“官僚制”理論視域下官員類型與腐敗的關系

王祎灝　　許　歡

“官僚制”理論視域下官員類型與腐敗的關系

王祎灝許歡

近年來黨中央的全面反腐為各級政府成功清掃了不少“老虎”和“蒼蠅”，廉潔從政不再是一句口號。反腐工作雖取得重大成果，但離“標本兼治”尚任重道遠，要尋求腐敗產生的根本原因并加以源頭防控，就必須研究行為主體即腐敗官員本身的特質。在“官僚制”理論架構下研究腐敗產生的主體內因，分析“官僚制”官員的內在特征以及不同類型官員的特質，從個體內因探索官員的腐敗動機，剖析官員個性類型和腐敗的相關性，以期制定差異性的有效預控措施和廉政教育體系。

官僚制；官員類型；心理動機；腐敗

中國近年全面反腐受到了國內外的廣泛關注，大量學者對此進行了深入分析，其主要的成果都是圍繞腐敗的成因及制度對策進行，關注的焦點是對造成腐敗的客觀因素的反思與探索，相對而言，較少從政府官員的個性特質和心理狀態去深入分析研究腐敗發生的主觀條件?！叭魏握涡袨轶w的行為都在一定程度上受著行為體心理因素的促進與引導，就此意義而言，只有了解政治人的心理特點及其發展規律，才能理解他的政治行為?！保?］要探討產生腐敗的主觀個體成因并形成有效的腐敗預控，必須研究行為主體的個性類型及心理機制，本文以“官僚制”理論為脈絡，剖析政府官員腐敗的個性類型及相關內在因素。

一、解構“官僚制”

《布萊克維爾政治學百科全書》將官僚或官僚制歸納為四種含義，本文以第一種含義展開討論，即“一種由訓練有素的專業人員根據固定規則不間斷地推行的行政管理體制”。［2］早期的官僚制概念被視為是由官員過分控制的、并有損于公民的共同利益與普遍自由的政體形式。［3］20世紀德國社會學家馬克斯·韋伯（MaxWeber）提出“理想型”的官僚組織理論，該理論將權威植入行政理念中，根據權威的不同形式劃分組織類型：第一種是“卡里斯馬（Charisma）型權威”（意譯為“感召力”或“超凡魅力”型權威），即以領袖人物個人的特質和吸引力為基礎的權威；第二種是“傳統型權威”，這種權威的形成源自對神圣不可侵犯的傳統觀念，即認為行駛權威的人的地位和權力是神的安排和旨意；第三種是“法理型權威”，這種權威的合法性基礎是通過建立起來的不以個人意志為轉移的法規體系，這套法規（律）是合理性的形式規則，代表著一種體現共同利益的普遍秩序。［4］韋伯把法理型權威（即法治）看作是現代文明的基石，認為官僚制是建立在法理性權威基礎上的一種高度理性化（目的合乎理性或價值合乎理性）的組織機構的“理想類型”，是現代社會中實施合法統治的行政組織。［5］按照這種體制設計，法律規定行政機關的權限范圍，并嚴格按等級賦予機關中各個層級的權威，使整個組織形成有序并堅固的金字塔層級結構。

這種正式規范的社會結構，各種活動和組織目標都有著職能上的聯系，各種公職與其相對應的等級制地位結合成一個整體，包含了具體明確的規章規定的若干職責和特權，由特權所產生出來的控制權力在本質上從屬于公職本身，而非某個擔任這一官職的官員個人。各種公職之間的關系正規、明確，包括占據這些職位的官員之間不同的地位和社會差距，通過復雜的工作手續和程序來保障并鞏固這些不同官職逐級排列的次序，官員只需按照組織規定的職責范圍進行日?；顒?。組織通過對官員職務聯系的高度限制最大限度地降低其與系統模式所產生的摩擦，這種基于正規性和權力分配的結合模式是官僚制組織架構預先設計好的，既保證了他人行為的可靠性，又形成相對穩定的期望值。另外，正規性也加強了公職人員間的相互作用，即便他們各自有著不同的態度，但行為依然要受到組織約束，避免了上級對下級采取專制行為。程序化的方式促進了官員行為的客觀性，并且限制“個人沖動迅速變為行為的通道”的發生。［6］

