新時期美國網絡空間戰略和中美網絡空間關系①

徐婧 房俊民 田倩飛

新時期美國網絡空間戰略和中美網絡空間關系①

徐婧 房俊民 田倩飛

徐婧 中國科學院成都文獻情報中心助理研究員，碩士，研究方向為情報理論與方法，長期專注于信息安全和網絡空間政策研究。

房俊民 中國科學院成都文獻情報中心副研究員，碩士，研究方向為情報理論與方法，長期專注于信息科技領域戰略情報研究與實踐。

田倩飛 中國科學院成都文獻情報中心助理研究員，碩士，研究方向為信息科技領域新興技術跟蹤與識別。

近年來，網絡空間已成為各國關注的重要的行動領域。美國作為網絡空間中最為重量級的國家，其網絡空間戰略具有非常重要的研究價值。本文撰寫于美國總統換屆之際，對奧巴馬政府的網絡空間戰略進行了梳理和特點分析，對新一屆政府網絡空間上的政策傾向進行了梳理和評述，最后分析了中美網絡空間關系的進展和未來可能存在的問題。

奧巴馬；特朗普；網絡空間；戰略；中美關系

隨著互聯網技術的不斷普及，網絡空間（cyberspace）的戰略高度已被廣泛認為是并列于陸、海、空、太空的第五大行動領域。美國作為世界上信息技術、網絡技術起步最早的國家，其對于網絡空間的理解和掌控已經遠遠超出其他任何國家。不僅如此，美國政府在克林頓、布什、奧巴馬歷屆總統的帶領下，在網絡空間戰略、政策、立法等方面都做出了全面而深入的工作：

一、奧巴馬任期的美國國家網絡安全政策

1．奧巴馬時期在美國網絡安全戰略中的階段性位置

美國國家網絡安全戰略的發展不是一蹴而就的，而是伴隨著互聯網等信息技術的發展以及人們對于網絡空間認識而不斷演變的。國內學者對美國網絡安全的戰略演進已經有了一定研究，如表1所示。

表1 國內學者對美國網絡安全戰略演進的觀點

總的來說，奧巴馬時期的美國網絡安全戰略已經上升到了非常重要的政治高度，形成了較為完善和成熟的戰略體系，戰略的涉及和影響范圍也從原本的國內和政府機構擴展到了私營部門和國際社會。

2．奧巴馬時期美國網絡安全重要戰略與行動

奧巴馬非常重視網絡安全，2009年執政伊始就開展了對美國網絡安全現狀為期60天的評估，包括網絡空間安全和網絡空間運行的戰略、方針及標準。最終形成的這份名為《網絡空間政策評估》的報告后來也成為奧巴馬政府確立一系列的網絡空間安全戰略的重要基礎，包括在白宮設立網絡安全辦公室以及推出網絡空間可信身份國家戰略等。

奧巴馬在網絡空間政策、理念和機構建設上都進行了完善。表2概括了奧巴馬時期出臺的網絡安全重要戰略和行動。奧巴馬意識到處理網絡空間事務不能是零散和分離的，這違背了網絡空間其本身的性質，唯有從國家層面甚至是國際層面進行統一協調才能完成這項龐大的工作。因此，奧巴馬設立“網絡安全辦公室”、“網絡安全協調官”，并意欲設立“網絡安全強化委員會”以及“聯邦首席信息安全官”來加強國家網絡空間的頂層設計，將政軍產學研的力量融合匯聚，由總統統一調配和領導。在戰略方面，奧巴馬執政期間不斷加快網絡戰略布局腳步，在網絡空間的理解上也更為寬廣和開闊，出臺了“網絡空間國際戰略”、“網絡空間可信身份國家戰略”、“信息共享與保護國家戰略”、“提高關鍵基礎設施網絡安全行政命令”、“信號情報活動總統政策指令”等等非常有影響力的戰略和行政命令。近期，推出了“網絡安全國家行動計劃”，該計劃被認為是本屆政府歷時七年多來治理網絡安全的頂峰，將奧巴馬對于網絡空間很多理念上東西落實到了行動層面。(見表2）

