從社會安全網到社會風險管理：社會保護視野中社會救助的創新

顧昕

〔摘要〕市場機制發育和社會保護建設，在轉型國家中至關重要。社會救助，由于其目標定位依據選擇性原則，其功能在于拾遺補缺，其后果常造成羞辱效應和社會排斥，長期以來在社會保護體系中邊緣化。在全球性福利國家轉型的浪潮中，社會保護的取向發生了深刻轉變，形成了積極社會政策的框架，強調必須超越收入保障，轉變為積極的能力建設。隨著整個社會保護體系向積極干預主義的轉型，社會救助有了新的定位，從僅具有保護性的社會安全網轉變為社會風險管理的利器。社會救助項目，無論其目標定位人群是長期失業者、撫養兒童的家庭、弱勢人群還是老年人，都納入了能力建設的積極內容，以幫助受益者擺脫福利依賴，跳出福利陷阱，參與勞動市場，融入社會生活。

〔關鍵詞〕社會救助；社會保護；社會安全網；社會風險管理；積極社會政策

〔中圖分類號〕C913.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2015）06-0118-10

在經濟生活日益市場化和全球化的時代，社會保護（social protection）在幫助并提升民眾防范與應對風險的能力從而更有利于財富創造上的重要性日漸凸現。20世紀偉大的經濟史學家卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）曾經指出，西方社會的現代化可以歸結為市場機制和社會保護制度建設的雙重反向運動，即市場化的推進摧毀了傳統社會中家庭與社群對成員的保護功能，將民眾推入激烈競爭的勞動力市場，由此激發出反向的社會保護運動，國家與社會以各種方式為民眾提供了風險防范的新制度?！?〕在20世紀末，隨著全球化的興起，各國民眾更多地曝露在他們根本想象不到、也無法預見的風險之中，發展與完善社會保護體系已經變成了一項全球性任務?！?〕這一點對于身處劇烈制度變遷的轉型國家來說更為顯著，對中國也是如此。

在計劃經濟體制的支撐下，絕大多數轉型國家在轉型之前均擁有特定類型的社會安全網，也能為民眾提供一定的生計保障，盡管保障水平普遍較低。轉型國家的經驗顯示，在市場轉型的初期，原有的社會安全網會出現破洞，相當一部分在舊體制下享有一定社會保護的社會群體，遭遇到生活水平突降的厄運，變成新的弱勢群體?！?〕與此同時，劇烈的制度變遷過程，尤其是市場競爭的加劇，也不可避免地會產生新的社會風險，造就新的弱勢群體和貧困人群?！?〕例如，在中國，城市貧困的升級就被視為轉型時期的一個全新問題?！?〕

因此，如何在釋放市場力量的同時重新編織一張嚴密的社會安全網，使所有公民都能享受基本的生活保障，進而增強其可行能力，以參與到社會經濟的發展進程，乃是轉型國家社會經濟轉型所面臨的最大挑戰之一。事實上，中歐的一些轉型國家很好地迎接了這一挑戰，在比較短的時間內迅速重建了社會保護體系，從而實現了經濟與社會協調發展的奇跡，其中一些國家已經進入了發達國家行列，成為經濟合作與發展組織的成員國?！?〕

以人口和經濟規模來計，中國是最大的發展中國家，也是最大的轉型國家。從1978年至1998年這一期間，市場力量的釋放是中國社會經濟大轉型的主線。正是借助于市場力量的釋放，中國經濟取得了飛速的發展。但與此同時，無論在城市還是在鄉村，大批從未經受過真正市場經濟洗禮的民眾陷入前所未有的經濟與社會風險中?！?〕在全球化時代的市場轉型過程，中國的制度選擇必須在推進市場機制的發育和社會保護體系建設之間保持平衡。進入21世紀之后，中國的市場轉型進入了一個新的歷史時期。市場轉型和經濟增長不再單兵突進，社會發展開始受到廣泛關注，政府的發展戰略也逐漸從以經濟建設為中心的一元模式轉變為推進社會與經濟協調發展的模式?！?〕隨著市場轉型的深入，社會保護體系建設的力度日益加強，成為中國社會事業發展的中心。