官僚制結構將明確劃分的一體化的活動系統地存在于公職責任中，用正式規定的方式解決了系統區別化地進行控制和批準，組織中各種角色通過正規化和非人格化的程序進行技術資格的分配。同時，官僚制最大限度地提供了職業保證，其公職包含著長期任職的希望，還包括任期、退休金、逐步增長薪金、系統化的晉升，可以保證官員不顧沉重的壓力忠心履行自己的責任。官僚制結構是一種由專家管理，重視精確性與效率，保證連續性，擁有自行處理權和最高的投入利潤相關聯的技術效率，這是一種接近于完全消除人格化的關系和非理性考慮的結構。因此，官僚制的組織形式建立在邏輯和理性基礎上，它主張邏輯性與預見性，注重技術專長，要求“服從非個人的制度”；［7］否定主觀武斷、個人專制和非理性情感，斥責依靠個人關系和投機取巧。

按照官僚制的建構理論，很大程度約束了官員個體對權力自由裁量權，對腐敗的遏制是可以實現的。然而，中國在官僚制的實際運行中，腐敗之亂象卻讓人頗為錯愕。為何理論應然與現實實然會有如此反差？這就涉及中國的官僚制內部特征和由此形成的官員特點。

二、中國官僚制組織特征與其官員特點

（一）中國官僚制組織的內部特征

中國化的官僚制組織具有以下內部特征：一是正式權威的等級結構，官員有明確分工，受高一級官員的控制與監督，但組織的黨政一把手權限容易過大并缺乏監管；二是組織設定了規則體系，但官員履行職能的人格化傾向明顯，公務行為受到感情干擾，難以保證公平和效率；三是組織中存在強烈的個人忠誠和個人投入，官員遵從于領導的個人權威和職務權威而非法律權威，與政治權利共生的關系網廣泛存在；四是公務人員缺乏熟練的業務培訓，選拔提升的依據并非以專業能力為基準，領導意志為核心要素。中國官僚制的特征決定了其無法回避的制度狹隘性，即理性精神的缺乏導致官僚制的技術化和科學化難以實現，造成組織的低效和僵化；人格化傾向明顯，“一言堂”、血緣關系、裙帶關系等各種與權力交織派生的關系網錯綜復雜，人情倫理替代制度與規則；法理性權威欠缺，未形成成熟的現代契約觀念，個人權威、職務權威凌駕于法律法規的權威之上，規章制度執行力不足；等等。

大型官僚組織的制度設計是通過建立等級權威結構來降低組織內部的成員間沖突的，這種等級權威結構將官員分等，在同一個等次中的官員，為了晉升、權力、名聲或者政策決策權而不斷競爭。這一制度設計被中國政府轉化為干部選拔任用制，該用人制度使官員的晉升更多地受制于領導意識，由領導的主觀判斷作為評估決策，客觀的工作績效占據的比重較小，當然這其中有部分原因歸結為官員的職責中不是全部工作都能夠客觀測量。由于官員的晉升在很大程度上是由黨政一把手決定的，在組織中要獲得職位的晉升機會，包括晉升、提高薪資和支持其偏好的政策等，很大程度上依靠該組織“一把手”，保持良好的上下級關系成為每位官員的重要行為準則。官員晉升不僅要通過努力工作，更要惟上級命令是從，這樣的選任模式使官員內部易形成高質量交換關系的“圈內團體”。［8］

（二）官僚制組織特征下的官員特點

基于官僚制的內部特征，其所培養塑造的官員也呈現出相應的特點，如擔任公職變成了一種“官職”，公職人員易形成對某一個具體的人（如上級領導）效忠，而不是對職務性目標（公共職責）負責；官員職位由其上級領導或組織人事部門任命，所在等級制中的層級和所處地區決定其薪資，薪資的增幅與職級正相關。因此，為了更高的社會地位和等級所帶來的權利和收益，官員總是以不斷追求晉升作為奮斗目標。上述特點致使官員的行為受到一定的局限，這些局限性使官員在職務行為中往往存在一些特點：一是向上傳遞信息時傾向于改變信息的真實性程度，夸大利好信息，隱匿或弱化對自己不利的消息；二是在執行上級指示時會根據自己的需求或喜好進行不同程度的改動，以符合自己的利益訴求；三是對政策和命令為個人主觀意愿所左右，即使職責所在，必須執行的命令或政策，官員也會努力推行對自己有利的命令或政策，不執行甚至反對對自己不利的命令或政策；四是在執行崗位職能時，官員是否增強自己的責任并愿意面對風險，主要取決于是否有利于實現自己的個人目標。

