國內外公共危機管理研究現狀及評述

□蔣宗彩

[河南財經政法大學 鄭州 450046]

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國內外公共危機管理研究現狀及評述

□蔣宗彩

[河南財經政法大學 鄭州 450046]

[摘 要]當前對公共危機管理的研究引起了社會和學術界的廣泛關注。為梳理和歸納當代公共危機管理的研究現狀及演進趨勢，利用系統的文獻分析方法，從國外和國內兩個視角對公共危機管理研究進行縷析。首先，闡述了國外公共危機管理發展的三個階段。然后，從危機管理機制的構建、危機管理評價和危機管理方法研究三個方面對國內公共危機管理研究進行分析。最后，指出了當前我國在危機管理方面存在的不足和今后發展的方向。

[關鍵詞]公共危機；危機管理；研究綜述

公共危機指的是對一個社會系統的基本價值觀和行為準則架構產生嚴重威脅，需要以政府為主體的公共部門在時間壓力和不確定性極高的情況下做出關鍵性決策的緊急事件或緊急狀態。公共危機管理是相對于企業等私營部門危機管理而言的，是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機[1]?！?·11”事件及“非典”事件的發生，使公共危機引起了世界范圍內的極大關注。目前，公共危機管理已經成為學術界的一個焦點和熱點問題。為梳理和歸納當代公共危機管理的研究現狀及演進趨勢，本文利用系統的文獻分析方法，首先，闡述了國外公共危機管理發展的三個階段。然后，主要從危機管理機制的構建、危機管理評價和危機管理方法三方面對國內公共危機管理進行縷析，以利于我們更好地了解與把握最新的研究動態和發展趨勢。

一、國外公共危機研究概述

國外學者關于公共危機的研究主要分為三個階段。其研究范圍從政治、自然災害等事件向整個經濟社會領域擴展，并且危機事件類型日益多樣化，跨領域跨邊界危機成為新世紀的主要危機，對公共危機管理系統的建立和公共危機管理能力的提升提出了更高要求。

第一階段（20世紀90年代以前）：主要研究政治危機

20世紀60至80年代，受古巴導彈危機、中東石油危機以及蘇聯解體等事件的影響，學者們主要以研究政治危機為主。美國學者Allison以古巴導彈危機為例，對國際公共危機管理中信息溝通的影響因素以及信息溝通在化解古巴導彈危機中的重要作用進行了分析，為以后解決危機沖突提供了良好的借鑒范式[2]。美國政治學家Hermann的論文集《國際危機：行為研究視角》是對危機管理研究比較早的著作之一[3]。Fink在著作《危機管理——對付突發事件的計劃》中首次對危機管理進行了比較系統的研究[4]。美國在1979年成立的聯邦應急事務管理署（FEMA）是最大的一個危機管理組織。該組織的主要職能如下：一是建立一個以風險管理為基礎的危機管理體系；二是在危機前、危機中和危機后的全過程管理中，做好支持和指導工作。

第二階段（20世紀90年代）：主要研究自然災害和人為災害

20世紀90年代，國外公共危機管理從政治危機管理轉向災害危機管理。隨著經濟的迅猛發展、科技的日新月異，自然災害日益頻繁，尤其是1999年發生在伊朗和土耳其的大地震引起了學者們對自然災害的高度重視。另外隨著政治經濟全球化進程的加快，人為災害也越來越普遍，如海灣戰爭、亞洲金融風暴、以及電腦病毒的廣泛傳播等。這期間的研究主要涉及突發自然災害時大規模疏散過程中的行為模式和社會支持系統、災難事件中的大眾傳媒的研究、從社會學角度對突發災害概念的研究等。例如，Tiedemann利用災害概率函數對洪水、風暴、地震等災害進行風險評估[5]。Goulielmos等探討了在處理船舶火災時要考慮到港口的環境問題[6]。Pearson等提出要借助于跨學科理論融合法和先進技術手段相結合的方法來研究危機管理[7]。

