近代中國銀行立法監管的經濟學分析與啟示

李律辰

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近代中國銀行立法監管的經濟學分析與啟示

李律辰

（上海大學 法學院，上海 200444）

銀行立法監管是銀行業穩定發展的內在要求和重要條件。我國近代意義上的銀行立法監管始于清末“光宣新政”，歷經清末、北京政府、南京政府三個時期，銀行立法監管在政府行為中的地位逐漸得到提升。論文通過對清末、北京政府、南京政府銀行立法監管措施的演變、在立法中體現出的監管思想從新制度經濟學的國家理論角度進行分析，探尋中國近代銀行立法監管對目前銀行立法監管的啟示，以促進我國銀行業更好更健康的發展。

清末；民國；銀行立法監管；啟示

中國近代銀行業的立法監管一直是經濟法研究的重點。但大多以法律文本的解釋為主。筆者擬通過對清末至南京政府前期(1908-1937)的銀行立法監管進行經濟學分析，探尋對當今銀行業監管的有益啟示。

銀行立法是政府財政金融管理部門為規避和化解銀行業的風險、保護儲戶和其他客戶的合法權益、促進銀行業健康發展而制訂的一系列法律規范。它是銀行業發展到一定階段的產物，也是銀行業自身發展的內在要求。清末“光宣新政”時期是我國近代意義上的銀行立法監管的肇始，其后歷代政府對銀行立法監管不斷加強，地位也不斷提升。由于近代中國的社會性質決定，因此政府對銀行業的立法監管及在立法中體現出的監管思想帶有明顯的近代中國色彩，其最大的特色就是國家控制論在銀行立法監管上得到了延伸。

一　近代中國銀行立法監管產生的背景

中國近代銀行立法監管的產生有著多方面的因素。

鴉片戰爭后，尤其是甲午戰后外國資本主義的在華銀行猛增，豐厚的利潤，刺激了國內的官僚、商人、買辦階級紛紛去嘗試建立自己的銀行。我國曾占絕對統治地位的老式錢莊業迅速衰落。近代銀行興辦之初，中國金融市場主要被外國銀行所把持，舊式錢莊業比新式銀行業的實力強大許多，政府并沒有花太多精力去監管新式銀行業。許多銀行都把爭取紙幣發行權作為有利可圖的投機業。這種現象以各省官銀錢號最突出，這些銀行只管濫發紙幣，沒有信用可言，既擾亂了金融市場，也不利于銀行業的發展。辛亥革命后，民族資本的銀行業有了明顯的發展。1925年我國實存銀行為159家[1]P4，但倒閉的不少。直到20年代末期，我國的銀行業的整體實力才逐漸增強，數量與規模均出現了較快增長，基本走出了先前設立多、停閉也多的局面。從1928-1937年間，我國新設銀行達137家，停業者僅31家，1937年的164家銀行，其中有2/3都是最近10年所成立的。[2]銀行業興辦越多發展越快，沒有法律法規對其監管，勢必出現無序混亂的狀況。

清末至南京政府前期社會動蕩，中央政府和各級政府財政普遍赤字。為解決財政窘境，晚清政府、北京政府和南京政府都不遺余力地控制銀行業，目的就是要增加財政收入，解決財政困境。銀行成了為政府財政服務的金融工具和財政收入的主要來源之一。因此為其自身利益考慮，政府也必須加強對銀行業的立法監管。

上述表明，中國近代銀行業的興起以及老式錢莊業的衰落是政府對其實施立法監管的最主要原因。

二 近代中國銀行立法監管的經濟學分析

近代中國政府對銀行業的立法監管始于清末“光宣新政”時期，從1908-1937年間分別經歷了清末、北京政府、南京政府三個時期，政府對銀行的立法監管不斷加強，政府的主導地位也逐漸得到提升。

