息遲發，相關部門響應不及時的原因。

應急響應不到位，應急管理力度不足

2011年6月23日下午到夜間，北京出現大到暴雨天氣，城區平均降雨量73 mm，局部地區出現100 mm以上大暴雨，最大降雨量出現在石景山區模式口，達214.9 mm。此次暴雨造成全市多條環路及主干道積水擁堵，29處橋區或重點道路出現積滯水，22處交通中斷，3個地鐵線路出現險情，城區西部多個地區出現了嚴重積水，導致斷路，大量車輛聚集。強降雨還導致機場飛機延誤，100多架次進出港航班被取消，上千名旅客滯留機場。

對高風險區關注度不夠、公眾認知水平不高

“7·21”特大暴雨給人民的生活和城市安全運行造成了極大的危害。房山區由于特殊的地形，是地質災害的高發區。此次強降水的天氣形勢由于受地形的影響，在房山區降水量大，持續時間長，致使多處山體發生滑坡和泥石流險情，造成公路、堤壩損毀，農作物受損，房屋倒塌，通訊中斷。但災害發生過程中，有關部門和媒體的注意力集中在城區的道路、橋區被淹等方面，而對災害風險更高的房山區關注不夠。加上，“7·21”特大暴雨中，發生了多起由于公眾對降水形勢、影響程度、預警信息含義及防御措施的不了解、不關注，過分自信而導致救援工作不及時，傷亡慘重，損失巨大，教訓尤為深刻。

氣象災害預警及其應急服務的需求分析

預報的準確率有待提升

對2001年12月7日小雪天氣、2014年6月10日暴雨天氣和2012年7·21全市性特大暴雨，這三場強降水氣象部門預報有偏差，是使預警或“漏”或“遲”或“不足”，造成暴雨災害危害較大的原因之一，也影響了決策部門決策應對，影響了有關部門應急處置，對城市安全運行和人民財產安全帶來了不利影響。

預警的時效與針對性有待提高

2014年6月16～17日強對流天氣、2012年7·21特大暴雨過程中的氣象預報雖然基本準確，但仍然出現冰雹災害預警未發和較高等級預警發布時間偏晚的情形，這無疑也是造成預警效用發揮不力，防災減災措施準備不足的一個重要因素。

預警信息發布系統有待完善

香港地區、日本等國的經驗告訴我們，預警信息的快速發布、全面覆蓋是預警發揮作用的關鍵，也是能夠及時有效開展應急處置的前提。當前，北京仍然存在著預警信息發布流程不暢，各部門和各行業突發事件預警信息相互獨立、互不連通、時效不強，影響了預警的有效性，同時又存在預警信息接收有盲區的現象。

氣象災害防御機制和應急管理水平有待加強

2011年6月23日的大到暴雨過程，造成全市大面積道路積水，交通癱瘓，原因之一就是因為氣象部門雖然提前發布了暴雨預警，但相關部門應急處置不到位，應急預案沒有落到實處，應急管理松散?！?·21”特大暴雨，房山區災情嚴重，也與相關部門前期對氣象災害風險的認識不足，應急管理水平較低有關。

氣象災害預警科普工作有待加強

“7·21”特大暴雨時，一些司機不聽警察勸阻，執意駛入積水路段，最后導致車被淹，財產受損，個別駕駛人員甚至失去了寶貴生命。這反映出不少公眾對氣象災害預警信息的含義、氣象災害的危害不了解，災害風險防范意識淡薄。

對策和建議

加強氣象災害監測，提高綜合預警能力

對氣象災害預警而言，監測是基礎，預報是前提。有效和清晰地監測致災因子和危害情景以及做出準確及時的災害性天氣預報是預警成功的關鍵環節，特別是處于災害鏈上游的氣象災害更是如此。

強化預報技術開發，創建預警信息制作與發布工作制度

如上幾個氣象災害實例分析均啟示一點，無論氣象災害預警是“漏”是“遲”是“級別不夠”，歸結到一點是共同的，即災害性天氣預報方法、工具不適應，不夠精細；同時2014年6月16～17日的強天氣預警信息不全，冰雹災害預警信號未發，其印象至今也是尤為深刻的。

整合預警信息發布資源，完善預警信息發布系統

基于上述分析，以及借鑒國內外防災減災的經驗和具體做法，可以充分地認識到制約氣象災害預警效用發揮的一個重要方面是：能否減少發布環節、優化發布資源、集成與采用高科技手段及時發布預警信息。

拓寬預警信息發布手段，保證預警信息全覆蓋

災害預警信息傳輸既涉及傳輸技術，又涉及傳輸渠道，還涉及傳輸未端的接收方式。由前述的預警工作存在的問題和需求分析都說明，傳輸手段落后，通訊傳輸不到位會極大地影響氣象預警信息效用的發揮。

加強科普宣傳，提高公眾災害風險防范意識和防御能力

災害預警信息發布傳輸后，社會公眾能否采取及時有效的應對措施，也是體現預警效用的一個重要因素。由上述調查結果可見，公眾對氣象災害風險的防范意識淡薄，對預警信息的響應能力不足。如果“7·21”500多mm的特大暴雨不降在房山而落在城區，按這樣的響應狀況，其危害不堪設想。

健全氣象災害防御體制機制，提升應急管理水平

預警信息效用的發揮，還很大程度上依賴于政府災害防御機制是否健全，應急管理制度是否規范合理，應急響應是否迅速，應急處置措施是否到位。從2011年6月23日暴雨造成的城市擁堵來看，如果氣象部門發布了災害預警信息后，相關部門不采取切實有效的應對措施并處置到位，災害的危害仍然存在，這值得我們深思。

pre-warning of emergency disastrous weather and its response service

北京減災協會 阮水根 韓淑云
北京市氣象臺 古月