關于進一步提高省級巡視工作科學化水平的思考

崔建周

（中共山西省委黨校黨史黨建教研部，太原　030006）

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關于進一步提高省級巡視工作科學化水平的思考

崔建周

（中共山西省委黨校黨史黨建教研部，太原030006）

〔摘要〕黨的巡視工作實行中央和省級黨委分級負責制度。省級黨委組織開展的巡視工作是實現巡視全覆蓋的重要關節點，是實現全面從嚴治黨目標的重要環節。黨的十八大以來，省級巡視工作雖然取得了顯著成效，但仍存在著一些有待加強和改進的薄弱環節，需要在進一步提高省級黨委主體責任意識、完善巡視組組長選任辦法、優化巡視組工作人員結構、積極開展巡視工作科學化水平評估等方面逐步加強和完善。

〔關鍵詞〕省級黨委；巡視工作；科學化水平

省級黨委組織開展巡視工作，既是黨章賦予的重要職責，也是實現全面從嚴治黨、維護黨的團結統一、促進黨員干部清正廉潔的重要手段。黨的十八大以來，在以習近平同志為總書記的黨中央的有力推動和科學指導之下，省級巡視工作在覆蓋面、推進速度、發現問題、形成震懾等方面都取得了顯著的成效。特別是《中國共產黨巡視工作條例》修訂出臺之后，巡視工作的領導體制、工作機制發生了重大變革，主體責任更加明確，機構設置更趨合理，巡視方式更加科學，各級黨委都在積極推進巡視全覆蓋工作，使巡視工作在發現問題、形成反腐震懾方面起到了尖刀、利劍的積極作用。主要表現為：黨委的重視程度普遍提高，巡視工作的方式方法日趨多樣化，發現問題的能力顯著增強，巡視成果運用得到進一步強化。與此同時，我們也要看到，巡視工作制度是落實全面從嚴治黨戰略部署的基礎性、長遠性制度設計，不是針對一時一事的權宜之計，需要隨著客觀實踐的變化而不斷完善。因此，有必要在進一步深入研究省級巡視工作特點的基礎上，進一步提高巡視工作科學化水平，使巡視工作更合規律、更合目的、更好地發揮作用。

一、全面夯實省級黨委開展巡視工作的主體責任

巡視工作本質上屬于自上而下的黨內監督執紀手段，因而組織巡視的黨委是否采取支持和推動的態度就成為巡視工作能否取得效果的重要基礎?？梢哉f，提高省級巡視工作科學化水平的前提是增強省級黨委的責任意識?！把惨曋贫?，是指中央和省、自治區、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規定對下級黨組織領導班子及其成員進行監督的制度”〔1〕。無論是中國古代的巡視制度，還是中國共產黨歷史上的巡視制度，還是在黨的十七大被寫入黨章進而得到全面加強的當下的黨內巡視制度，都無一例外屬于自上而下的監督方式，其權威主要來自于上級的授權，這就決定了派出巡視組的組織或機構的態度成為巡視能否取得實際效果的重要影響因素。毫無疑問，黨的十八大之后巡視工作之所以取得顯著的成效，一個重要原因就是黨中央的重視與推動，但我們也要看到，目前仍有部分省級黨委對巡視工作不重視、不主動，在一定程度上影響了巡視工作的開展。正如習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中所發出的疑問：“經過這些年努力，各級建立了黨建工作責任制，黨委抓、書記抓、各有關部門抓、一級抓一級、層層抓落實的黨建工作格局基本形成。然而，是不是各級黨委、各部門黨委（黨組）都做到了聚精會神抓黨建？是不是各級黨委書記、各部門黨委（黨組）書記都成為了從嚴治黨的書記？是不是各級各部門黨委（黨組）成員都履行了分管領域從嚴治黨責任？一些地方和部門還難以給出令人滿意的答案?！薄?〕