（一）清末：銀行立法監管的開端

清末的銀行監管立法分為一般立法與專門立法。其中《銀行通行則例》屬于一般立法，《儲蓄銀行則例》等法規則屬特定銀行的專門立法。

1.厘定《大清銀行則例》——以注冊制度為核心的銀行監管體系初步形成。1905年9月，根據戶部奏準的《試行銀行章程》，清政府正式成立了我國最早的官辦國家銀行“戶部銀行”。1908年2月，經度支部奏準，從1908年7月1日起，大清戶部銀行正式改名為大清銀行，厘定《大清銀行則例》24條，明確規定了大清銀行享有代表國家發行紙幣、代理國庫和調劑金融的權利，還規定了政府對銀行的監管措施，其中包括注冊登記、檢查懲處、“派監理官2人監理大清銀行一切事務”[3]P240等?！洞笄邈y行則例》是我國歷史上第一部銀行法，是中國近代銀行立法監管的開端，標志著以注冊制度為核心的度支部監管治理銀行體系的初步形成。

2.頒布《銀行通行則例》——政府運用法律手段調整銀行關系、規范金融市場的開始?！洞笄邈y行則例》主要是對國家中央銀行的立法管理；1908年頒布由度支部奏準的《銀行通行則例》16條，則是監管國內各類銀行包括中央銀行和地方銀行、國家銀行和商業銀行在內的法律法規。它明確規定了銀行的票據貼現、短期拆款、存款、放款、買賣生金銀、兌換、代收票據、發行票據、發行銀錢票等九項業務；還規定了實行銀行注冊制度，確立銀行檢查制度，并設立銀行監管機構。依據《銀行通行則例》，度支部是銀行的監管機構，專門負責銀行的注冊登記及檢查懲處事務。業務監管內容包括了歇業查核、定期報告、臨事檢查和輔以公開公示等。它是中國第一部由國家頒發的專門管理銀行業的法令，表明中國政府開始運用法律手段調整銀行關系、規范金融市場。如，關于市場準入問題，從清末一直延續至南京政府時期，歷屆政府都是仿照西方模式實行特許制度和核準制度。1908年《大清銀行則例》就采取銀行業資本法定制度。雖然《銀行通行則例》規定銀行注冊時必須詳報資本總額，但沒有規定設立普通銀行所需的最低資本限額，使得清末官商設立普通銀行在資本金上沒有門檻限制，容易導致銀行機構的濫設，產生金融風險。

清末的銀行業剛剛起步，同業組織尚未產生，政府權威尚存，政府對銀行業有著一定的控制力。新生的銀行業，無論是市場準入還是業務運作都有賴于政府。雖然清政府所頒布的銀行監管法令，因其很快滅亡而實際作用有限，但任何國家對銀行業的影響力更大程度上是取決于對國民經濟的干預能力。新制度經濟學國家理論的“the North Paradox（諾思悖論）”認為，國家一方面要使統治者的租金最大化，另一方面又要降低交易費用以使社會總產出最大化，從而增加國家稅收。[4]P20但這兩個方面之間存在著持久的沖突，這種沖突在清政府對銀行業進行的立法監管中表現為：一方面為了增加財政收入，另一方面也為了促進銀行業健康發展而頒行了一系列銀行監管法律。

由于近代中國的社會性質的因素，外國資本主義勢力在一定程度上限制了清政府對銀行業的控制力，尤其是在對外資銀行的監管上，清政府囿于自身經驗和實力不足等原因，未能對外資銀行進行適當的監管，使得新式銀行業在清末的發展雖有亮點卻步履蹣跚。但晚清政府通過初步的銀行立法嘗試對銀行業進行統一監管，一定程度上改善了當時銀行業的混亂局面。這些銀行立法對銀行業的具體管理，諸如機構設立、人事配備與管理、資本管理等都做出了規定和設計，皆表明清末在銀行立法監管方面形成了一定的體系，有利于銀行業經營效益的提升，在中國近代銀行業管理發展史上邁出了第一步。