三、官員類型與腐敗的關系

（一）官僚制組織中官員的類型

官員之所以會形成這樣的行為特點，源于所處的官僚制背景?！靶в米畲蠡笔枪倭胖乒賳T的行為準則，通過比較各種公務行為的效用，選擇能夠實現效用最大化者。效用最大化能夠使官員獲得更好的績效，以此增加晉升的籌碼，獲取更多權力、名聲和收入的機會。盡管如此，官員們由于個性特質、成長背景、教育程度等的巨大差異，會形成風格迥異的類型，有的類型則直接投射著與腐敗相關聯的痕跡。

第一，行為保守型。這類官員將職業安全和便利的最大化作為行為目標，即以最低的努力程度保障自己所擁有的利益。保守型官員對待變革會持較為極端的態度，既強烈反對對現有的權利、名望和收益有所損害的變革，但同時也不支持能夠獲得更多利益的變革。他們對權力的野心和貪婪沒有那么大，比較好逸惡勞，其內在價值觀認為消極的變革有害，積極的變革也未必有用，保持現狀是保障自身利益的最好方式。保守型官員在基本人格方面包含了膽小、謹慎、謙卑的性格特點和對未來相對消極的情緒，他們對于前景的期望值相對較低，只想保有當下的權力和名利，不尋求擴張。決策是一個具有內在風險的過程，因此保守型官員大部分會回避決策，因為他們不想承擔失去權利和名利的風險，而崗位職責又往往需要他們做出相應的決策，因此他們往往尋求能夠在決策過程中規避決策責任的方法，比如形式主義或者嚴格遵照上級發布的程序規則僵化地工作。保守型官員較多地存在于組織的中層，譬如無法獲得晉升而到達“天花板”的官員、年紀偏大失去朝氣的官員和自我性格保守僵化的官員等。保守型官員的行為阻礙了官僚組織對社會責任的有效執行，對其自身而言是理性的，但對于官僚組織的組織目標則是非理性的。

第二，權力攀爬型。權力攀爬型官員普遍都具有尋求權力、名氣和收入最大化的愿望，他們會通過三種基本方式去實現這樣的目標：一是晉升，即從官僚層級的某一級晉升到更高一個層級的職位；二是擴張，通過不斷增加與本職相關的工作獲取權力、名氣和收入；三是跳槽，通過調動到別的部門任職一個新的更好的崗位。實現晉升的途徑要么是取悅上級領導，要么是獲得晉升資格的客觀指標，而這兩種方式是否通過合法的途徑去實現并不在他們的考慮中。由于官僚組織競爭激烈，如果沒能順利晉升，擴張就是增加自己權和利的第二途徑。官員可以通過比前任做更多事情或者做得更好來實現擴張，包括職責的拓展和人員、資金的增加。跳槽是第三個途徑，具備專業特長的官員更傾向于選擇這一方式去獲得更好的發展機會。權力攀爬型的官員只關注自己的事業發展，并不關心組織目標的實現與否，不會用長遠的眼光看待組織發展。

第三，狂熱型?？駸嵝凸賳T傾向于投放所有資源和精力來推動自己認同和擁護的政策，這種對政策的狹隘偏好和旺盛精力是造成其具有狂熱行為的主要因素，對于其他正式職責，由于無法吸引該類型官員的注意力，往往易被忽略?？駸嵝偷墓賳T非常希望獲得更多的資源以支持他們的政策，為了推行他們的改革，他們會抨擊現狀，逼迫變革，嘗試推進新政策的實施?？駸嵝偷墓賳T對于官僚組織的長期效率的保持有著重要作用，他們能夠產生和聚集大量能量，幫助組織克服惰性，適應快速變化的環境。