事實上，2014年中央巡視工作領導小組辦公室開展的針對北京等10個省區市和新疆生產建設兵團開展巡視工作的專項檢查結果已經證明了這一點。部分省級黨委對巡視工作的重視程度不高，抓好巡視工作的積極性、主動性仍然不夠強，成為檢查組發現的突出問題之一。從當前實際來看，這一情況在一些地方仍然程度不同地存在著，其表現就是中央巡視組到了哪里，哪里就會被揪出諸多問題。為什么短期巡視的成績會如此突出呢？為什么本地黨委、紀委沒有能及時查出這些問題呢？通過這一現象可以得出一個結論，就是本地黨委、紀委在作風建設和反腐倡廉建設上依然是相對被動的。造成這一問題的原因是多方面的：第一，可能存有“家丑不可外揚”的心理，認為如果巡視工作查出大量當地違規違紀方面的問題，會對省級黨委的工作造成負面評價；第二，可能存在“礙于情分情面”的心態，認為大家在一起工作多年，如果過分主動地開展巡視工作是對下級的不信任，有可能損害下級工作的積極性，影響當地的經濟社會發展；第三，可能存在“自身不硬”的突出問題，擔心“城門失火，殃及自身”，甚至“拔出蘿卜帶出泥”。對以上原因進行分析不難發現，其根本癥結在于部分省級黨委管黨治黨的主體意識和責任意識不強。雖然《中國共產黨巡視工作條例》明確規定：“開展巡視工作的黨組織承擔巡視工作的主體責任?！薄芭沙鲅惨暯M的黨組織和巡視工作領導小組應當加強對巡視工作的領導。對領導巡視工作不力，發生嚴重問題的，依據有關規定追究相關責任人員的責任”〔3〕。但在巡視工作實踐中，部分省級黨委履行管黨治黨責任的意識依然較為薄弱，并沒有把黨的建設、黨風廉政建設作為省級黨委必須牢牢抓在手上的中心工作。

如果派出巡視的本級組織或機構對巡視工作不重視，則巡視工作很難取得實效。通常情況下，派出巡視部門的領導對巡視工作是否重視，往往與其對反腐倡廉、嚴肅紀律的認識程度及自身的廉潔、作風狀況密切相關，這是自上而下監督方式的內在局限性，也是巡視工作能否實現自上而下層層傳導的內在制約因素。事實表明，對中央的決策部署有令不行、有禁不止、陽奉陰違、弄虛作假的現象，并不獨在黨風廉政建設領域存在，要想從根本上實現巡視工作在全黨的覆蓋，實現巡視制度的設計初衷，必須確保省級黨委對巡視工作的高度重視和認真推進，確保省級黨委對于中央巡視工作的部署能夠不折不扣地得到貫徹落實，這就需要在相應的機制上作進一步的細化和完善。具體來說，一是要增加工作壓力，常態化地針對省級黨委巡視工作情況進行督察檢查，形成自上而下的推動機制。一方面，中央巡視組可把省級黨委開展巡視的情況作為重要工作內容，作為評價省級黨委是否履行主體責任的重要指標。另一方面，要統籌協調開展專項檢查，把“在一屆省級黨委任期內開展一次主體責任履行情況的專項檢查”作為一項制度固定下來，不定期開展對省級黨委巡視工作的監督檢查。二是要強化集體領導，民主化地研究部署省級黨委巡視工作，形成由內而外的推動機制。省級黨委巡視工作領導小組要堅持民主集中制組織原則和議事方式，實行巡視工作重大失誤終身責任追究制度，在研究巡視工作規劃、巡視成果運用時要允許領導小組成員充分發表意見并如實記錄歸檔，便于日后追責，形成平行的監督推動力量。三是要突出社會監督，公開化地處理巡視工作中發現的問題，形成從下到上的推動機制。省級黨委要盡可能公開本級黨委巡視工作規劃、年度計劃、階段任務安排、巡視成果及相關事項，鼓勵、支持社會各界開展對巡視工作的評價與監督，形成社會倒逼機制。四是要加強執紀問責，嚴肅化地執行黨規黨紀，形成從嚴管理省級黨委班子的態勢。黨的十八大之后眾多省部級官員的落馬充分證明了加強對這一群體日常監督的重要性?！白陨隙路忾]式的監督體制，使官越小受到的監督越多，官越大受到的監督反而越少，對權力越大的人監督起來就越困難。這種‘自上而下’的監督體制也導致部分級別高、權力大的領導升到某種職級后監督就會‘失效’，能不能做到廉潔從政完全取決于自己的認識和覺悟”〔4〕。沒有監督的權力必然會被濫用，在制度設計中必須防止出現監督的盲點和空白。因此，中央紀律檢查機構必須加大對省級黨委班子的監督力度，確?！按蜩F先得自身硬”，“傳動軸”本身必須廉潔清正。

