經濟新常態下社會保障體系發展面臨的挑戰

■文／林卡

經濟新常態下社會保障體系發展面臨的挑戰

■文／林卡

我國經濟進入新的發展階段，人民的生活水平在不斷提高，但經濟增長的速度正在放緩；中西部地區經濟發展正在興起，但東南沿海經濟發展驅動力逐漸減弱；經濟發展的區域差別明顯，國富民弱的現象突出。造成這種狀況的原因是復雜的，這種狀況對于社會保障體系發展的影響也是多方面的。

近5年，我國社會保障體系發展很快，特別是農村三大社會保障項目（農村低保、新農保和新農合）的建設，使社會保障的覆蓋面從城市擴展到農村。同時，城市社會保障體系也在擴展，強化了養老保險項目的轉移接續等。在“十二五”期間，專家學者和政策制定者逐漸形成了建設“適度普惠”制度的理念，通過發展“公共服務均等化”的途徑來建設一個能夠覆蓋全民的社會保障體系。這一發展導向在“十三五”規劃的藍圖中通過“共享”的觀念來表達，在社會經濟的全方位發展中強化社會公平和社會正義的目標。

社會保障體系的進一步發展是以良好的經濟發展和公共財政狀況作為基礎的。以新農保、新農合為例，來自公共財政的補貼就成為推動農民參加這些項目的關鍵因素。公共財政的投入也是其他一些社會保障項目良好運作的物質基礎和現實驅動力。然而，經濟發展減速的狀況使社會保障和社會福利事業的發展面臨新的挑戰。這些挑戰會促使人們對于社會保障事業發展的可持續性提出質疑，并可能動搖近年形成的以民生為本的發展導向。正如在現今的一些社會政策的討論中已經聽到的一些呼聲，通過強調公共財政的壓力來質疑社會保障體系擴展的合法性，可以預見，隨著經濟下行壓力的增大，這種質疑將會進一步強化，對于擴大公共福利的批評聲也會漸漲。為此，有必要從一些基本的方面來探討我國經濟新常態對于社會保障體系發展的影響。

對就業和勞動關系的影響

由粗放型的投資驅動為導向的經濟增長模式走向以技術和創新為導向的模式，降低了經濟發展對人力資源的需求。這一變化是經濟成長達到一定階段出現的必然結果，但同時也對擴大就業機會帶來負面影響。特別是在長三角和珠三角地區，由勞動密集型轉向技術密集型產業的轉化降低了對人力資本的需求，在生產領域減少了就業崗位和機會。這給勞動力市場帶來很大的壓力，特別是對于那些新進入勞動力市場的群體（如大學畢業生）形成嚴峻的就業壓力。

為此，應強化就業服務和各種社會政策，緩解由經濟下行壓力帶來的就業困境。這些社會政策要能夠為進入勞動力市場的新成員提供社會幫助，例如在住房政策方面大力發展公租房以緩解大學畢業生和外來流動人口在安置和居住方面所面臨的困境。同時，由于經濟轉型倡導發展具有高技術含量的領域，這使勞動力培訓和就業服務工作具有十分重要的意義。另外，經濟轉型雖然促使勞動密集型產業不斷萎縮，但老齡化社會的到來和福利服務需求的增加也使服務行業存在著普遍的勞動力短缺。目前我國服務業在國內生產總值（GDP）中所占的比重只有48%左右，日、美、英、法等國都在75%以上，因而大力發展服務業將是產業轉型的基本出路。

經濟發展新常態也在勞動關系方面發生影響。經濟發展增速的降低促使流動人口從東南沿海發達省份向人口輸出地回流，經濟發達地區會出現一些產業領域勞動力短缺和勞動力成本上升并存的現象，從而對發展帶來負面影響；而中西部地區勞動力成本較低，產業發展處在上升通道，其就業狀況將會較好。經濟下行會增大各地勞動力市場的差異情況，其效應因各地的不同情況而不同。