第三階段（21世紀之后）：公共危機多元化階段

進入21世紀，國際公共危機事件涉及領域呈現多元化趨勢，無論是自然災害、公共衛生事件、社會安全事件還是經濟危機、事故災難全面爆發。如“9·11”事件、SARS、甲型H7N9、卡特里娜颶風、汶川大地震、日本核泄漏、菲律賓臺風、馬航事件、韓國沉船事件等。公共危機涉及領域的多元化，使得學者們更加注重危機前預防以及運籌學、復雜性理論等在危機管理中的應用。德國著名學者烏爾里?！へ惪苏J為“人類所處的社會充滿了風險，社會組織對風險的態度很不負責任[8]”。Larson等通過對俄克拉何馬州爆炸事件、佛羅里達颶風等重大災難的分析，認為需要加強開發面向決策和運籌學的模型，以提高對重大突發事件的準備和響應[9]。美國著名危機管理學家Green和Kolesar對30多年來發表在《Management Science》上有關危機管理領域的運籌學模型和應用進行了回顧，并闡述了隨著恐怖主義的猖獗，運籌學在危機管理中新的應用方向[10]。Altay等通過對109篇文獻的系統分析，總結了運籌學與管理科學在危機管理中應用研究，并提出了未來潛在的研究方向，也即：Multi-agent 研究、數據包絡分析、模糊系統、系統動力學等方法論、數據采集、通訊、遙感等通信技術分析、災害損失評估與恢復計劃研究、企業在災害情景下的業務持續管理、關鍵基礎設施研究等[11]。Galindo 和Batta對Altay 和Green的文獻綜述進行補充和完善，認為在以下5個方面還有待進一步研究：危機管理參與主體之間的協同性、通過應用性研究來引入新技術、通過正規的統計方法來加強假設的合理性、柔性運作管理以及危機管理政策績效評估等[12]。Comfort等對危機管理在公共管理領域的研究與實踐過程進行綜述。部分學者將復雜性理論引入到危機管理研究中[13]。如Kapucu等論述了在危機管理中協同管理的重要性并且構建了危機協同管理網絡[14]。Bagheri等構建了地震災后重建階段的城市水危機系統動力學模型[15]。Ibri等把多主體建模應用到應急車輛分配中[16]。Vasavada等運用社會網絡分析工具檢測印度古吉拉特邦災害管理網絡的影響因素[17]。

二、國內公共危機研究概述

隨著“9·11”事件、汶川地震、日本核泄露等特大公共危機事件的爆發，我國學者對公共危機的研究逐漸升溫，重心也由企業危機轉向公共危機，研究內容涉及到危機管理的體制、機制、法制、管理能力評價、管理過程、管理方法以及不同類型的公共危機，如群體性突發事件、學校突發公共危機、農村公共危機等。本文重點從三個方面，也即：危機管理機制、危機管理評價和研究方法來對我國學者在公共危機研究方面的現狀進行闡述。

（一）公共危機管理機制的構建

公共危機管理領域中一個非常重要的問題就是如何構建合理有效的管理機制。在2004年前，學者們從“制度論”、“公共關系論”、“經驗論”、“全面整合論”等視角提出了我國公共危機管理的四種基本觀點[18]。近幾年，部分研究者又提出了“協同治理論”，提倡多元主體共同協商合作來提高公共危機管理的效率。第一，在協同主體方面的研究。如劉奕等采用多主體（Multi-agent）方法對雪災中的典型多部門協同進行了建模與分析[19]。杜磊等針對突發事件處置過程中的多組織協同問題，定義了基于多Agent的應急協同Petri網模型，并給出了協同檢測算法[20]。第二，在危機信息協同方面的研究。趙林度等利用Multi-agent技術的優點，運用黑板理論和模型，對城際災害應急管理的信息協同機制進行了研究[21]。Li等構建了一個以社區為基礎的應急協同信息系統[22]。第三，在危機協同路徑選擇方面的研究。學者們從壯大非政府組織力量、培育民間組織、加強國際間合作等方面提出了構建我國公共危機協同治理的對策[23]。第四，在危機協同治理困境方面的研究。目前在縱向主體間的協同以及協同機制方面的研究還較薄弱[24]。