社會救助（social assistance）是社會保護體系的重要組成部分之一。在社會政策或福利國家的國際文獻中，相比較于普惠福利（universal transfers）和社會保險（social insurance），社會救助普遍遭到相對忽視甚至質疑〔9〕，這體現了一種貶斥剩余主義、弘揚普惠主義的學術傳統。依照這種傳統思維，社會救助的運行基于選擇性原則，僅僅將社會保護以拾遺補缺的方式提供給經過官僚體系挑選的人，一方面大大降低了社會保護的普惠性，另一方面也在受益者那里造成了社會羞辱（social stigma）?！?0〕

然而，自20世紀90年代中期以來，社會救助在社會政策中的地位發生了改變。一方面，全球性福利國家的瘦身和轉型，導致慷慨的普惠主義福利國家受到質疑，而社會救助基于選擇性原則將有限的國家福利資源配置給真正有所需要的人群，反而成為福利國家改革的新時尚。另一方面，社會救助在全新的社會保護理念中實現了華麗變身，從僅具有保護性的社會安全網轉變為社會風險管理的利器。新理念的出現意味著社會救助的治理體系和政策工具正在發生著轉變，并且日益被納入到積極社會政策或發展型福利國家的變革大思路之中。

一、社會保護的新理念：超越社會保障

“社會保護”一詞最早出現在波蘭尼的著作中。隨著波蘭尼的思想在全球左翼學人中愈加受到重視，“社會保護”在20世紀末的國際學術界日漸流行?！吧鐣Ｗo”已經日漸取代了人們過去常用的“社會保障”（social security）一詞，用來指稱防范社會風險的所有舉措?！?1〕“社會保障”一詞不再成為一種泛稱，乃是因為這一詞藻在不同國家有不同的用法。在美國或論及美國時，這一詞藻被用來特指“社會安全稅”（Social Security Tax）支撐的社會保險項目，而且在英文中第一個字母要大寫，其主要功能是為老年人提供養老保險和醫療保險?！?2〕在很多其他國家或不論及美國時，“社會保障”（social security）一詞改為小寫，泛指一系列社會政策項目，包括社會保險、社會救助、普惠型福利給付、醫療保障以及各種幫助民眾渡過難關的現金型和實物性給付?！?3〕在中國，“社會保障”一詞有廣義和狹義之分。狹義的“社會保障”指的是“社會保險”，即由國家人力資源與社會保障部主管的五個社會保險項目，而廣義的“社會保障”則泛指一切保障民眾防范社會風險的措施，包括社會保險，也包括社會救助，還包括其他一些措施。實際上，國際文獻中常用的“社會保護”，基本上等同于中文中“廣義的社會保障”。既然如此，在中文中放棄累贅的“廣義的社會保障”概念，代之以“社會保護”這一簡潔的詞匯，更有利于國際溝通。

然而，需要注意的是，在絕大多數國際文獻中，“社會保護”所包含的內容遠比“社會保障”在內涵上更多，在外延上更廣。依照亞洲開發銀行2001年給出的一個界定，“社會保護”意指所有旨在幫助人們減少貧困與脆弱性的政策與項目，至少包含五大組成部分：

1.勞動力市場政策與項目：旨在促進就業與推動勞動力市場的有效運行；

2.社會保險項目：旨在為人們減緩因失業、疾病、殘疾、工傷和老年所帶來的風險；

3.社會救助與其他福利項目：旨在為缺乏足夠生活支持的最弱勢群體提供援助；

4.小微金融與社區發展項目：旨在通過社區幫助人們應對風險及減少脆弱性（因此，這類項目亦可稱“社區型項目”），例如小微貸款、小微保險（社區保險）等；

5.兒童保護項目：通過普惠型現金或實物給付（免費領取的嬰兒乳制品和其他嬰兒用品等），為兒童撫養提供普遍性支持，并為特別困難的家庭以及針對具有特殊情況的兒童提供額外特殊性支持?！?4〕