就企業的勞動關系而言，經濟發展新常態也會給企業的發展形成壓力。這種壓力既來自于企業生產和銷售環境狀況的改變，也來自于勞動力成本的提升和就業機會方面的變化。一些企業因為運行環境的變化而緊縮勞動力成本，從而對勞動關系造成負面影響；也有些企業由于技術工人的短缺或骨干員工的不足而注重改善勞資關系。但無論哪種情況，經濟新常態都要求重塑勞資關系實現企業轉型，來確保企業的生存能力。

對反貧困和社會保障項目的影響

在經濟發展的新常態中，市場運行狀況的惡化會對人們的生活水平發生影響，而影響的程度對于不同的階層是不

一致的。社會底層人群和貧困群體抗擊社會風險的能力較弱，因而更需要社會力量的扶持和公共財政的支持。反貧困將會是一個十分重要的社會問題。在以往的經濟發展中，快速的經濟增長給社會各個階層都能夠帶來一定的益處，通過滴漏效應使社會底層群體也能分享一些經濟增長的成果。這一效應帶給民眾的社會心理影響是積極的。人們相信隨著經濟的發展，生活能夠越來越好，可以忍受眼下所面臨的生活困境并通過積極的努力來力爭改變現狀，但這種理念在經濟下行的狀況中會逐漸淡化。這就增強了人們在社會保障方面的訴求，期待政府能夠通過社會救助政策和社會保險項目為民眾的生活提供基本的保障。

這種訴求也為我們目前在反貧困方面所面臨的嚴峻現實所強化。根據國家統計局公布的數據，2014年我國有7017萬貧困人口。這一貧困群體的衡量標準是按照每人每年2300元人民幣（約合每天1美元）的水平計算的，低于世界銀行確定的每天1.25美元的極端貧困標準，更低于世界銀行在發展中國家普遍采用的代表“穩定溫飽”的每天2美元的貧困線水平。針對這一群體，目前我國確立的低保水平也比較低。以2014年為例，全國城市低保線平均為每人每月411元，農村為每人每月231元，低于每日2美元的水平。隨著經濟下行的壓力，陷于貧困生活狀況的人群會有所增加，政府在保障人們的基本生活方面的責任也在加大。在此意義上說，經濟下行的壓力會演變成為國家福利擴張的壓力。

但在另一方面，經濟下行的壓力勢必會影響到公共財政收入從而制約政府對公民承擔福利責任方面所做的努力。近年，經濟的快速增長和良好的稅收狀況為公共福利體系大力發展提供了有力的支持。這使政府能夠設立各種社會保障項目提供社會福利的支持，形成以民生為導向的政府工作目標。而經濟下行的壓力則直接影響著政府財政收入狀況。特別是對地方政府而言，房地產業的下滑會削弱地方政府的財政能力，加重在財務運作中的困境。迄今為止，地方政府的社會保障開支和社會福利補貼仍在不斷加大，財務壓力也在不斷增加。一些專家學者已經提出警示，在一些地區地方政府債務水平已經接近國際警戒線。根據一些調查數據，地方政府的還債高峰將在2016—2017年出現。

經濟增速放緩對于社會保障和社會福利事業的影響是雙面的。一方面，經濟下行促使民眾的社會保障訴求不斷增大，從而迫使政府加大對于社會保障的開支。這種壓力既源于保障公民基本生活水平的公共責任，也在于維護社會穩定的社會管理需求。但在另一方面，經濟發展所面臨的壓力也給地方財政形成制約，會使已經執行的社會保障補貼和福利項目逐漸縮減或收縮。因此，確保城鄉社會保障項目和體系運行的可持續成為基本的發展要求。在一些地方，社會保障和社會福利事務常常被看成是政府工作中的“軟任務”，因而當地方財政狀況出現問題時，削減社會福利項目的風險就會加大。

社會保障的體系發展與目標變化

在經濟騰飛和高速增長期，人們基于對于社會發展的樂觀看法，積極支持發展型的社會政策和生產主義的社會政策（以GDP為發展的優先目標）。而在經濟下行時，人們對于社會保障的訴求會不斷增大，強調社會公平、社會公正和社會再分配等理念，倡導包容性社會政策。這就形成了一個看起來有些矛盾的圖景：一方面人們的生活水平隨著經濟的發展逐漸提高，另一方面人們對于社會不公正現象和社會差異、被社會排斥的抱怨不斷增多。社會政策討論的議題從經濟增長轉向社會公平和社會公正。在今天，我國社會政策討論的議題正逐漸由收入再分配走向社會、政治、經濟等更為廣泛的訴求，從強調社會公平逐漸向強調社會公正演化。這就意味著人們對于權利的訴求從經濟權利向更為廣泛的社會權利擴展。特別是在經濟下行時，民眾對于社會公正的訴求被強化。