二、選優配強巡視組組長

“組長負責制”的管理運行模式使得巡視組組長成為巡視工作能否取得成效的“關鍵群體”。巡視組組長的能力、態度也就成為巡視組“利劍”的劍鋒所在。因此，正確、合理地選任省級巡視組組長，就成為提高省級巡視工作科學化水平的關鍵。黨的十八大之后，中央紀委針對巡視組組長的選任辦法以及責任追究等問題進行了重大的探索與改革，建立了巡視組組長庫，根據不同的巡視要求實行“一次一授權”的動態選用模式，減少了巡視組組長與被巡視對象“合謀”的可能性。中央巡視辦副主任張本平作客人民網時明確指出，巡視組如果有重大問題發現不了就是失職，發現了沒有如實報告就是瀆職。這一工作紀律顯著強化了巡視組組長依規履職的責任意識。從相關報道可以看出，中央巡視組組長普遍從政經歷、工作閱歷豐富，或者擔任過地方黨政要職，或者曾是中央部委的主要負責同志，或者有長期紀檢監察工作經歷。遵照中央的做法和條例規定，全國各省級黨委均建立了巡視組組長庫，普遍實行組長負責制、一次一授權的做法，且以中央巡視組組長正部長級的規格為參照，大都選用正廳局級干部。從目前筆者掌握的情況來看，省級黨委巡視組組長的選任來源主要有如下三個方面：一是已到退休年齡的廳局級領導干部；二是退到人大、政協任職的廳局級領導干部；三是仍然在職的紀律檢查機構和組織部門的領導干部。

中央巡視組與省級巡視組在工作范圍上存在顯著的不同。雖然上述做法較大程度地解決了中央巡視組組長選任存在的問題，但省級巡視組組長選任存在的問題卻依然沒有得到根本的解決。這些問題主要有：一是“情感”考驗依然存在。相比于中央而言，省級巡視范圍覆蓋機構和干部有限，巡視組組長選用來源有限，“熟人政治”依然存在，巡視組組長與巡視對象之間可能在讀書、工作、生活中存在種種交集，這就導致無論如何靈活授權都很難完全避免巡視組組長與巡視對象之間存在的種種瓜葛與聯系，從而導致“合謀”的可能性大大增加。二是工作動力有待提升。一方面，迫于巡視責任進一步加大的壓力，一些領導干部認為擔任巡視組組長基本上是領導干部工作生涯的最后一站，承擔巡視任務不僅要“惹人”，而且面臨著諸多風險和壓力，還沒有升遷進步的可能，是一個“費力不討好”的工作，所以部分領導干部擔任巡視組組長的積極性不高，常常通過種種借口消極對待，推脫敷衍組織的選任，不愿擔任巡視組組長。另一方面，少數領導干部過去在擔任領導職務時可能也存在一些違紀違規的現象，因此非?？释M快淡出組織和公眾視線，希望能夠“平穩著陸”，擔心擔任巡視組組長后再度引起人們的關注，形成“激發效應”，所以不敢擔任巡視組長。三是“能力恐慌”不容忽視。一些人擔任巡視組組長后存在精力狀態、知識結構等諸多方面的不適應。巡視工作的性質決定了巡視組要在較短時間內完成巡視任務并形成巡視報告，時間緊張、任務繁重、信息量大，可以說巡視組組長身上既承擔著比較大的政治壓力，也擔負著比較大的工作壓力。而巡視組組長的備選人一般都年過六旬，且不一定具備巡視所需的知識和能力，“本領恐慌”使得部分人不敢接受這一工作。四是“問題組長”時有顯現。近年來已陸續有部分省級巡視組組長被查處?？傊?，“巡視中能否準確發現、找出問題，組長十分關鍵，因此對組長的素質要求比較高，必須具備‘火眼金睛’和抗壓能力”〔5〕。

