英國政黨政治與社會民主主義福利共識

蘇祖安

摘? 要：福利共識是建立在英國兩黨共識政治基礎之上，由共識政治決定的具有相同或相似的社會福利政策主張和取向。兩次政治共識造就了社會福利政策領域的兩次福利共識，即社會民主主義福利共識和新自由主義福利共識。英國福利國家的發展史其實就是一部政黨政治的發展史，福利政策體系成為工黨和保守黨推廣其價值觀或意識形態的重要領域，福利制度架構的發展變化無不表現出政黨政治的痕跡?？偟膩碚f，凱恩斯國家主義福利共識與貝弗里奇普享性福利模式相結合構成了戰后初期兩黨所達成的以社會民主主義為基礎的福利共識的主要內容。

關鍵詞：政黨政治;社會民主主義;福利共識;共識政治

中圖分類號：K565.41 文獻標識碼：A

戰后英國兩個主要政黨為了適應國家社會經濟的發展形勢，以及為了滿足選民的意愿，在一些根本政策主張方面日益呈現了政治趨同的所謂共識政治現象。其主要表現為兩次共識政治：社會民主主義共識政治與新自由主義共識政治。第一種共識政治以保守黨對工黨實施的社會民主主義政策主張的接受與認可為標志;第二種共識政治表現為工黨政府提出的“第三條道路”政治主張中對保守黨政府的新自由主義成分的社會政策的繼承與完善。兩次政治共識造就了社會福利政策領域的兩次福利共識，即社會民主主義福利共識和新自由主義福利共識。本文主要探討英國政黨政治與社會民主主義福利共識的相關問題。

一、社會民主主義福利共識的形成與發展

（一）社會民主主義福利共識形成的背景與成因

20世紀二、三十年代，席卷整個資本主義世界的經濟危機和凱恩斯國家干預主義的經濟理論已為西方國家普遍接受，這些是社會民主主義福利共識產生的時代背景和思想理論來源。經濟危機沉重打擊了整個資本主義世界，傳統的自由放任的經濟政策正式宣告破產。當時凱恩斯主義極為盛行，凱恩斯的經濟理論主張用國家的干預手段制約市場的力量，努力擴大就業和刺激需求，以振興資本主義國家經濟。資本主義經濟形勢的進一步惡化和凱恩斯主義獲得的普遍認可為工黨和保守黨達成社會政策和福利政策共識創造了極佳的條件。其次，20世紀40年代所經歷的戰爭與和平是英國保守黨和工黨之間取得社會福利共識的另一個關鍵的背景之一①。戰后，兩黨間的達成的社會政策體系和福利政策體系基本上是對戰時聯合政府社會政策構想的延續和繼承。其三，工黨的政治綱領為工黨的國有化和社會福利政策奠定了政治基礎。工黨的政治綱領主張以公有制為標志的社會主義是它的奮斗目標。工黨的綱領成為此后30年工黨社會政策和福利政策的基礎。其四，《貝弗里奇報告》所提出的社會政策改革的觀點已被社會各階層廣泛接受，為工黨推行它的具有社會主義性質的改良政策及為社會民主主義福利共識的達成創造了有利條件，從而使工黨的綱領也得到了廣泛的社會認同。其五，戰后20多年的經濟快速發展為兩黨達成福利共識提供了物質基礎。

戰后三十多年的時期，工黨和保守黨的價值取向相當融合，采取的內外政策基本一致，分歧只涉及到方法和程度上的異議，原則上基本沒有差別。工黨以實現福利國家為滿足，不再追求更長遠的社會主義目標;保守黨認可福利制度，接受有限的國有化方案?？梢哉f，在某種程度上，工黨創造了福利制度，保守黨接受了并有所較大的發揮。