針對這些矛盾，中央政府自2006年以來大力倡導“包容性增長”的理念，提出和諧社會建設的目標。政府采取了一系列的經濟政策和社會政策強化民生導向，通過各種“惠民政策”緩解民生問題增進社會團結。這些政策在維護社會穩定方面取得了良好的成效。在社會保障方面，從2008年到2014年的8年中，我國社會保障體系迅速成長，這反映在各項社會保障項目的設立上，也強化了住房政策、醫療政策、殘疾人政策、兒童福利政策和福利服務體系的建設。在這些政策發展的背后是高速經濟發展所帶來的良好的公共財政狀況。它使中央和地方政府能夠有更多的資源投入到民生建設的各項事務中。同時，在社會政策中，促進社會企業的發展，培育社會組織，推進公共服務體系的發展。近兩年，養老服務、兒童福利和殘疾人福利項目不斷設立。

然而，經濟增長放緩使人們重新反思現有的政策路徑和目標。在經濟下行的壓力下，政策制定者會把更多的關注點放在刺激經濟增長，推進市場發展方面。這種轉移不可避免地會影響政府的工作任務和發展理念的確立。由此，就業政策、提升競爭力、強化企業的發展潛力等目標就會成為政府工作的重心，而民生建設和追求普惠的政策理念的行動將會延緩，并直接影響政府發展導向的思路?；仡櫧?0年的發展歷程，中國政府在前10年從以經濟建設為中心目標向經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設全面發展轉化，或者說從以GDP為本向以人為本轉化。但在目

前面臨的經濟增長壓力下，經濟發展的困境會使我們重新思考經濟政策與社會政策之間的相互關系，以及經濟建設優先或民生建設優先的政策目標的選擇。

由此，在新的經濟發展環境中，我們不可避免地要對就業、工作、市場等關鍵議題反思。要強調社會保障促進經濟發展的功能，例如通過增進就業機會來推進勞動力市場的發展。但同時，經濟下行也給民生建設和社會保障事業的發展形成壓力，更會影響到社會保障體系發展的導向和理念。例如在“十二五”期間，我國逐漸形成了建設“適度普惠”、全覆蓋和體系融合的社會保障體制的導向。在新的社會經濟條件下，如何實現這一政策目標，抑或采取別的社會政策理念來替代這一目標，應該是比財務運作的可持續性更為根本的問題。這一討論將超越資金、管理層面的范圍，而是基于經濟政策與社會政策之間的關系所確立的問題。在政策制定中，社會政策與經濟政策的制定需要相互支持，但兩者又不是被動的函數關系。在經濟發展新常態中，我們要大力發展社會政策去支持勞動力市場的變化為經濟發展服務，同時也要強調社會保障體系發展所堅持的價值、理念和導向，善用社會政策，實現社會政策所要追求的目標。

當然，經濟發展的新常態并不能簡單地等同于經濟蕭條或經濟的衰退。我國經濟發展具有明顯的區域發展不平衡性，當一些地區經濟發展速度出現下降時另一些地區仍然能夠保持高速增長。因此，很難說中國的經濟增長現在已經到頭了，其發展仍然具有很大的空間，有可能走向新的輝煌。這給討論社會保障問題提供了充分的信心。而且，盡管許多地方的公共財政在社會保障開支方面面臨著一定的壓力，但地方財政狀況的基本面迄今為止仍然良好。這種區域的不平衡性和多樣性給中央政府確立發展戰略提供了廣泛的選擇，也給地方政府發展社會福利事業提供了廣泛的空間。因此，只要堅持以人為本的社會保障體系發展的目標，我們就能夠在發展的理念和方向上有著明確的導向，從而確保社會保障體系的可持續發展?！?/p>