第四，倡導型。倡導型官員通常具有奉獻精神，支持改革，傾向于在其權限內推動各個方面的進步，重視總體工作績效。倡導型官員的黨性很強，對國家對社會有著極高的責任感和使命感，內心非常公正，對組織精神的保持發揮重要作用。在官僚組織中，倡導型官員較少從事日常性工作，所在的層級相對較高，如果在某個層級中，倡導型官員比例較大，說明該層級在組織中級別較高。倡導型官員個性通常比較樂觀積極，屬外在驅動型，與上級、同級和下級屬于強關系。每個官僚組織都需要倡導型官員來負責他的主要計劃，提高這些計劃的利益，并獲得關鍵性優勢。而組織首腦的角色通常被認定為倡導型，這種期望會產生更大的激勵，讓其更具有倡導的特質。

（二）不同類型官員的心理動機

根據官僚制理論，一般動機包括：權力、收入、名聲、性、安全和便利這六個個人動機，還有忠誠、精通工作的自豪感、服務公共利益的愿望、執行特定行動的承諾這四個混合動機。按照這樣的動機進行歸類，可以分為三類，“完全自私”的官員（行為保守型和權力攀爬型）、“混合動機”的官員（狂熱型）和“大公無私”的官員（倡導型）?！巴耆运健钡墓賳T的目標從屬于有利于他們自身的而非有利于他們所任職的組織，由于官員的本質是效益最大化，因此，“完全自私”的官員的目標便是自身利益最大化?！盎旌蟿訖C”的官員除了天性具有的自利動機外，還包含了更高價值的效忠理想的利他動機，這種利他動機會促使“混合動機”的官員尋求在某種程度上實現公共利益的可能，具有理想主義傾向?！按蠊珶o私”的官員則將公共利益時刻放在首位，以客觀公正的態度行駛公共權力，在某些特殊時刻甚至犧牲個人利益。

個人心理因素很大程度決定了其行為類型，一個膽小或冷漠的官員傾向于成為一個保守型；一個有野心的官員傾向于成為一個權力攀爬型；一個理想主義者傾向于成為一個狂熱型；一個對社會有強烈責任感并且黨性強的官員傾向于成為一個倡導型。當然，最終決定官員行為類型的還有一些客觀因素，如其所處的職位給予的權力和自由度等。行為是受心理驅動的，因此，官員會表現出與其心理相匹配的行為類型，除非組織對其崗位職權有明確的限制，約束其行為，否則官員將根據內心的傾向實現在公職中的效用最大化。有的官員甚至會改變崗位對其的限制，擴大自己的自由度，或是通過轉換職位，實施符合自己內心傾向的行為方式來實現效用最大化。

（三）官員類型與腐敗的相關性

在官僚制組織當中，官員的行為所服務的社會目標系統包括社會職責和私人動機，如果僅從組織設計來說，執行社會職責是官員的責任所在，但現實情況是官員往往在執行公務時加入了大量的私人動機，更有甚者將私人動機完全替代了社會責任。社會職責與私人動機不能完全一致，因為官員除了履行其公職身份外，同時還是一個社會人，需要扮演家庭關系中的一員、同學朋友中的一員、社會交往中的一員等不同角色，這些角色不可避免地帶給了官員不同于公職身份的需求、態度和行為。當官員的這些角色需求被放大或被強化，并與公職角色有所沖突時，不同類型的官員會呈現不同的應對策略，其中“完全自私”的官員較可能選擇犧牲公職目標，在強調個人角色的過程中腐敗隨之而來。個人利益的驅使是導致官員腐敗的另一重要原因，官員的社會職責包含著有價值的利他行為，一旦出現利他和自利上的互斥，那么個人利益的主導地位自然就會使官員在執行社會職責時產生偏差。這種偏差如果沒有超出職責允許范圍，且不損害公共利益，則正常運行。當偏差超出了組織所設定的界限，而官員的類型是傾向于獲取個人利益，那么必然損害公共利益。一旦暴露，則會被追責。腐敗，便是某些“完全自私”或“混合動機”的官員將自利原則無限擴大，并借助公職行為牟利的情況。