3.奧巴馬時期網絡空間戰略特點

奧巴馬政府將保護國家基礎設施、提高網絡事故識別和響應能力、開展國際合作，促進互聯網自由開放、保障聯邦網絡安全；培養網絡安全人才并加強與私營部門合作這五項內容作為網絡安全方面的優先事項。⑥https://www.whitehouse.gov/issues/foreign-policy/cybersecurity

奧巴馬執政期間，網絡空間問題日益多元化、復雜化。筆者認為，奧巴馬時期網絡空間戰略有如下特點：

（1）防御走向進攻

美國很早就將網絡空間視為新的軍事領域，在奧巴馬時代，美國在對待網絡空間戰爭的態度更加強硬，其戰略文件的風格也從防御性轉向了進攻性。2009年美國網絡司令部的建立被認為是為備戰網絡戰爭、爭奪“制網權”邁出重要一步。2011年12月14日，美國國會通過了法規，允許國防部發動進攻性的網絡戰行。2012年10月，美國總統奧巴馬簽署了一項秘密指令——第20號總統行政指令，指出提升美國網絡攻擊能力，必要時可以進行“進攻性網絡效應行動”，在不給敵方或攻擊目標任何警告的情況下使用獨特的非常規能力。2015年4月23日，美國國防部部長對外宣布了一項網絡戰爭新戰略，首次明確美國可以使用網絡武器來對付攻擊者。

表2 奧巴馬時期出臺的網絡安全重要戰略和行動

時間戰略/行動/報告主要內容及意義2015國防部網絡戰略①這份戰略從更加廣義的網絡與美國國防部職能之間的互動關系出發，提供一種涵蓋了比較狹窄意義上的網絡安全問題在內的戰略指導。其中折射出的鮮明特點，將關系到未來數年美國國防部與網絡空間相關的行動，并且將對美國網絡司令部的職能、結構和建設計劃產生深刻的影響。②2016網絡安全國家行動計劃③計劃提出要將網絡安全預算較2014年提高35%，建立“國家網絡安全強化委員會”、設立“聯邦首席信息安全官”一職以及倡導使用多重身份驗證機制等舉措。該計劃被認為是本屆政府歷時七年多來治理網絡安全的頂峰，將指導聯邦政府采取新的行動并促進包括聯邦政府、私營部門、個人在內的整個美國在網絡安全方面的長期性的改善。

從防御走向進攻的信號還表現在真實的網絡空間中，美國所采取的行動。美國近年來對網絡戰的武器研發一直在進行中，并且在奧巴馬時期得到了實際應用。2009年，首個網絡“超級破壞性武器”“震網”病毒入侵了伊朗核設施網絡，使伊朗的離心機運行失控；2012年5月，迄今為止最為復雜傳播最廣的網絡間諜病毒“火焰”病毒在中東肆虐。根據研究人員對病毒的分析和斯諾登的爆料，均認為美國是“震網”病毒和“火焰”病毒研制的主導者。

此外，在奧巴馬時期，網絡威懾戰略日益成熟，其一些網絡威懾的思想也應用在了網絡空間政策制定中。自從國際關系理論家詹姆斯?德?德里安在1994年首次提出“網絡威懾”概念。2008—2011年四年間，美國進行了大量網絡威懾研討④魏方方, 鎖延鋒, 惠景麗. 美國網絡威懾戰略解析及啟示[J]. 信息安全研究, 2016(5).從理論上講，網絡威懾理論研究，與美國目前正在著手進行的太空威懾理論、對恐怖分子進行威懾等理論研究，形成了美國的第四波威懾理論研究的重點，擴大了傳統威懾理論研究的范圍。2015年12月，美國白宮向國會提交了《網絡威懾戰略》文件，稱美國政府將采取“整個政府層面”和“整個國家層面”的多元性方法，以懾止網絡威脅。⑤http://fedscoop.com/obama-cybersecurity-deterrence-strategy

