服務型政府背景下的我國行政給付研究述評

文 （四川大學法學院，四川成都 610225）

我國學者（不含臺灣地區）對行政給付的研究大約始于上世紀90年代中期，但在最初的幾年，關注這一問題的學者和研究成果都很少，尚未引起學界的重視。直到本世紀初以來，隨著我國社會經濟的全面發展，行政給付在行政活動中的比重日益增加。同時，黨的十七屆二中全會及十八大相繼明確了實現政府職能向創造良好發展環境、提高優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，行政給付由此逐漸為學界愈加關注。這期間，學者們圍繞行政給付的基本理論、行政給付的立法、現行行政給付制度的不足及完善等問題展開了探討和研究。但就目前的研究現狀看，我國行政給付的研究起步較晚，對于行政給付的一些基本理論尚未達成共識，而日益增多的行政給付活動急需成熟的理論支撐，對于現有研究的理論總結及分析顯然是非常必要的。本文擬依據相關文獻對我國行政給付的研究作一些梳理和分析，力圖發現其中存在的問題并對我國行政給付研究的發展方向進行探究，以期為行政給付的進一步研究提供資料參考。

在給付行政模式下，行政給付是一個范圍很大的概念，它包含了行政救助、行政物質幫助等多種具體行政行為。若逐一對這些具有行政給付性質的行政行為方面的研究進行討論總結，則非一篇文章力所能及。因此，本文對行政給付研究的文獻梳理分析限于行政給付這一上位概念，而不包括諸如行政救助、行政物質幫助等歸屬于行政給付范疇的下位概念。

一、我國行政給付的研究概況

與行政給付密切相關的一個概念是給付行政。國外學者大都從行政模式的角度即給付行政理論去研究行政給付。給付行政理論自1938年由德國行政法學者福斯多夫在 《作為給付主體的行政》一文中首先提出后，在德國、日本及我國臺灣地區有了較大的發展和研究，至今境外已形成較為成熟的給付行政理論。我國學者則傾向于從行為層面研究行政給付。關于行政給付的研究起步較晚，大約始于上世紀90年代中期左右，以我國憲法中的物質幫助權為依托，行政法學者們開始在行政法教科書中提出了“行政給付”，［1］極少數論文也開始關注這一主題。［2］此后至本世紀初，有關行政給付的研究陷于停頓，但隨著我國政府職能由促進經濟發展逐漸轉變為促進公平秩序，政府活動的重心也轉變為給人民提供更好的服務以改善生存環境，享受幸福生活。相應地，大量的行政給付行為日益增多，對于行政給付的理論和實務研究在本世紀初后開始逐漸增多。