對于掌握公權力的官員，在面對腐敗機會時，并不是每一個官員都必然發生腐敗行為，關鍵是其是否具有腐敗的動機。對于一位“混合動機”的官員而言，“權為民所用”的理想追求也許能夠讓他構筑起“拒腐反腐”的心理防線。而“完全自私”類型的官員可能會踐行“權為己所用”的趨利原則，即使沒有腐敗機會，也會鉆營制度漏洞，創造腐敗機會。按照官僚制官員行為的類型分析，最容易產生腐敗動機的就是“權力攀爬型”的官員，因為這些官員僅僅被個人利益所驅動，為了追求效用最大化，他們會采取有效的措施在其崗位職責賦予的權力中獲得最大的收益，當出現公共利益和個人利益相互矛盾時，他們往往以犧牲公共利益來保障個人利益。他們是理性地服務于個人利益的，這些利益包括了權力、名望、金錢、性、安全和便利等，而要獲得這些利益，或者說要獲得超過正常職務所帶來的這些利益，則需要官員調整他的行為，尋找各種機會和組織體制漏洞，投入大量心理和精神上的成本，并且陷入一個包含道德的、心理的、行為的和法律的復雜關系網中去構建腐敗的行為模式。

四、源頭防腐——構筑官員抗腐心理

政治素養是從政的前提，品德與能力是關鍵，生理與心理素質則是基礎。作為心理素質的重要組成部分，人格因素的差異性在某種意義上可以被解讀為人的道德及心理的不完善性，為了更好地使公共權力服務于公共利益，對于政府官員的選任和培養，應該增加對不同人格類別的官員的心理預防腐敗措施，從根源上掃除腐敗因子的存續。

（一）建構自律的心理機制

人的心理可以比喻為發動機，即能夠產生動力，也能夠產生制動力，這種制動力就是“自律心理”，能夠自控的人才是心理健康、人格完整的人。能否通過內心的制動力控制自我的內心，保持“自律”，是預防腐敗的重要環節，意志、信念、品格等都能夠成為構建制動力的重要元素。官員要抵御誘惑，先要有健康的心理，并在此基礎上建立抵御誘惑的強大自制力，思想上警惕誘惑，行動上拒絕誘惑。因此，不管是哪種人格類型的官員，學會分析、學會鑒別、學會拒絕是保持自律的重要法寶，對權力、金錢、美色等的制動力更是官員能夠安身立命的根本要素。

（二）加強廉政價值的認同

人的價值取向影響人的思維方式以及對事物價值的判斷、衡量的標準。不同的價值取向產生不同的認知結果，自然也衍生不同的行為方式。隨著社會的發展和觀念的開放，人們的價值取向也趨于多元，各種價值觀念不斷挑戰傳統價值觀，因此要引導社會成員形成正確的廉政價值取向，強化官員對人生價值、奮斗價值、親情價值、自由價值的認同，讓貪婪的人性回歸到理性價值體系。對于自我意識特別強的官員，要引導和利用這一性格特點，將其榮譽意識和責任意識激發出來，消弭其對腐敗的臆想。

（三）科學開展防腐教育

高等教育的發展和普及使國家公職人員隊伍總體素質有了很大的提高，但依然存在政治、法治觀念的差異，利益訴求多樣化的沖突，以及觀念陳腐、思想落后的影響，產生對責、權、利認識不清等問題。解決這些問題，教育是最重要最關鍵的手段。貝卡利亞認為預防犯罪有五種手段，其中三項都和教育有關，即思想啟蒙與自由結合、獎勵美德、改善教育。教育能夠正本清源，把人的心靈引向道德的高山，預防腐敗，教育起著無可替代的作用。通過教育改進官員認知結構、提升認知能力，用更新更科學的知識結構自覺地指導、規范自身行為，防腐拒腐。

五、小結

官員的類型對于官員的職業意識和行為有著重要的決定作用，盡管制度設計和運行是建立在政府工作規范化基礎之上的，但實際的運行中由于個體差異性所造成官員行為的差別無時不刻提醒我們對官員類型的掌控和心理訴求的認知等“內在”個體因素的重要性。無視官員的類型特質和內在動機，容易造成反腐制度執行的無效或低效，充分了解官員人格特質、心理訴求和價值傾向，在預防腐敗的相關機制上將官員的反應、心理變化和行為效能等要素涵蓋考慮，能夠最大限度地優化制度設計并保證制度實施的最終效果。

［1］蔣云根.政治人的心理世界［M］.上海：學林出版社，2002，（3）.

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責任編輯：周修琦

D630.9

A

1673-5706（2016）02-0084-05

2011年國家社會科學基金重大招標項目“地方政府黨風廉政建設責任制考核評價體系研究”（11&ZD056）階段性成果。

2016-01-17

王祎灝，武漢大學公共管理學院博士研究生；許歡，清華大學公共管理學院博士后。