（2）強調合作協同

奧巴馬時期，美國的網絡空間戰略逐步強調了與各相關方的協同合作。這一方面表現在對國際社會、國際盟友的協同合作上，另一方面表現在與產業界的合作層面。

奧巴馬時期，美國網絡空間戰略注入了國際社會綜合協同的思想。從2009年奧巴馬上臺伊始的《網絡空間政策評估》中就指出美國不可能獨自確保網絡空間的安全。此后被奧巴馬譽為“美國第一次針對網絡空間制定全盤計劃”的“網絡空間國際戰略”就將“國際發展”政策重點之一。奧巴馬稱該戰略是美國第一次闡述它將如何與國際伙伴共同應對全方位的網絡議題。希拉里也指出，國際社會要以綜合協調的方式應對網絡空間中的問題。

在與產業界的合作商。美國在關鍵基礎設施網絡安全方面強調私營部門的重要作用，并邀請產業界共同參與保護。2013年奧巴馬簽署關鍵基礎設施網絡安全行政命令，就提出讓國家標準與技術研究院牽頭集合公共和私營部門的力量，共同制定一套用于保護關鍵基礎設施網絡安全標準及最佳實踐的框架。與此同時，美國政府還通過國土安全部實施C3自愿計劃來推動產業界對框架的使用。此外，美國近年來網絡演習任務穩步推進，并且涉及范圍也從原本的聯邦政府和州政府擴展到了產業界、學術界和國際盟友。以“網絡衛士”系列演習為例，其涉及范圍發展歷程如下表所示：

年份涉及范圍2012聯邦政府、州政府2013聯邦政府、州政府、國土安全部、聯邦調查局聯邦政府、州政府、網絡司令部、國民警衛隊、預備役部隊和國家安全局、國土安全部、聯邦調查局等2015來自政府部門、學術界、產業界和國際盟友的100多個機構的1000多名專家①2014國土安全部、國防部、FBI、聯邦航空管理局及其他政府部門，以及電力公司、港口設施、以及國外合作伙伴（包括澳大利亞、加拿大和英國），此外還有來自13個州的國家警衛隊代表②2016

（3）重視人才培養

奧巴馬時期，網絡安全人才的培養和發展一直作為聯邦政府、軍隊的相關規劃中的重要部分。2010年美國國家標準與技術研究院協調各部門啟動“國家網絡安全教育計劃”，一直專注于教育、培訓和人才發展，以滿足不斷增長的網絡安全人才需求。美國預算管理辦公室也領導了一項聯邦網絡人才行動，意在探究網絡人才缺口，制定相關的指導方針、頒布相關工具和最佳實踐，以改善政府的網絡安全人才招聘。此外，美國政府還善于利用大學和研究機構的力量，通過建立國家卓越網絡安全中心（NCCoE）、合作開發網絡安全核心課程等模式培養網絡安全人才。

2016年7月12日，美國白宮發布首個“聯邦網絡安全人才戰略”，提出要投入6200萬美元用于加強網絡安全教育和培訓、雇傭更多的網絡安全專家等，為聯邦政府和國家挑選、招募、培養、留住并擴大最優秀、最聰明以及最全能的網絡安全人才。聯邦政府已在2016年上半年里雇傭了3000名新的網絡安全和IT專家，計劃到2017年1月再雇傭3500名人才以填補網絡安全和IT的人才缺口。

2. 美國下一任總統的網絡空間政策傾向

奧巴馬總統的任期即將結束，對于美國下一任總統的網絡安全政策傾向成為關注的重點。2016年9月，美國信息技術創新基金會根據兩位總統候選人的公開言論對他們的政策傾向進行了比較。筆者將網絡空間上的相關政策進行了梳理，如表3所示。

作為民主黨候選人的希拉里顯然代表著傳統精英的利益，雖然會推動漸進改良，但在網絡空間的相關問題上大概率會延續其擔任國務卿時期的主要觀點，延續奧巴馬的8年政策。

而這次美國民眾選擇了特朗普，這名共和黨人在政策上更偏向于建立美國人的美國，而不是全世界的美國，在網絡空間的問題上與希拉里有著很大的差異。

筆者認為，根據其在競選中所透露出來觀點可能預示著：一，可能會放松聯邦通訊委員會的網絡中立性原則；二，在商業機密盜竊問題上態度可能會更加強硬；三，在涉及反恐的網絡安全問題上可能會傾向于支持政府監聽行為；四，可