（二）北京政府：銀行立法監管的新發展

民國北京政府時期對銀行業的立法監管在晚清政府基礎上有了新的發展，體現為完善了監管制度，增加了銀行立法監管的主權意識和防范金融風險的意識。

1.設立銀行監理官制度——銀行監管制度的完善。為強化政府對銀行業的監管，1913年北京政府正式設立銀行監理官制度。監理官是財政部派駐各省金融機構的稽核人員，代表政府實施對金融機構的現場稽查和監管，可隨時查閱各省官銀錢銀行各種簿記、票據及一切事務，隨時質問一切事務情形等。之后又修正并頒布了《監理官章程》、《各省官銀號監理官章程》等，進一步完善了銀行監理官制度。銀行監理官制度，是對銀行監管制度的完善。但由于缺乏中央權威，銀行監理官制度大多流于形式，政府很難對銀行業實施有效的監管。

2.頒布《銀行通行法》——政府監管主權意識和金融風險意識出現。北京政府對銀行的立法監管基本上是沿用清末的《銀行通行則例》，直到1924年頒布《銀行通行法》24條。它首次將外國銀行納入到監管范圍；規定了設立銀行的最低資本額；統一貨幣發行；財政部負責銀行的監督管理；實行銀行監理官制度與銀行稽查制度相互配合的監督管理機制。將外國銀行納入監管范圍，體現了北京政府在銀行監管方面的主權意識；設立銀行最低資本額的規定，體現了北京政府防范金融風險的意識?！躲y行通行法》的內容與《銀行通行則例》相比雖然漸臻完備，但其中對銀行的組織形式、固定資產購置、利潤分配比例、股份和人事管理等問題仍然未作相應的規定。

北京政府繼承和發展了清末銀行立法，專業銀行立法更加深化，銀行立法監管有了較大發展。表現在：1924年北京政府財政部頒布的《銀行通行法》，規定外國在華銀行也必須遵守中國法律。還將日本先進立法成果與本國實際相結合，開始走銀行立法的本土化道路。在此過程中，又開始了中央銀行立法的嘗試，為后來南京政府的中央銀行法制奠定了基礎。

當然，北京政府的銀行立法嘗試，仍未能使經濟實現穩定而持續發展。其原因有：一是北京政府并未能夠在一系列銀行立法中正確處理國家效用最大化的實現所依賴于的4種關系，即統治者與選民的關系，統治者與代理人（官僚）的關系，國家與其他國家的關系，統治者與潛在統治者的關系。其中統治者與選民的關系是決定國家效用最大化的根本因素。二是當時政局不穩，政府對社會經濟雖有一定的控制力，但總的來說控制力是相對較弱的；即便北京政府引入西方古典自然法學中的經濟立法思想，試圖實行以市場自發調節為主的金融法制，但銀行業還是因無序而導致金融風潮頻繁發生，僅1916-1926年短短10年的時間內，就發生過10多次大風潮，140多次區域性小風潮，嚴重影響了中國銀行業的健康發展。此外，對外國在華銀行的監管雖然寫入法律之中，但實際上無法有效執行，外國在華銀行仍是西方列強在中國巧取豪奪的工具。因此我們在肯定北京政府銀行立法監管成就的同時，也要客觀地認識到北京政府時期銀行立法依然需要進一步完善。

（三）南京政府前期（1927-1937）銀行立法監管的進一步完善

南京政府前期，掀起了中國近代史上第一次金融立法高潮。據粗略統計，在1927年至1937年10多年間頒布的近百部金融法規中，僅銀行類就有35部。[5]P49基本實現了政府對銀行監管有法可依，標志著近代中國銀行監管開始系統化和法制化的管理。

1.成立金融監管局——專門性的金融監管機構。為實現金融監管，1927年南京政府設立了專門性的金融監管機構——金融監管局，隸屬財政部，負責監管全國金融行政和金融業務，包括銀行業務、財產事項、銀行紙幣及其他流通性儲蓄券的發行及準備事項。后又頒布《財政部金融監理局組織條例》等專門的監管法規，用以彌補政府在法律監管銀行業中可能出現的漏洞。