在這里，第一項和第四項，也就是“勞動力市場政策”和“社區發展項目”，均不屬于傳統所謂的“社會保障”范疇。這種概念本身就傳遞了兩種理念，即社會保護不僅為民眾提供消極的保護，而且還實施積極的干預，以幫助民眾更好地參與到勞動力市場之中。這種超越了“社會保障”舊傳統的“社會保護”新概念在相當一部分文獻中得到了采納?！?5〕

世界銀行傾向于把社會保護視為公共部門協助個人、家庭和社區更好管理風險并著重對貧困人群提供支持的各種公共干預措施。世界銀行的新社會保護概念有如下幾個特點：

1.社會保護是跳板而不僅僅是安全網。公共干預的目標是幫助貧困者跳出貧困，而不是跌入貧困陷阱。這一點對于很多女性貧困者來說尤為重要：新社會保護的重點在于幫助她們擺脫那些阻礙其獲得生產性資源的種種社會限制。

2.社會保護是投資而不是成本。公共干預的宗旨是幫助貧困者提升其未來的生產性能力。

3.社會保護注重治本更甚于治標。公共干預的手段是減輕貧困者的風險規避意識，以鼓勵其從事風險較大但回報也較高的工作。

4.社會保護注重現實可行性。正式的社會保護項目只對1/4的世界人口是可及的。在很多國家，試圖通過公共扶持來消除貧困已經超出了政府的財政能力?！?6〕

在“社會保護”流行之前，與“社會保障”一詞同樣流行的是“社會安全網”（social safety net）一詞。在有些社會政策文獻中，“社會安全網”也是一個非常寬泛的概念，泛指一切能夠幫助人們應對苦難和風險、維持基本生活水平的制度安排和政策工具，既包括政府出面組織的各種公共社會保護計劃，也包括各種民間的、社區性的社會保護項目?！?7〕在這個意義上，“社會安全網”實際上等同于“社會保護”。在公共社會保護計劃中，最重要者莫過于社會保險和社會救助計劃。社會保險的受益人范圍相對比較廣，而社會救助則僅僅面向貧困人群?！?8〕然而，很多國際社會政策文獻采用一種狹義的社會安全網概念，即面向貧困人群的、作為最后手段的社會保護措施，在很大程度等同于社會救助。世界銀行的出版物基本上就是在“社會救助”的意義上來使用“社會安全網”這一詞藻?！?9〕

亞洲開發銀行和世界銀行的社會保護概念，在正式表述時基本上限于公共部門所采取的措施。但在另外的文獻或另外的上下文中，社會保護不僅包括由國家出資并且親自組織服務遞送的公共項目，而且也包括許多由市場組織、慈善組織（非營利組織）、社會網絡甚至家庭所提供的民間項目。例如，國際勞工組織在2001年發布的報告《社會保障：新共識》中提出，“社會保護的主要職能是提供收入保障和使受保人享受醫療和基本社會服務。它涉及各種不同的參與者，如家庭和當地互助網絡、民間團體機構、企業和商業市場、政府和社會保障機構以及國際社會?！薄?0〕自2000年以來，世界銀行就始終堅持這樣一種強調國家與社會、國家與市場相融合的大社會保護概念。

二、超越剩余主義：社會救助在社會保護中的新定位

“社會保護”一詞的流行，絕非如一個新的時髦詞藻代替陳舊詞匯這樣簡單。實際上，這也是全球性福利國家轉型中社會政策理念和治理模式變革的一種體現。與此同時，社會救助也在福利國家大轉型的進程中有了新的定位。要了解這一點，我們必須簡要回顧福利國家的發展歷史。

福利國家的發展起源于19世紀末期。在此之前，在社會保護領域中占據主導性的理念和思路是所謂的“濟貧法傳統”（the Poor Law tradition）。1597年，伊麗莎白王朝統治下的英國議會通過了《濟貧法》（The Poor Law），從而正式建立了公共財政支持下的貧困救助體系，并且確立了一整套行政框架?；旧?，“濟貧法傳統”乃是把公共救助的對象限定在“老弱病殘”，也就是完全無法通過自身努力而生存的社會成員?！?1〕然而，福利國家的出現和發展終結了濟貧法傳統，不僅僅是社會邊緣群體，全體公民（甚至包括享有合法居住權的外國人）均有權成為國家福利的受益者。簡言之，在福利國家中，享有社會保護成為每一個公民的社會權利?！?2〕