由上述可見，并不是所有的適齡干部都具備這樣的本領和能力，而且具備資格的領導干部數量也相對有限，因此也就決定了在一個省級黨委范圍內建立巡視組組長庫、挑選合適人選、完成巡視任務存在著一定的難度，因而需要探索省級黨委選任巡視組組長的新思路和新辦法。具體來說，一是可探索建立巡視組組長協作交流機制，從而有效避免巡視組組長可能面臨的“人情”考驗。在各個省級黨委分別建立巡視組組長庫的基礎上，可嘗試在省級黨委之間建立交流協作長效機制，隨機從其他地區和單位抽調人員擔任巡視組組長，在擔任巡視組組長期間對組織開展巡視工作的黨委負責，接受其領導。巡視工作結束后，由抽調黨委向被抽調黨委的巡視工作領導小組通報巡視組組長工作考核評價情況，并由被抽調黨委給予相應的獎懲。二是建立完善巡視組組務會議制度，有效避免巡視組組長與被巡視單位主要領導的“合謀”風險。集體領導制度是避免個人專斷、防止決策失誤的重要途徑，因此可將組務會議制度作為巡視組開展工作的核心平臺?！皬娀M務會議制度既能優化組長負責制下的議事、決策、擔責機制，又能避免組長負責制演化為兩個極端──強勢組長產生‘一言堂’和弱勢組長導致‘一盤散沙’，為組長負責制有效運行提供必要平臺，實現組長負責制的設置初衷。組務會議制度應明確由組長、副組長和組務委員組成，組務委員由負責聯絡、材料撰寫、信訪工作的人員組成，并賦予副組長和組務委員議事權、保留意見權，明確組長決策權”〔6〕。應明確規定，組務會議制度必須堅持民主集中制原則，巡視組內的任何重大決策都必須通過組務會議來集體作出，每次組務會議必須如實記錄、嚴格歸檔。三是建立巡視組組長“傳幫帶”制度，有效避免巡視組組長“能力不足”的風險。要有計劃、有目標地確立巡視組組長庫后備人選名錄，統籌安排巡視組組長后備人選擔任巡視組的副組長或巡視專員，使其較早進入狀態，從而達到以老帶新、逐步熟悉、完全勝任的效果。四是建立巡視組組長嚴格遴選機制。要加強對巡視組組長擬任人選的嚴格審查，確保不“帶病”參與巡視工作，尤其要嚴格貫徹巡視回避制度，防止巡視組組長及其成員在曾經工作、學習、生活過的地區和部門執行巡視任務。

三、提高巡視工作人員的素質能力

巡視工作人員是履行巡視職責、實現巡視目標的一線執行者。因此，如何確保其具備相應的黨性修養、政策水平和履職能力便成為提高巡視工作科學化水平不能回避的問題?！吨袊伯a黨巡視工作條例》對巡視工作人員選配的標準、條件作了原則性規定，明確規定了巡視工作人員紀律，從而為更好地加強巡視工作隊伍建設指明了方向。