對本世紀初至今我國行政給付研究狀況的總結主要通過查找與行政給付相關的論文、科研項目及著作而進行。鑒于對給付行政和行政給付的研究存在交叉的情況，為避免檢索出現疏漏，采用了行政給付和給付行政兩個檢索詞，查找范圍為相關的論文、項目及圖書數據庫，檢索方式為名稱檢索。在“中文社會科學引文索引（CSSCI）”以“行政給付”為篇名檢索到文章11篇，以“給付行政”為篇名檢索到文章17篇。［3］在 “中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI）”以“行政給付”為篇名檢索到文章 59篇，以“給付行政”為篇名檢索到文章63篇。［4］在“中國博士學位論文全文數據庫（CNKI）”上以“行政給付”為篇名檢索到文章1篇（柳硯濤撰寫《行政給付制度研究》，2005年蘇州大學法學院），以“給付行政”為篇名檢索到文章篇數為 0。［5］在“中國優秀碩士學位論文全文數據庫（CNKI）”以“行政給付”為篇名檢索到文章44篇，以“給付行政“為篇名檢索到文章5篇。［6］通過對全國哲學社會科學規劃辦公室網站和中國高校人文社會科學信息網中的項目數據庫進行查詢，有關行政給付方面的課題項目目前沒有，而關于給付行政的國家社科基金和教育部人文社科基金項目各有1個（中國人民大學法學院教授楊建順主持的國家社科基金重點項目《給付行政法原理與民生行政研究》；南京大學法學院副教授胡敏潔主持的教育部人文社會科學研究青年基金項目《給付行政原理與醫療服務券的制度架構》）。此外，對高校聯合書目數據庫（CALIS）和中國國家數字圖書館以“行政給付”和“給付行政”進行檢索后獲得的書目檢索結果是完全一致的。我國國內學者以行政給付為主題的著作有3本（柳硯濤著《行政給付研究》，2006年山東人民出版社出版；喻少如著《行政給付制度研究》，2011年人民出版社出版；王芳著 《行政給付法治化研究》，2012年線裝書局出版。），以給付行政為主題的著作有2本（楊建順主編《比較行政法：給付行政的法原理及實證性研究》，2008年中國人民大學出版社出版；許兵著《政府與社會保障：基于給付行政角度的分析》，2013年國家行政學院出版社出版。）?？傮w而言，自本世紀初以來，有關行政給付的研究始終沒有停止，發展也比較平穩。自2008年我國汶川地震后自然災害相較以往增多，2008年5月我國加入了聯合國《殘疾人權利公約》，同年，《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》全文公布，征求社會各界意見。在以上有關行政給付的社會和法律實踐的影響下，2009至2011年有關行政給付的研究相對增多，2013年后相關研究小幅回落，可能與相關立法未出臺、學界在經過研究的一個小高峰后進行理性地總結等因素有一定的關系。（相關論文數量變化情況見圖1）。

二、現有行政給付研究的主要內容

上述我國行政給付的研究成果主要探討了我國行政給付的以下內容：

（一）行政給付的概念

可以說，我國是先有行政給付的實踐，而后才有行政給付這個用語。國外學界則很早就有給付行政的提法，同時形成了較為成熟的給付行政理論。這些給付行政的理論對于我國行政給付概念的形成有著很大的促進作用，但同時在一定層面上又造成了一定的理論上的混亂。因此，行政給付概念的界定對于行政給付的理論發展及實踐活動有著十分重要的意義。目前，我國學界在稱謂上基本達成共識，絕大部分學者都使用的是“行政給付”，而未采用國外“給付行政”的提法。這說明我國學界已清楚地認識到二者的區別，給付行政是一種與消極行政相對的行政模式，可以稱作積極行政或是福利行政；而行政給付則是一種具體行政行為。雖然在稱謂上行政給付已成為主流觀點，但對于行政給付的概念界定即行政給付的內涵和外延，學者們卻存在著不同的認識。有學者將行政給付等同于行政物質幫助，認為“行政給付又稱行政物質幫助，它是指行政機關對公民在年老、疾病或喪失勞動能力或其他特殊情況下，依照有關法律、法規規定，賦予其一定的物質權益或與物質有關的權益之具體行政行為?！保?］有學者以行政救助來代替行政給付，并對行政救助作出了定義，認為“行政救助是指行政主體通過行政救助行為賦予或者保護被救助人的權益，即人身權利、物質權益，與物質有關的權益?！保?］有學者則將行政給付分為廣義和狹義，認為廣義的行政給付是行政主體通過設施建設向公眾提供支持或其他利益而達到提高公眾生活水平的目的。［9］還有學者將行政給付外延放大化，認為行政給付是“行政主體為保障個人或者組織的生存和受益，維持和促進國家與社會的穩定和發展，依照法律規定和相關政策向個人或者組織，尤其是出現生存困難并符合法定條件的個人或者組織，提供物質與非物質保障的行政活動及相關制度?！保?0］

圖1 2004-2014論文數量變化圖

上述第一、第二種觀點是我國行政給付研究起步之初關于行政給付概念的認識，應該是當時學界關于行政給付概念認識的主流觀點，在教科書中被廣泛采用。而后兩種觀點則是在國外給付行政理論影響下，同時我國政府行政職能轉變的情況下對行政給付所作的新的詮釋。