大體來說，在第二次世界大戰之后到20世紀70年代，發達國家經歷了市場經濟與福利國家同步高速發展的所謂“黃金時代”，從而在經濟與社會兩個方面的制度建設都取得了驚人的成就。在這一期間，構建社會保護體系的過程，也就是建設福利國家的過程。國家通過推動各種公共福利項目主導了社會保護的各項職能，而民間和市場力量在社會保護中的作用自然受到忽視。不僅如此，福利國家建設的主流是重視“普惠主義”（universalism），即致力于讓所有民眾均能享受到某種程度的社會保護。這一點在西歐和北歐深受社會民主主義影響的國家尤為明顯?！?3〕

在具體措施上，社會保險和普惠福利更具有普惠性，從而受到更多青睞。社會保險具有強制性，一般以人人參保、人人受益為特征。普惠福利，既包括全民公費醫療這樣的非現金性福利給付，也包括所謂的“普惠型收入轉移”（universal income transfers），即政府通過稅收籌資并向某些人群發放的現金型福利給付，例如在很多西歐和北歐國家的家庭津貼、兒童津貼、基本養老金等，幾乎是人人（也就是所有納稅人）均可獲得。相對來說，社會救助因為其受益對象具有所謂的“選擇性”而遭到貶抑。社會救助的受益者也容易被視為整個社會的依附者，多多少少遭受某種歧視，從而形成所謂的“社會排斥”現象?！?4〕長期以來，社會救助在社會保護體系中處于次等地位。社會救助甚至一度被視為古老無用的濟貧法傳統的殘留物，必將隨著社會保險體系的成熟而消亡?！?5〕

社會救助的次等地位在比較社會政策文獻中有著充分的反映。在國際社會政策文獻中，有很多種對福利體制或者社會保護模式進行分類的方法，其中最為著名的一種就是剩余型（residual model）與制度型（institutional model）的兩分法。這種分類方法首先由美國社會政策學者維蘭斯基（Harold Wilensky）和萊博爾（Charles Lebeaux）提出〔26〕，后來由英國社會政策學科的開山者蒂特姆斯（Richard Titmuss）發揚光大，提出福利模式的經典性三分法，即剩余型、工業成就-績效型和制度性再分配型?！笆Ｓ嘈湍Ｊ健保ㄓ肿g“補缺型模式”），就是指福利提供主要由民眾的工作單位（市場）、家庭和社會支持網絡來承擔，而國家僅僅扮演拾遺補缺的角色；“工業成就-績效型模式”，就是指福利提供主要依賴于就業；而“制度性再分配型模式”，意指國家根據既定的游戲規則（制度），明確賦予國民享有社會福利或者社會保護的權利，而不考慮民眾是否有能力或者有可能從其他渠道獲得這些福利或者社會保護。所有采用這一三分法的文獻，均把剩余型福利模式視為濟貧法傳統的現代延續，乃是社會保護體系有欠發達的表現，而社會救助則是這一落后模式的主要支柱。在這些學者（尤其是蒂特姆斯）看來，社會保護體系的現代化意味著從剩余型模式向制度性再分配型模式的轉型，也意味著社會保險和普惠型福利最終應該取代社會救助成為社會保護的主要措施。用蒂特姆斯自己的話來說：制度性再分配型模式使“福利在一個社會中成為一種主要的統合制度，它在市場之外，基于需要的原則，（為民眾）提供普惠性的服務”?！?7〕

1990年，丹麥學者古斯塔·艾斯平–安德森（Gosta EspingAnderson）出版了后來享譽士林的《福利資本主義的三個世界》一書。在此書中，他重新表述了蒂特姆斯的三分法，把發達國家的福利體制分為三類，即：（1）自由主義或新自由主義模式，盛行于英國、美國和大洋洲；（2）法團主義模式或社會市場模式，盛行于西歐地區，以德國為典型代表；（3）社會民主主義模式，盛行于北歐地區。在自由主義模式的福利國家中，福利項目的類型組合特征如下：大量的家計調查型社會救助項目、一定數量的普惠型收入轉移項目和一定數量的社會保險項目。在法團主義模式中，社會保險居主導地位，而社會救助和普惠型收入轉移項目扮演補充性角色。在社會民主主義模式中，普惠型收入轉移項目發揮主導作用，而社會保險和社會救助具有補充性?！?8〕艾斯平–安德森本人明顯對社會民主主義模式青睞有加。