能會進一步加強美軍網絡攻擊性能力。3. 中美網絡空間關系

表3 美國下一任總統候選人在網絡空間上的政策傾向

2013年以來，中美網絡關系備受矚目，在中美各種關系中的位置也不斷提升。①周琪, 汪曉風. 網絡安全與中美新型大國關系[J]. 當代世界, 2013(11):30-34.然而，中美兩國在網絡安全方面因在理念、利益訴求和戰略布局的不同而存在著眾多的分歧。但近年來，中美兩國在網絡空間關系上仍然有著很多重要的進展，產業界的交流和溝通也一直在進行。2013年6月，中美元首達成合作解決網絡安全問題的共識；2013年7月，在中美戰略安全對話的框架下舉行了中美第一次網絡工作組會議，意味著網絡安全已被提升到中美戰略關系的高度，雙方開始尋求共同應對這一新領域中新問題的機制。②周琪, 汪曉風. 網絡安全與中美新型大國關系[J]. 當代世界, 2013(11):30-34.2015年9月，為緩和中美兩國之間的關系，中美協定雙方政府互不“實施或故意支持竊取知識產權的網絡竊犯”；2015年12月，中美舉行首次打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話；2016年5月，中美舉行網絡空間國際規則高級別專家組首次會議；2016年8月，中美打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話聯絡熱線開通。

美國喬治華盛頓大學伊理亞德國際關系學院國際事務教授Susan Ariel Aaronson認為，目前中美兩國在網絡空間中也許正面臨與上世紀美蘇太空競賽時同樣的情形。中國正在轉向減少對政府的依賴，更多地依賴市場力量和法治。美國的互聯網創新者日益轉向尋求在美國政府的保護下對抗網絡黑客、網絡盜竊、數據定位和審查制度。③http://www.chinausfocus.com/peace-security/the-great-moderation-china-and-the-us-in-cyberspace美國東西方研究所高級研究員Franz-Stefan Gady則認為，中美兩國達成的網絡間諜協議具有一定的政治意義，但雙方在未來仍會保持高度的不信任。④http://www.chinausfocus.com/peace-security/the-china-us-cyber-spying-deal-where-are-we-now

筆者認為，中美兩國的網絡空間摩擦點主要聚焦在對兩國間網絡攻擊的相互指責和在“互聯網自由”問題上的分歧。目前，中美兩國基于網絡安全關系雖然經歷了很多波折但仍取得了一定的進展。下一屆總統特朗普當選后，中美兩國在網絡空間問題上可能會有很多新的困難。這些困難首先會體現在中美兩國網絡相關產品的貿易上。特朗普在競選中曾提出對中國在商業機密盜竊問題上會采取零容忍態度，這意味著美國對中國網絡產品的審查將更加苛刻，此外他還承諾要對進口產品增加關稅，尤其是來自中國的產品。因此，像華為、中興等企業進入美國市場將會面臨更大的障礙。其次，中美兩國在網絡空間層面可能會呈現更加劍拔弩張的態勢。這是因為特朗普認為美國聯邦、各州和地方的力量應該合作，應對網絡攻擊安全風險，甚至提倡美國要具備網絡主動攻擊的能力。而特朗普將中國作為網絡空間的最大的敵人，認為需要堅定、明確、快速地應對中國黑客。

(責任編輯：李曉暉)

The U.S. cyberspace strategy and the Sino——U.S. cyberspace relationship in the new era

XU Jing FANG Jun-min TIAN Qian-fei

It is becoming a consensus that cyberspace is an operational domain as important as land, sea, air, and space in recent years. The United States, as the most powerful country in cyberspace, its strategy is worth studying. Under the leadership of the US President, the US cyberspace strategy became more complete and turned into a mature strategic system in Obama’s term. Donald Trump, the next president of America, has different political tendencies in cyberspace, which may lead to changes in US cyberspace issues, and that would bring U.S.-China cyberspace relationship some new issues.

Obama; Trump; Cyberspace; Strategy; U.S.-China Relationship

G203

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項目支持：中國科學院戰略性先導科技專項子課題新一代信息技術研究戰略情報知識環境與服務（XDA06010102）