（二）行政給付的原則

由于我國的行政給付制度并無統一的法律，而是散見于相關的法律、法規中，學界對于行政給付實施應遵守的原則進行了研究。有學者認為行政給付應遵守國家責任原則、基本生活保障原則、公平、公開原則、補充性原則、補足性原則、及時性原則；［11］有學者認為行政給付的原則是法治原則、與國家經濟社會發展水平相適應原則、合理性原則、信賴保護原則；［12］還有一些學者則分別就行政給付需要遵守的某一原則如國家輔助性原則（補充性原則）、信賴保護原則進行了探討。［13］［14］關于行政給付的原則目前也呈現多樣化的態勢，一方面在于我國關于行政給付的內涵及外延的認識沒有統一；另一方面是由于學者們討論的原則層次存在差異。有的學者討論的行政給付原則是適用于行政給付活動的具體原則，而有的學者討論的一些原則則是我國行政法的基本原則，如法治原則、合理性原則、法律保留原則。

（三）行政給付的程序

行政給付是一種授益性的具體行政行為，與侵害性行政行為相比，多數國家往往忽視對其的程序設計和研究。雖然我國行政給付的研究起步較晚，但學界對于行政給付的程序給予了相當多的關注。有學者認為我國可行的行政給付程序的立法體例可以參照德國法，在未來的《社會救助法》中列明行政給付程序，同時認為與侵害行政行為一樣，行政給付的程序性設定同樣要遵守正當法律程序，從申請程序、調查程序、聽證程序、及時告知義務、簡易程序、信賴利益保護原則、給付不能的救濟等環節展開和完善。［15］有學者認為正當法律程序下的行政給付必須遵循行政程序的若干制度，行政信息公開制度、說明理由制度、聽證制度、告知制度等無疑是最重要的。［16］有學者在充分肯定行政給付程序法治化的基礎上，認為行政給付程序主要包括行政給付設定程序、行政給付行為程序、行政給付變動行為程序。［17］還有學者具體研究了某一具體行政給付行為的設定程序，如政府廉租住房行政給付的設定程序以及社會救助制度中的行政給付程序。［18］［19］可以看到我國學界對于行政給付的程序問題還是相當重視的，大家對于行政給付程序應該與侵害行政行為一樣遵循正當法律程序，行政程序的一些制度和原則同樣適用于行政給付是無異議的。但在具體設定行政給付行為共同遵守的一些程序制度方面還并沒有展開深入的研究。

（四）我國行政給付存在的問題及對策

從目前的研究成果看，我國學界對于我國行政給付存在的問題認識基本統一。大部分學者認為我國行政給付制度存在的問題主要有：缺乏統一協調的法律、程序規范缺失、給付對象范圍狹窄、給付資金短缺、責任主體不明確、缺乏相應的監督機制、給付救濟途徑缺乏等。［20］［21］對于存在問題的解決方案，學者們的意見也基本統一，即通過以下途徑有針對性地解決上述存在的問題：完善我國行政給付立法，尤其要設計成熟的行政給付程序；擴大行政給付對象范圍；多方籌資，解決政府給付資金短缺壓力；合理界分政府、社會及個人義務，明確責任主體；完善行政給付監督機制等。［22］［23］以上顯示關于行政給付存在的問題及解決方案，我國學界基本達成了共識。

（五）行政給付訴訟

我國行政給付行為的大量出現也引起了學界對于行政給付訴訟救濟的關注。學界普遍贊同行政給付訴訟是在政府職能轉變的時代背景下產生的一種新型行政訴訟。與傳統的行政訴訟類型即撤銷訴訟和確認訴訟相比，行政給付訴訟具有不同的特點。我國現有行政訴訟法對于行政給付訴訟存在著制度缺失，需要加以完善，以便適應新的政府行政時代的到來。此外，有學者在分析行政給付訴訟特點的基礎上對我國行政給付訴訟進行了立法及實踐的反思，同時提出了相應的完善建議；［24］有的學者則探討了行政給付判決的法理基礎及適用范圍；［25］有的學者在分析確立行政給付訴訟意義的基礎上對行政給付訴訟的形態、要件、審理與判決進行了細致的研究。［26］另有學者針對行政給付行為與傳統行政行為不同的特征，對行政訴訟的某一具體制度如證明責任和訴訟期限起算基點進行了反思。［27］［28］