可是，自20世紀70年代末期之后，隨著社會經濟結構的變遷和全球化市場競爭的加劇，西方各國的福利國家發生了深刻變化。一方面，所謂“福利國家緊縮”成為全球性的風潮，許多國家削減了眾多公共福利項目〔29〕；另一方面，社會保護的制度結構也不再以國家大包大攬為特征，保障社會福利和提供社會服務的責任在國家、市場、社會（包括家庭、社區和非營利性組織）之間發生了程度與種類不同的轉移，從而出現了從“福利國家”走向“福利社會”的趨勢?！?0〕

福利國家的大轉型激發了種種學術思潮的興起。很多學人把市場經濟的發展與福利國家的建設對立起來，認定后者會給前者帶來負擔。以諾貝爾經濟學獎得主哈耶克（Frederick von Hayek）和弗里德曼（Milton Friedman）等為代表的一代新自由主義（在美國的上下文中一般稱“保守主義”）思想家對于福利國家所引發的福利陷阱深重、官僚父愛主義、公民責任感削弱、市場遭受侵蝕等問題，展開了激烈批判。1974年，美國著名公共經濟學家菲爾德斯坦（Martin Feldstein）曾以非常專業性的方法論證了龐大的社會福利開支如何不利于經濟發展?！?1〕1984年，美國著名保守主義學者穆雷（Charles Murray）出書，嚴厲抨擊美國的社會福利事業導致相當一批福利受益者游手好閑，對政府產生嚴重依賴，不僅自身跌入貧困陷阱，而且還極大地損害了生產性經濟?！?2〕從保守主義角度對福利國家的批判浪潮，一直持續到20世紀90年代中期，美國卡托研究所出版的《福利的終結》一書名噪一時?！?3〕他們主張縮小福利國家，即重拾為主流社會政策文獻所不齒的“剩余型模式”，讓政府扮演拾遺補缺的角色，而把推進社會發展與社會公正的責任留給個人、家庭、社區、非營利組織和市場。

總的來說，自20世紀80年代以來，在許多國家，家計調查型福利的發展一度快于其他社會福利給付，這說明社會保護的發展趨勢是重新重視具有選擇性的社會救助體系?！?4〕在發達國家，一方面由于福利國家本身發生大的轉型，另一方面由于大規模失業的出現導致對社會救助需求的激增，社會救助的開支出現了一定增長?！?5〕傳統上，社會救助在聯邦制的發達國家一向是地方政府的職責，但自20世紀后期以來，聯邦政府也開始在這一領域發揮積極作用，而社會救助體系的地方特色依然有所保留?！?6〕此外，學術界的研究也發現，普惠主義福利模式并未像傳統的社會政策學術界所認為的那樣在高支出和高再分配之間產生強的正相關?！?7〕盡管這樣的研究發現并不能自動證明社會救助必定能產生良好的再分配效果，但至少對矯正社會政策學界對于剩余主義模式的偏見有一定作用。值得注意的是，盡管社會救助的作用重新受到重視，但無論在何種類型的福利體制之中，社會救助在社會政策支出中的比重依然是最小的，因為社會保險和普惠福利的開支一般都占較大比重。因此，西方發達福利國家的施政重心，并非向加強社會救助的方向發生急劇改變，而是向“收入調查型福利的漂移”?！?8〕