（二）工黨的政策主張和保守黨的反思與革新

1945年工黨領袖艾德禮組閣執政，面對嚴重的經濟困難和戰爭的創傷，工黨政府實施緊縮的財政政策，并大力實施推進國有化和建立社會保障制度等政策措施。在社會保障制度方面，1946年，頒布了《國民保險法》和《國民保健法》，規定：國民必須參加國民保險;醫院收歸國有;享受免費醫療等。這一系列政策主張和措施使工黨成為一個深受英國人民擁護的政黨。

同時，1945年的大選失敗促使保守黨深刻反省。保守黨在思想、組織及政策方面進行了革新，頒布了一些反應保守黨基本政策的《工業憲章》等文件。該文件提出：要保持充分就業;要改進社會福利事業;要推行國有化;要發揮政府的主導作用等等。在爭取選民和重新上臺執政準備方面，保守黨接受了工黨的福利制度理念并積極推進建立一個體現社會公平和維護國家安全的社會保障制度。這些都表明保守黨已經偏離了傳統的保守主義立場，在政策上積極向工黨政策靠近，初步達成了以社會民主主義思想為主體的共識政治和共識福利。1951年保守黨恢復執政后，也基本上認同了工黨的國有化措施，全面接受了工黨制定的社會立法。共識政治和福利共識已在客觀上達成了。在隨后的50、60年代發展過程中，兩黨除了在福利設施提供主體上有不同的意見外，在收入保險、健康、住房及教育等政策上基本是延續性的，都在凱恩斯的宏觀經濟政策范圍之內。這些都表明兩黨在戰后初期形成的共識政治和福利共識在50-70年代得到了進一步發展，并帶來了福利國家發展的最好時期。

二、社會民主主義福利共識的主要內容

英國福利國家的發展史其實就是一部政黨政治的發展史，福利政策體系成為工黨和保守黨推廣其價值觀或意識形態的重要領域，福利制度架構的發展變化無不表現出政黨政治的痕跡。政黨基于意識形態的趨同或中間化而采取相同或相近的福利政策主張，因而體現在福利模式和福利制度以及福利政策的制定與調整等方面存有共同一致的政治主張。社會民主主義福利共識就是英國兩個主要政黨在社會民主主義共識政治背景下達成的第一次福利共識主張。社會民主主義福利共識的形成過程主要分為三個重要階段。其一，福利共識初步達成時期。1945-1951年工黨頒布并實施了多個有關社會福利的法律，這些法律的通過和頒布突出反映了時代特征，反映了政治價值觀的趨同，為兩黨在福利國家問題上所取得的福利共識奠定了基礎。工黨對社會政策的不斷創新從而使英國初步構建了一個完整而全面的福利國家框架體系。其二，福利共識鞏固和加強時期。1951-1964年保守黨重新執政后，繼續沿著工黨的福利國家路線對福利政策進行鞏固和強化，致使福利政策在總體上保持了延續性和一致性。其三，福利共識績效評估與激烈改變時期。1964-1974年，面對貧困現象人們重新對福利政策進行績效評估，工黨和保守黨對福利政策進行了激烈的改變。

總的來說，凱恩斯國家主義福利共識與貝弗里奇普享性福利模式相結合構成了戰后初期兩黨所達成的以社會民主主義為基礎的福利共識的主要內容。國家主義福利共識在三個政策方面強調：第一，政府有承擔公民最低收入保障的國家責任;第二，政府有幫助公民抵御社會風險可能帶來危機的責任;第三，政府有向所有的國民個人提供普惠式的無上限的社會服務的責任。而貝弗里奇普享式福利模式則在社會保障方面強調：第一，社會保障制度的覆蓋面要面向全體國民;第二，社會保障制度的覆蓋項目要齊全;第三，社會保障制度的繳費制體系有助于國家、個人和企業合理界定各自的社會保障職責。國家主義福利共識和貝費里奇普享性福利模式的結合具體表現在1945年至20世紀70年代中期保守黨與工黨在混合經濟、充分就業、福利國家和公平分配方面的協商一致，它以社會民主主義為基礎，以凱恩斯國家干預和需求管理為指導，以貝費里奇普享式福利思想為主要內容。