（六）以行政給付為視角研究某一具體問題

在行政給付研究中，我國學界除圍繞行政給付的相關理論及實踐進行研究外，還有以行政給付為視角去探討我國社會實踐中一些具體問題方面的內容。這方面的研究主要有：在我國流動人口隊伍逐年壯大的情況下，試圖在給付行政的時代背景下，通過行政給付的手段保障流動人口受教育權的實現；［29］鑒于我國國家助學貸款實施的效果不理想，認為應該在明確國家助學貸款行政給付性質的基礎上，將國家助學貸款納入行政法的調控范圍，最終實現國家助學貸款的公益目的；［30］在我國社會管理創新的時代背景下探究我國醫療行政給付存在的問題及發展方向；［31］在明確我國農村義務教育“兩免一補”行政給付法律屬性的基礎上，探討了“兩免一補”運行中存在的問題，同時進行了制度保障的研究。［32］

三、我國行政給付研究的不足及發展方向

從上述研究的概況及主要內容看，與國外先進成熟的給付行政理論相比，我國的行政給付理論雖然比較滯后，但在很短的時間里取得的成績還是較好的。研究數量基本保持平穩態勢，研究范圍從行政給付的理論到實務、從行政給付的實體問題到程序問題、從行政給付的基本理論到行政給付相關理論都有所涉及。研究形式中既有研究行政給付某一問題的大量的期刊論文，也有少量的完整系統研究行政給付的博士論文和著作。然而，也可以看到，我國現有行政給付研究顯然存在一定的問題。

首先，行政給付理論基礎的研究較為單薄。眾所周知，行政給付是在給付行政模式下的一種具體行政行為，這種制度的理論基礎來源于服務行政、福利行政理論，這些理論在我國行政法學理論中是非常缺乏的。而我國現有行政給付研究對于行政給付的法律原理和理論依據研究顯然是不夠的。專門探討這方面內容的期刊論文幾乎沒有，個別期刊論文或是博士論文雖有涉及這方面的內容也是蜻蜓點水，一筆帶過。原因可能在于我國對于行政給付的研究始終停止在行為層面，而未上升到制度層面。然而，即使對于高于行政給付概念層次的給付行政，相關的原理及理論基礎研究也是很少的。缺乏行政給付的理論基礎研究，將會直接影響相關的基本理論研究，同時也會影響到我國行政給付的整體制度構建以及進一步發展。

其次，研究偏實務而基本理論研究不夠。從目前的整體研究狀況看，學界雖然有部分論文探討了行政給付的概念、原則、范圍等行政給付基本理論方面的問題，但無論從研究數量還是研究深度看都是不夠的。學者們要么關注以行政給付為視角解決某一具體社會問題，要么探討行政給付現存的問題及改善途徑，要么就我國現有法律中的行政給付進行研究，而對于行政給付的基本理論研究卻不夠熱衷。無論從理論體系的發展看還是從解決實踐問題的需要來說，成熟完善的基本理論都是非常重要的。我國現有行政給付的基本理論研究非常薄弱，一方面，在行政給付的內涵和外延上我國學界還未達成共識，一部分學者局限于傳統的行政物質幫助和救助觀念，一部分學者則主張引入國外給付行政理論，對行政給付的外延進行擴大化。這種概念上的紛爭和不統一將會直接影響行政給付的所有其它理論的構建。另一方面，對于行政給付的一些其它基本理論，學界關注得非常少。如行政給付的性質、行政給付的功能和行政給付的形態等問題。目前我國學界只有柳硯濤教授對行政給付的性質及功能進行過專門研究。

再次，行政給付研究視角單一?，F有的行政給付研究主要集中為法學特別是行政法學的視角。對行政給付的概念、原則、程序、存在問題及對策、行政訴訟以及具體的行政給付行為等內容，均從行政法學的視角去探討。然而，作為一種給付權益性質的行為，與處罰性行為不同，需要從理論上探討如何保證給付行為能否高效順暢實施，對于各種主體在給付行為過程中的配合機制、給付資金的籌集及落實、給付的限度方面的研究顯然很有必要，這就要求我們不能局限于法學的視角對行政給付進行研究，而是運用法學、管理學、經濟學等多學科、多視角去看待和研究行政給付行為。在這一方面，現有的行政給付研究無疑是欠缺的。