2.《銀行法》——銀行立法監管進一步完善。為實現金融統制，南京政府于1929-1931年對全國金融業的同業公會實行強制改組，把民間的銀行公會和錢業公會置于政府的控制之下；又從1931年起陸續頒布了《銀行法》等近百部金融法規，實現了政府對銀行業嚴格的法律監管。由著名經濟學家馬寅初先生主持制訂的《銀行法》50條，首次規定了銀行組織形式為公司組織；同時規定了最低資本額；進一步完善銀行開業與營業的監督管理，規定了以事前監管和事后監督相結合的監管方式，以事前監管來監督對銀行的設立等事務，在管理銀行營業、資產狀況等事項時，采用了事后監督主義。為了防止作為一般法的1931《銀行法》出現疏漏，南京政府還特地頒布了許多單行法規予以彌補，如《儲蓄銀行法草案》(1934)，針對“儲蓄業務”進行專門的規定，用以彰顯政府對“儲蓄業務”的重視；后又頒布《縣銀行法》，把縣銀行也納入立法監管。

南京政府頒布的《銀行法》引入了當時西方先進的金融監管制度和立法理念，對銀行開業與營業的監督管理更加細致、完善，從根本上確立了銀行的法律地位。它的頒布，預示著近代中國銀行業正逐漸走向法制化的軌道，為當時銀行業的發展創造了一個相對穩定、有序的金融秩序，基本保證了銀行業的正常發展，促進了國民經濟的發展。當然，由于《銀行法》未能顧及到當時國內金融業的實情，一經頒布，就飽受各方爭議，終因反對意見過多而未能施行。[6]

規范的市場經濟活動有賴于完善的法律體系。雖然南京政府頒布的諸多銀行類法規確實規定了市場競爭的基本原則，旨在降低市場交易活動中的交易費用和尋租成本，以獲得更多的稅收和租金，但是增強對國民經濟的統治力，鞏固中央政權才是制定這一系列法律法規的真正目的。這些法律法規的實施，確實初步加強了南京政府在銀行金融領域的控制力，為其后來的金融統制做好了制度鋪墊。此外，南京政府也開始接受1929-1933年西方資本主義經濟大蕭條時期興起的國家干預經濟理論，以社會立法為指導思想，對國民經濟進行干涉與控制，在立法技術、立法思想等方面有了巨大的提升和飛躍。還把銀行法規作為商法的重要內容納入了政府的六法體系中，并汲取近代大陸法系的立法經驗，以成文法的形式制訂了一系列《銀行法》，完善了中國近代銀行的一般立法，形成了一般法與專門法相結合，再輔以金融規章的監管法體系，大大強化了政府對銀行業的監管力度。這些皆表明南京政府在結合本國國情，探索中國式的銀行法制監管道路上又邁進了一步。

國家的基本功能之一就是制度供給。政府作為國家制度的制定和供給者，其所制定的各項制度會對經濟活動起到促進或阻礙的作用。正是在這個意義上，

North提出了“國家的存在既是經濟增長的關鍵，然而又是人為經濟衰退的根源”[4]P20這一著名的論斷。拋開其統治目的及最后的實施效果看，南京政府通過法制手段構建金融監管體系，以此來規范包括銀行在內的金融市場的正常運作和業務的開展，在當時的歷史條件下，體現了社會的進步和金融近代化的客觀要求。與以政府強制力、征收稅賦的傳統經濟管理模式相比，以法律規范作為監管銀行業的手段顯然更符合現代市場經濟規律和經濟的發展要求。因此，南京政府這一系列的銀行法律監管是具有進步意義的，符合了世界經濟發展的潮流。