三、結語

首先，社會民主主義福利共識也簡稱為第一次福利共識，社會民主主義福利共識是建立在凱恩斯的國家干預主義理論基礎之上的，提倡貝弗里奇的普遍型社會福利模式，以工黨的社會民主主義思想為依托而建立起來的關于社會福利政策的共識^①。社會民主主義福利共識最終導致了福利國家制度在英國得以全面建立。英國戰后至70年代，在社會民主主義共識政治和福利共識的基礎上，福利國家的發展步入“黃金時期”。

其次，福利共識是建立在兩黨共識政治基礎之上的，并由共識政治決定的。主要政黨間在公共政策和社會政策方面擁有接近的政治政策理念、價值取向和政治政策規范。福利共識的存在是英國兩個主要政黨對福利問題與福利政策的一致政治認識，更是政黨尊重社會福利發展規律的體現^①。政治共識和福利共識是在不斷的摩擦、競爭的過程中形成的，是在不斷的分歧和爭論中各方逐步達成一致的結果。而且，福利共識的存在是以福利共識的可行性和合理性為前提的。社會民主主義福利共識是與戰后英國的社會需求和政治經濟環境相適應的。戰后初期，從主觀條件和客觀條件來看，都存在著有利于社會民主主義福利共識達成的有利因素。第一，凱恩斯的國家干預主義理論及貝弗里奇社會保障思想是社會民主主義福利共識達成的思想根源;第二，英國各階層對福利國家的熱切期盼及民眾對福利訴求的強烈愿望是福利國家最終形成的決定因素;第三，英國政黨政治競爭機制是將主觀思想根源與客觀需求相結合并形成福利共識政治的重要政治機制之一。

最后，福利共識政治是英國兩黨政治體制下政黨理性競爭的合理結果及在福利制度問題上不斷主動妥協與平衡的政治產物。具體表現在以下幾個方面：其一，在英國相對平衡的政黨政治體制下，各政黨都遵守政治的基本博弈規則，朝野各政黨在政治體制方面都有最低基本限度的政治福利共識，兩大政黨在福利國家制度方面都維持了一個基本連貫的政策思想框架，都力圖保持政治制度的穩定性與連續性、社會政策的有效性與連續性，以確保政府政權的和平更替。其二，英國政黨政治下的社會福利制度本身具有很強的政治剛性與政治延續性，是政治上最神圣不可侵犯的基本政治項目，是選民最關注的社會政策之一，各政黨除非選民有意愿改變社會福利制度的框架體系外一般是不會輕易改變的。這也使社會民主主義福利共識得以維持了30多年沒有打破共識的原因之一。其三，英國社會福利共識在實質上是保守黨和工黨相互讓步與不斷妥協的平衡政治產物。保守黨崇尚自由主義政治思想，反對社會主義政治思想，主張經濟上自由競爭的價值追求理念，但在社會問題上也持較為保守的政治立場;而工黨極力主張國家干預主義，推行國有化，強調社會保障的重新分配功能，要求政府擴大社會保障的投入。當保守黨在看到工黨的社會政策措施被社會認可與贊同之時，它認為世界政治正在趨同，解決問題的基本方法也應該趨于一致，所以保守黨政府在1951年上臺執政后完全照搬工黨的社會福利政策，積極推行凱恩斯的國家干預經濟的社會政策，不斷鞏固和強化工黨的社會民主主義福利政策?？偠灾?，英國戰后社會民主主義福利共識完全是兩股歷史政治力量的交鋒，是在形成勢均力敵的局面下達成私下和解的政治妥協結果。是各方都完全接受并愿意積極推行的最佳社會福利共識政策。

^① 孫潔.英國的政黨政治與福利制度[M].北京：商務印書館， 2004：241.

^① 孫潔.英國的政黨政治與福利制度[M].北京：商務印書館， 2004：231.