在具體的政策措施上，世界銀行為全力提升社會救助在社會保護體系中的地位付出了不懈努力?！?9〕尤其是，社會安全網成為世界銀行減貧戰略的一個重要要件，也是世界銀行指導發展中國家應對經濟危機、實施經濟調整的輔助性社會措施之一?！?0〕由于世界銀行等國際組織的努力，社會救助不僅在發展中國家的社會保護體系占據重要的位置，而且還出現了很多新的制度與治理模式。根據學者的研究，從目標定位到服務遞送，社會救助的制度和治理模式可分為：（1）純現金給付型，包括面向貧困家庭的一般性社會救助、兒童與家庭津貼、社會養老金（專門針對貧困與傷殘老年人的補充性養老金，不同于社會養老保險金或國民年金）等；（2）收入轉型附加型，即在現金救助給付之外附加一些條件，包括就業保障計劃或長期公共項目、人類發展救助（即附帶有提升教育和衛生水平的現金社會救助項目）、資產保護與積累型救助、各種實物性救助項目；（3）整合型脫貧減貧項目?！?1〕

三、從消極保護主義到積極干預主義：社會救助治理模式的創新

社會救助在社會保護體系中有了新的定位，這也導致社會救助的理念及其政策工具和治理模式都發生了相應變化。這種變化可以簡單概括如下：其理念從社會安全網轉變為社會風險管理。

“社會風險管理”的概念和理念是由世界銀行提出來的，現在已經成為其主導的全球性社會經濟發展政策的核心框架，其核心觀點如下：

1.風險的無處不在：所有個人、家庭及其所在的社區都會遭遇到各種各樣的風險，其中有自然風險（生老病死、災害意外等），也有人為風險（待業失業、環境惡化、社會動蕩等）。全球化的一個后果就是風險的相互關聯性增強，從而導致經濟與社會震動的擴散范圍和幅度增大，在此過程中，貧困人群應對風險的脆弱性放大。

2.弱勢群體風險管理工具的缺失：面對這些風險，缺乏資產和其他稟賦的弱勢群體自然會利用一些自我保護機制，如好年景時進行資產積累、尋求收入來源多元化、建立家庭或社區非正式風險分攤網絡等。但是，這些機制既不穩固，也不經濟，而且往往會在糟糕年景中有損貧困家庭在人力資本中的投資。而且，社會風險常常呈現相互疊加、自我強化的態勢，因此弱勢群體管理社會風險的能力尤為脆弱。弱勢群體所缺乏的是社會風險管理工具的可及性?！?2〕

3.社會風險管理的公共干預至關重要：社會風險管理有三種策略，即防范、緩解、應對，可采用基于國家、市場和社會的三種機制或管理工具，其中社會包括家庭、社區和非營利組織（非政府組織）?！?3〕社會風險管理既是發展的目的也是發展的手段?！?4〕

4.社會風險管理機制的多元性：面對任何特定的弱勢人群，社會風險管理的框架必定包含著多種策略與多種機制的組合，即行政機制、市場機制和社群機制均無法獨攬，也不可偏廢。

世界銀行的社會風險管理框架在傳統社會政策學者那里是遭到貶斥的，認為其要害是強調個人責任的優先性，看重市場機制的重要意義，將集體行動或國家義務的重要性放在次要位置?！?5〕一向與世界銀行不大咬弦的國際勞工組織斷定，風險規避是人的本性，社會政策應該把安全和保障賦以更高的價值。與世界銀行強調公共部門協助民眾（尤其是弱勢人群）管理社會風險的取向有所不同，國際勞工組織強調的是人人享有社會保障?！?6〕2009年，國際勞工組織聯合世界衛生組織提出了“社會保護地板”（social protection floor）的概念〔47〕，并于次年設立專門的顧問機構，與聯合國開發署等已有機構合作，在全球范圍內推動“社會保護地板”的鋪設，其中社會救助體系的強化是其重要內容?！?8〕“社會保護地板”理念基于社會正義的原則，致力于落實人人享有社會保障的權利，以確保所有人在衣食住行、醫療教育和社會服務方面達致適當的生活標準?！?9〕與世界銀行強調積極應對風險相比較，世界勞工組織的取向偏重消極防范風險。