圍繞巡視工作人員的素質、能力，近年來涌現出了不少研究成果，如江蘇省委巡視組的楊軍、吳菁認為，巡視工作人員要具備“準確把握政策的能力”、“發現問題的能力”和“調查研究的能力”〔7〕。董洪霞撰文認為，巡視工作人員要具備道德、理論、黨性、人格等“四種素養”，要具備“敏銳的觀察能力和善于搜集信息的能力”、“良好的語言溝通能力”、“縝密的分析和調研能力”、“較強的文字表達能力”、“相關的業務能力”、“較強的學習能力”等六種能力〔8〕。結構與功能是密切聯系的，要高質量地完成巡視任務，巡視工作人員還必須具有科學合理的結構安排，“要高規格配備巡視組干部，巡視組成員由專職人員擔任，做到科學安排、合理搭配。既要有懂紀檢監察工作的，又要有懂人事組織工作的；既要有德高望重的老同志，也要有年富力強的年輕人。從巡視工作的穩定性和長期性考慮，巡視組人員由80％以上的在職人事、審計、財務、巡視、監察、執法等業務骨干和20％以內業務素質較高并退居二線擔任非領導職務的干部組成是合適的。但是，也要注意不能把巡視機構搞成照顧性安排、解決職級待遇的地方”〔9〕。

雖然目前尚缺乏省級黨委巡視組工作人員構成的可靠資料，但并不妨礙從一般規律的角度對巡視組工作人員構成提出一些建議：一是要優化巡視組工作人員的專業技能構成。除了普遍性的政治素質要求之外，從完成巡視任務的要求出發，一個巡視組內最起碼應包括通曉黨紀國法、了解組織人事、掌握財會審計技能的專業性人才，以便于能在復雜的信息中及時捕捉有效的線索。二是要優化巡視組工作人員的來源渠道。要逐步減少定向從紀檢、組織部門調用工作人員的做法，進一步擴大招考遴選范圍，防止將巡視組變成組織、紀檢部門照顧性人事安排的地方。與此同時，要暢通巡視組工作人員的出口，特別是要把政治標準放在第一位置，堅決淘汰政治素質不過硬、業務能力不合格的工作人員。三是要優化巡視組工作人員的組成方式。要探索完善專兼職結合的方式，針對每次巡視的重點任務、巡視對象的業務屬性，從相關領域抽調黨性原則強、政治素質高、業務水平好的兼職人員充實到巡視組中去。

四、探索開展巡視工作績效評估

黨風廉政建設固然不能單純地考慮經濟成本，但如果巡視工作只講投入不講產出，那也會有損巡視工作的權威性，降低公眾對巡視工作的信任度，因此必須加大對省級黨委巡視工作的績效考評。

巡視是一項制度，而執政黨的各項制度、各種舉措能達到什么程度的科學化、規范化水平，能否形成正常的投入產出比，是衡量組織是否成熟、制度是否科學的重要標志。黨風廉政建設是一項輸不起的工作，開展黨風廉政建設不能過多地考慮經濟成本和經濟效益，而應重點考慮其政治成本、政治效益和社會效益，即重點考察其所產生的政治效果和政治影響。毫無疑問，不計成本、不顧效益的投入本身，必然會產生負面的社會影響和社會評價，而這樣的社會影響和評價必然會對執政黨的權威和信用產生不良影響。更進一步說，政治效果和政治影響也需要進行科學評估和精準測度，而不能主觀臆斷。如果巡視工作每次都搞得聲勢浩大但卻沒有取得“地動山搖”的效果，僅僅是“敲鑼打鼓”而來“偃旗息鼓”而去，那么民眾對巡視工作的信心就會下降，巡視工作也就失去了存在的價值?！霸鰪姺锤贫瓤茖W化水平，是懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，是反腐倡廉建設的緊迫任務，也是新時期黨的執政能力和先進性水平的重要體現”〔10〕。所以，要在積極開展巡視工作的同時，著力探索開展巡視工作的績效評估，并進行有針對性的完善和提高，確保巡視工作能在成本最小化的同時具有穩定的政治效益和社會效益。

初步設想，巡視工作的績效評估機制可由如下主客觀兩個大方面構成：第一方面是客觀事實指標，主要以巡視工作的具體成果作為評價依據，具體指標可包括巡視發現的線索、移交的問題、巡視結果的整改落實情況等。這一評價可占整個評價體系60％的權重。第二方面是主觀評價指標，可占整個評價體系40％的權重，主要以公眾評價為主，包括巡視工作知情人評價（主要是被巡視對象班子成員的評價，可占主觀評價的30％權重）、巡視工作相關人評價（主要是被巡視對象區域、單位內普通黨員群眾的評價，可占主觀評價的40％權重）、普通社會公眾的普遍性評價（可占主觀評價的30％權重）。上述權重分布的理由在于：第一類評價主體對情況最熟悉、人數也少，但是最容易作出主觀、違心的評價；第二類評價主體對情況相對熟悉，人數也較多，其評價相對較客觀；第三類評價主體對情況最不熟悉，范圍也最廣，其評價更注重從公開渠道獲得的信息，所以評價相對不夠客觀。當然，上述的指標及其權重設計都是初步構想，需要在實踐中進一步細化、完善。