最后，行政給付部分研究內容缺乏，有待加強。長期以來，對于處罰性行政行為的法律規制一直是我國理論和實務都頗為關注的。而行政給付是一種授益性具體行政行為，正是由于這一特性，是否應該給予過多的法律規制也存在一定的理論爭議。但在當前依法行政的時代背景下，行政給付的法治化也是必然的趨勢。目前，我國行政給付研究中只有少部分學者關注了行政給付與法律保留原則、行政給付的立法問題以及行政給付的程序研究，相關的論文也是屈指可數，而行政給付的法治化問題遠遠不止于上述內容。很顯然，學界對于行政給付法治化問題的研究是欠缺的。同時，缺乏行政給付監督和行政給付救濟研究。與消極行政行為相比，行政給付雖然是政府給予公民一定物質利益或其他利益的行為，是一種積極行政行為。但正是基于授益這一特性，要保證這一行為正確順暢的實施，對于行政給付行為的監督顯得尤為重要。無論是在行政給付的立法環節，還是在行政給付的實施環節，亦或是在行政給付的救濟環節，監督機制的作用都是不可忽視的。然而，對于行政給付監督機制的研究，我國目前呈現理論上的空白。在行政給付救濟方面的研究，我國學界也主要關注了行政給付的訴訟救濟，從行政給付訴訟的性質、各個環節到個別制度都有所研究，但對于行政體制內的救濟途徑卻無人關注。

針對上述我國行政給付研究中存在的不足，本文認為以下是發展和完善我國行政給付研究所需要的內容：

第一，加強我國行政給付的理論基礎研究。完善的理論體系及長遠的理論研究需要堅實的理論基礎。作為一種新型的適應時代發展的具體行政行為，行政給付將是我國行政活動中必不可少且比重日益增加的行政行為。因此，相應的行政給付理論研究必須要構建一套完善的理論體系以適應這一實踐要求，而堅實的理論基礎研究則是其中必不可少的。行政給付的理論基礎研究主要包括行政給付存在和發展的理論依據、行政給付的法原理、國外給付行政理論的借鑒等方面的內容。

第二，完善行政給付基本理論研究。我國行政給付的用語出現很晚，關于行政給付的研究起步也落后于西方國家。完整的行政給付理論體系需要建立在科學完善的行政給付基本理論之上，如上文所述，我國學界對于行政給付基本理論研究的關注度是不夠的。在將來的行政給付研究中，我們應該完善基本理論的研究，如在行政給付概念界定上形成統一觀點，加強行政給付性質、行政給付功能、行政給付存在形態等基本理論范疇的研究。

第三，加強行政給付法治化研究。在我國依法治國、依法行政的時代背景下，行政給付法治化研究也必然是行政給付研究的重要內容。同時，對于正處于初級階段、理論體系尚未形成的我國行政給付制度，行政給付法治化研究更有著深遠的意義。在行政給付法治化研究中，現有研究主要在宏觀方面進行了一些探討，如行政給付是否遵守法律保留原則、行政給付的立法問題及行政給付的程序問題。在上述研究的基礎上，我們應從加強行政給付法治化具體環節的研究入手來完善我國行政給付法治化研究。具體內容包括對行政給付的設定權、行政給付的依據、行政給付的實施程序以及行政給付的監督機制等環節的法律規制進行細致的探討。

第四，完善行政給付救濟研究，填補行政給付監督研究空白。針對我國目前行政給付救濟研究中缺乏對于行政救濟途徑研究的問題，我們應在繼續行政給付訴訟研究的同時，開展行政給付的行政救濟研究，從而健全完善我國行政給付的救濟研究。同時，我們也應針對行政給付研究中行政給付監督的理論空白，開展行政給付監督研究。相關內容有：根據行政給付不同于傳統行政行為的特點對我國行政復議進行的反思；適應于行政給付行為的行政復議研究；行政給付監督機制的構建；行政給付監督的各要素研究等。