其實，在國際社會政策學界，左右派之間的重疊共識相當豐富，而左右派之爭更多地表現為文辭之爭。于是，頗有一些社會政策學者試圖調和世界銀行和世界勞工組織的兩派思路，提出了諸如“適應性社會保護”（adaptive social protection）和“風險調整型社會保護地板”（risk-adjusted social protection floor）等中庸型新概念?！?0〕這些新概念或新理念的提出都涉及到社會救助的治理變革，即強調社會救助不僅僅是救助，而且要幫助受益者對勞動力市場的變化更具有適應性，對于社會風險更具有針對性。

總體來說，在發達國家中，盡管各國政府的施政理念有所不同，但其共同點是將社會救助治理模式的改革納入“積極社會政策”的框架，而經濟合作發展組織（OECD）也著力推動這一治理創新。所謂“積極社會政策”，是指一種全新的政策理念，即將各種社會項目的重心，從保障民眾免受風險轉向其能力建設，并且以更好的方式利用其能力?！?1〕將積極社會政策作為施政主軸的福利國家，自然被稱為“積極福利國家”，而那些將過去的消極社會政策轉變為積極社會政策的改革舉措，被稱為“社會激活政策”（social activation policy）或“社會激活項目”（social activation programmes）?！?2〕福利國家的這一改革取向，最終目標是召集并塑造“積極的公民”（the active citizenship），強化公民的責任感，通過積極參與和選擇〔53〕，將“消極的社會”改造為“積極的社會”?！?4〕

積極社會政策的理念其實并非全新。在此概念提出之前，有關積極勞動力市場政策（active labour market policy）和工作福利（workfare）的研究和實踐早已行之有年，前者的宗旨是將勞動政策的重心從失業保護轉為就業促進〔55〕，而后者的取向是將社會福利政策從收入支持的提供轉為工作能力的培養?！?6〕積極社會政策的框架將原來兩個略有不同但頗多重疊的研究與政策領域整合起來，從而形成了社會激活的努力不再限于有工作能力的失業者和就業政策，而是從就業政策擴展到兒童政策、弱勢人群政策、老年人政策等。在此過程中，社會救助也發生從消極保護主義向積極干預主義的轉型。消極保護主義型社會救助的最大弊病就是政府只是一味地扶持、救助，從而讓福利領取者產生福利依賴，使得社會救助政策變成了社會陷阱，而積極干預主義型社會救助將施政重心放在福利陷阱的填平?！?7〕社會救助體系的施政取向和治理模式的變革，同針對特定人群的諸項社會政策變革有機地融合在一起?！?8〕

就積極勞動力市場政策而言，其施政重點對象一向是失業救助或社會救助的受益者，而不是失業保險給付領取者，因為后者一般有一定的時限，而且其宗旨就是為了保證失業者有足夠的時間去尋找與其學歷、能力、志趣相匹配的新工作。但失業救助或社會救助則沒有時限，在擁有失業保險的福利體制中，失業救助的受益者往往都是長期失業者，很多人正在或已經對重新進入勞動力市場喪失了積極性。因此，積極勞動力市場政策的具體措施包括：

1.提升公立勞動服務機構對福利領取者的接觸頻率；

2.嚴格福利申領資質標準，加強給付懲戒力度，促使福利領取人進入工作；

3.設定參與勞動力市場項目的義務〔59〕；

4.在就業促進的公共服務中引入“準市場”機制，并在干預政策與制度安排上加強協調，以提高社會救助領取人返回勞動力市場的效力?！?0〕

就兒童與家庭政策而言，原來的消極社會政策只是政府提供現金和實物給付，無論是以普惠型福利還是社會救助的方式，而積極社會政策的重心放在為兒童及其撫養人（尤其是單親母親）創造一個積極向上的環境，使他們成年后能有效地參與職場、融入社會。具體而言，積極兒童與家庭政策包括：

1.投資于兒童，通過各種童年干預項目，確保兒童不受社會排斥，不為福利依賴所影響；

2.促進母親就業，通過稅務優惠等措施，促使母親實現一定的經濟獨立；

3.協調家庭與工作責任，包括培育托兒服務以及家庭親和型職場。

就弱勢人群而言，原來的消極社會政策只是政府加以扶持，而積極社會政策強調掃除其進入勞動力市場的障礙，即采取更有效的社會救助措施，不僅要確保他們享有一定的生活標準，而且還要鼓勵他們擺脫福利依賴，積極參與到社會生活和工作之中。具體而言，積極的弱勢人群政策包括：