筆者認為，開展巡視工作科學化水平評估還需注意以下三個問題：一是評估的頻次。以一輪巡視工作作為一次評估周期，既能保證評估的及時性，也能減少繁瑣評估帶來的工作量增大的問題。二是評估的基礎。必須把提高巡視工作的公開性作為評估的基礎，要最大限度地向社會公眾公開巡視的過程、發現的問題、取得的成效，力求民眾能全方位地了解、深層次地把握。三是評估的方式。班子成員評估以匿名填寫紙質評估表為基本途徑，相關人員和社會公眾的評價可采用走訪、網絡投票等方式進行。

五、巡視工作必須堅持實事求是的原則

“越往后執紀越嚴”是黨中央對紀律建設的鮮明宣示，但這并不意味著在執行紀律時要“層層加碼”。中央的鮮明態度體現的是黨的紀律的剛性特點，并非要求把紀律本身向“更為嚴格”的方向演繹。黨的紀律是人們能夠準確把握和執行的客觀條文，主觀地進行層層加碼只能損害紀律的權威性。巡視工作是“體檢”，有病治病、無病防病，有病而發現不了固然是“體檢”的失職，但也不能把無病診斷為有病、小病診斷為大病，因此提高巡視工作的科學化水平還必須保證巡視工作始終堅持實事求是的原則，防止陷入“無中生有”的錯誤傾向。

從黨員干部和各級組織的現狀來看，黨風廉政建設方面存在的問題是普遍存在的，在一定意義上說只有程度不同的差異，不存在“沒虱子”的單位和地區。但在一些地方開展巡視工作時卻有群眾反映存在不實事求是、夸大存在問題的傾向，即存在對被巡視單位的問題有拔高的傾向。毋庸置疑，在當前反腐倡廉工作中還存在著管黨治黨失之于寬和軟、部分黨員干部還沒有把黨規黨紀挺在前面的現象，但從維護黨的紀律的權威性、客觀性的角度來看，我們也必須堅決杜絕為防止“寬、軟”傾向而陷入“不顧條文、越嚴越好”，“不顧現實、隨意拔高”的錯誤傾向。這就要求巡視組在巡視過程中要始終堅持實事求是的原則，對于發現的問題和問題的嚴重程度要如實看待，巡視報告既不能縮水也不能加碼，從而保持巡視工作的客觀性和公正性，維護黨的紀律的嚴肅性和權威性。

提高省級黨委巡視工作的科學化水平是一項系統工程，其內容不只限于上述所言，還應包括巡視方式的進一步完善與改進、巡視成果的進一步嚴格運用等諸多方面。比如，要靈活運用各種手段全面提高發現線索和問題的能力；既要在巡視之前做足功課，還要在巡視過程中廣泛搜集信息，更要在巡視之后注重跟蹤；必須加大巡視成果運用力度，按照條例要求做到“事事有著落、件件有回音”，堅決杜絕“大事化小、小事化了”的錯誤傾向?？傊?，提高省級黨委的巡視工作科學化水平是一項關系全面從嚴治黨能否切實實現的重大問題，必須不斷與時俱進、逐步完善，使其始終成為黨內監督的重要武器。

〔參考文獻〕

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責任編輯馮耀明

〔中圖分類號〕D262

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）03-0027-05

〔收稿日期〕201遠-04-27

〔作者簡介〕崔建周（1978-），男，山西盂縣人，中共山西省委黨校黨史黨建教研部副主任，副教授，法學博士。