總之，近代中國的晚清政府、北京政府和南京政府的銀行監管制度是由政府依靠法律強制推行的制度變遷，主要目的是要實現政府利益的最大化。當政府在追求自身租金最大化和謀求社會福利最大化的雙重目標上陷入矛盾狀態時，政府最常見的選擇往往是放棄后者，國家也就可能因此而興、因此而衰。遺憾的是，“諾思悖論”在南京政府統治期間得到了應驗。南京政府初期所推行的強制性制度變遷，多少還考慮了民間利益，如廢“兩”改“元”，推動了經濟的發展，1936年，中國經濟能發展到近代頂峰便與此有關。但后來，政府基本上不考慮社會福利，雖然實現了政府自身租金的最大化，但最終的結果卻是國統區的金融崩潰。[7]

三 近代中國銀行立法監管的啟示

銀行立法監管是政府對銀行業穩定發展所采取的必要措施?？v觀近代中國的銀行立法監管的歷程，我們可以看出：晚清政府、北京政府和南京政府頒布的一系列監管銀行的法律法規，不僅對當時銀行業的穩定發展、增加政府的財政收入等方面做出了重要貢獻，也為我們今天加強銀行立法監管提供了一些啟示：

第一，要堅持國家經濟、金融主權的獨立性。銀行業涉及到國家的經濟命脈，銀行業經營的好壞，不僅直接影響到國家經濟的后續發展，還與人民利益息息相關，影響到社會的穩定。由于近代中國特殊的社會環境，沒有能夠制定出體現國家金融主權、能有效約束享有治外法權保護的外資銀行活動的銀行法，使我國的大量財富被列強掠奪。這一慘痛教訓告訴我們：在經濟全球化背景下，應將金融安全納入到國家安全戰略的全局來考慮，加強對外資銀行的立法監管，堅持國家經濟、金融主權的獨立性，以保障我們國家的金融安全。

第二，應及時完善現行金融法律法規。雖然我們現行的銀行監管法制體系與近代中國的銀行監管法制體系相比，有了很大進步，但仍有不完善之處。特別是隨著許多商業銀行的開設、民營資本進入銀行業、電子銀行等新業務的出現，我們的一些法律法規就明顯滯后，需要做進一步的完善、修改，否則就會使國家對銀行的監管的執法主體執法無據，從而影響政府對銀行的監管。

第三，應加強對銀行業監管的執法力度。銀行立法監管不能像近代中國與解決政府的財政困難、增加政府的財政收入直接掛鉤，應立足規范銀行運營，促進銀行業的健康發展，防止金融市場的無序、混亂。

第四，應重視國情與學習國外先進銀行立法經驗的有機結合。晚清政府、北京政府、南京政府都秉持了這一原則，在經濟全球化加速和對外開放的今天，我們更要好好學習和研究諸如美、德、新加坡等國先進的銀行監管法制經驗。

參考文獻：

[1]唐傳泗,黃漢民.試論1927年以前的中國銀行業[A].中國近代經濟史研究資料[C].上海:上海社會科學院出版社,1985.

[2]中國銀行經濟研究室.全國銀行年鑒[Z].上海:漢文正楷印書局,1937:A5.

[3]郭癢林,張立英.中國近代市場經濟研究[M].上海:上海財經大學出版社,1999:239-240.

[4][美]道格拉斯.C.諾思(陳郁,羅華平譯).經濟史中的結構與變遷[M].上海:上海三聯書店,1991:20.

[5]中央銀行經濟研究所.金融法規匯編[Z].上海:商務印書館,1947.

[6]姚秀蘭.論中國近代銀行與銀行法的成長[J].河南政法管理干部學院學報,2009,(2).

[7]姚會元,易棉陽.中國政府金融監管制度的演進與特(1900-1949)[J].廣東金融學院學報,2007,(5).

（責任編校：張京華）

F832

A

1673-2219（2016）01-0131-03

2015－10－11

李律辰（1990－），男，四川成都人，上海大學法學院碩士研究生，研究方向為經濟法、金融法、環境保護法。