1.完善從福利到工作的改革議程，促使從單親母親到傷殘人士全面提升參與勞動力市場的能力；

2.改善職場福利，促使福利領取者提高參加工作的意愿；

3.推進政策間的協調，降低福利領取者脫離勞動力市場的激勵。

就老年人而言，原來的消極社會政策是通過社會養老保險和普惠型國民基本養老金以及一些拾遺補缺型養老救助（主要是通過得到補貼的養老服務），為所有老年人提供生活保障。然而，隨著老齡化，尤其是隨著老年人健康水平的提高，老齡政策的重心在積極社會政策的框架中也發生了一定的改變，即一方面促使老年人繼續參與工作、融入社會，另一方面提升老齡脫貧和老年服務的效率。具體措施包括：

1.減少提前退休計劃，增多延后退休計劃，從雇主和雇員兩方面為延長雇傭年限提供更強的經濟激勵，尤其是防止雇主因偏見而采取老齡員工下崗或解雇措施，避免讓老年人陷入貧困〔61〕；

2.養老金計劃的多樣化，即一方面改變原養老金的領取資格（例如提高退休年齡等），另一方面為即將退休者和已經退休者提供各種多元化的選擇，讓他們更多地參與勞動力市場（例如在職業培訓上發揮積極作用、參與社會企業或非營利組織的業務、提供咨詢等）；

3.鼓勵各種非營利性老年服務機構的發展，從而為低收入的、脆弱的老年人提供更有效的社會服務，包括居家型、社區型和居住型的老年看護；

4.老齡社會服務的社會救助采取補需方的模式，即通過發放老年服務代金券的方式，讓老年人及其監護人有更多的消費選擇?！?2〕

由此可以看出，在積極社會政策的新框架中，所有種類的社會救助項目都開始融入了參與社會、參與勞動力市場的新內容，促使受益者擺脫福利領取者的消極境況，使他們成為積極的公民。

四、結語

社會保護的制度建設，對于市場力量逐步釋放的轉型國家來說至關重要。在傳統的社會政策學術界，社會保護制度建設的重心在于由國家為民眾提供保護，以防范各種各樣的社會風險。覆蓋全體民眾的普惠型福利成為社會保護的首選，其次是覆蓋所有工作人群的社會保險。相對來說，由于其目標定位必須依據選擇性原則對受益人群進行篩選，其功能在于拾遺補缺，其后果常常造成羞辱效應和社會排斥，社會救助受到社會政策學術界的忽略和貶斥。

然而，福利國家的轉型提上了全球性社會政策的議事日程。社會保護的取向發生了深刻轉變，從消極的收入保障轉變為積極的能力發展。積極社會政策的框架，將行之已久的積極勞動力市場政策和工作福利政策整合起來，強調社會保護的功能必須超越收入保障，為所有受益者提升自己參與勞動力市場并進一步融入社會的能力，并且更加有效地利用這些能力開辟廣闊的空間。正是在福利國家從消極保護主義向積極干預主義轉型的大背景下，社會救助在整個社會保護體系中有了新的定位，其制度建設和治理變革也應時而興。社會救助項目，無論其目標定位人群是長期失業者、撫養兒童的家庭、弱勢人群還是老年人，都納入了能力建設的積極內容，以幫助受益者擺脫福利依賴性，并從福利陷阱中跳躍出來。

在全球性福利國家轉型的浪潮中，世界銀行長期推動的社會安全網舊措施被社會風險管理的新框架所取代。與之不同，國際勞工組織大力推動覆蓋全民的“社會保護地板”的鋪設，但也同時注重將社會保護體系的發展與勞動力市場政策的完善結合起來。毫無疑問，社會政策的終極追求是在公平與效率之間取得完美的平衡，或者說在推進社會發展與促進經濟增長之間取得完美的協調。世界銀行和世界勞工組織所代表的兩大社會政策取向，以及眾多學者就這兩個取向的爭論或在這兩個取向之間進行的調和，都體現了對社會政策終極追求的不同探索。

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（責任編輯：何頻）