第五，開展行政給付配套機制的研究。行政給付行為的順暢實施離不開自身理論體系的研究和構建，但同時也需要相關的配套機制研究的支持。這方面的內容主要有：給付資金的籌集和調配機制、行政給付的效率機制等。這要求我們在堅持傳統的法學視角研究行政給付的同時，要交叉運用管理學、經濟學視角來研究行政給付配套機制的高效運行。

［1］胡敏潔.給付行政范疇的中國生成［J］.中國法學，2013（02）.

［2］郭潤生，張小平.論給付行政法［J］.行政法學研究，1994（03）.

［3］http：//cssci.nju.edu.cn/，2015-01-19.

［4］http：//www.cnki.net/，2015-01-20.

［5］http：//www.cnki.net/，2015-01-20.

［6］http：//www.cnki.net/，2015-01-20.

［7］羅豪才，湛中樂.行政法學［M］.北京：北京大學出版社，1996.

［8］王連昌.行政法學［M］.北京：中國政法大學出版社，1997.

［9］楊海坤.中國行政法基礎理論［M］.北京：中國人事出版社，2000.

［10］柳硯濤.行政給付制度研究［D］.蘇州大學，2005.

［11］孔繁華.論我國行政給付的原則［J］.貴州警官職業學院學報，2006（03）.

［12］王芳.我國行政給付制度的基本原則［J］.湖北警官學院學報，2010（06）.

［13］喻少如.論行政給付中的國家輔助性原則［J］.暨南學報（哲學社會科學版），2010（06）.

［14］何崢嶸.行政給付中的信賴保護［J］.行政法研究，2009（03）.

［15］楊東升.行政給付程序論［J］.上海政法學院學報（法治論叢），2014（01）.

［16］樂俊剛.行政給付程序初探［J］.企業導報，2009（10）.

［17］柳硯濤.行政給付制度研究［D］.蘇州大學，2005.

［18］柳沛.政府廉租住房行政給付設定程序的完善［J］.人民論壇，2013（35）.

［19］喻少如.論社會救助制度中的行政給付程序［J］.法學論壇，2011（04）.

［20］陳媛.行政給付制度的法律探析［J］.青海師范大學學報（哲學社會科學版），2014（02）.

［21］柳硯濤.行政給付制度研究［D］.蘇州大學，2005.

［22］梁瀝予.我國行政給付制度現狀與完善［J］.法制與經濟（下旬），2011（12）.

［23］柳硯濤.行政給付制度研究［D］.蘇州大學，2005.

［24］喻少如.論行政給付行為的訴訟救濟［J］.中國社會科學院研究生院學報，2010（06）.

［25］邵燕芬.我國行政訴訟中一種缺失的判決：一般給付判決［J］.中共鄭州市委黨校學報，2008（01）.

［26］熊勇先，李亞瓊.論行政給付訴訟及其構造［J］.海南大學學報（人文社會科學版），2013（01）.

［27］石珍.給付行政模式下行政訴訟證明責任之解構與重塑—以胡恩林、何榜容訴南川區計生委行政獎勵案為切入點［J］.法律適用，2012（06）.

［28］趙美容，石珍.權利救濟之殤：行政訴訟起訴期限基點的功能缺失—給付行政模式下的一種新視野［J］.西南政法大學學報，2011（01）.

［29］顧益民，張慧潔.行政法語境下的流動人口受教育權保障—一種行政給付的可期途徑［J］.行政與法，2011（09）.

［30］方俊.國家助學貸款制度完善的路徑探微—以行政給付為視角［J］.法制博覽（中旬刊），2012（06）.

［31］鄧海娟.社會管理創新背景下醫療行政給付的發展［J］.貴州社會科學，2014（02）.

［32］湯煒瑋.農村義務教育中“兩免一補”規定的法律分析—以行政給付為視角 ［J］.黑龍江省政法管理干部學院學報，2011（02）.