（二）危機管理能力評價研究

危機管理能力評價是在危機發生之后，對以政府為主導的組織使用、管理與配置社會資源來處理危機事件效果的評估。通過建立科學、合理的危機管理能力評價體系，不僅可以考察政府的危機管理能力，及時發現管理中可能存在的薄弱環節，而且可以完善管理流程，優化管理系統。目前，我國學者在危機管理能力評價方面的研究主要有以下三點：

第一，在評價指標體系方面的研究。如田依林等將專家估測法和AHP法相結合，構建了突發事件應急能力評價指標體系[25]。凌學武設計了一套三維立體的政府危機管理能力評估指標體系[26]。朱正威等運用平衡計分卡方法構建了社區公共安全管理績效評價指標體系[27]。

第二，在評價方法上的研究。學者們運用問卷調查法、Delphi法、可拓評價法、模糊多屬性決策等方法來對危機管理能力進行評價[28~33]。

第三，在評價模式方面的研究。如張海波等澄清了應急能力評估在功能設定、層次確定、內容選擇、方法運用等四個層面的理論問題[34]。佘廉等提出了我國災害應急能力建設的基本思路、主要目標及重點內容，并提出了國家應急救援基地的建設模式[35]。吳勇等基于“一案三制”思想，提出了完善我軍應急管理能力的建議[36]。

（三）研究領域多元化和研究方法的多樣性

從總體上看，近年來我國學者對公共危機管理的研究，是以政府危機管理為核心，以城市危機為主要研究對象。這幾年少數學者把筆墨擴展到了農村、城市群、學校、圖書館、醫院等其他對象。陳鵬等分析了農村公共危機產生的原因及對策[37]。符禮勇和于麗英等分析了城市群公共危機的內涵、誘因和形成機理[38~39]。高小平等分析了學校危機管理的特點、機制和策略[40]。劉茲恒等對國內外有關圖書館危機和危機管理的研究現狀進行了綜述[41]。李敏通過對2012年的惡性襲醫事件的分析，提出醫院公共危機管理的政策建議[42]。

由于公共危機形態的多樣性與復雜性，決定了該領域的研究需要結合安全科學、管理科學、信息科學、計算機科學、心理學等多學科與領域的研究成果，需要不同學科間開拓、交叉、滲透與融合[43~44]。為解決此類問題的關鍵技術提供新的思路、理論和方法，學者們將復雜系統理論、博弈論等方法應用到危機管理中，并構建出基于中國問題的災害分析框架。

張立榮等基于復雜適應系統（CAS）理論，構建了公共危機治理的新模式[45]。鐘琪等運用自組織理論分析公共危機治理網絡自組織演化機制、條件和動因，并借用生態學中的Logistic模型構建了公共危機治理網絡的系統動力學模型[46]。陳秋玲等將突變理論應用到上海市的安全度評估中[47]。李本先等分析了社會網絡分析在反恐應用中的主要成果[48]。楊青等運用復雜系統元胞自動機（CA）原理和多Agent 理論，研究突發傳染病事件的演化機理[49]。朱正威等基于“脆弱性-能力”視角，運用復雜系統和復雜網絡理論對突發事件擴散機理進行研究[50]。劉嘉等構建了非常規突發事件個體決策行為的系統動力學（SD）模型[51]。劉新庚等研究了公共危機爆發時的協同治理問題[52]。

危機管理中的博弈研究主要是危機管理的主體和客體，以及不同層次主體之間的博弈分析。于麗英等建立了基于不完全動態博弈的危機決策模型[53]。丁繼勇等基于貝葉斯和動態博弈理論分析了城市暴雨內澇應急決策方案的動態生成過程[54]。劉尚亮等構建了政府監管下的群體性突發事件的兩階段動態博弈模型[55]。劉德海等將演化博弈理論應用到重大突發公共衛生事件情景預測與防控中[56]?；袅及驳葮嫿嘶赟tackelberg博弈模型的展會人員應急疏散模型[57]。

我國知名危機管理專家童星和張海波從應急管理功能定位、應急預案績效分析、治理結構優化、突發事件問責和群體性事件治理5個角度構建了基于中國問題的災害管理分析框架[58]。呂孝禮等分析了公共管理視角下的中國危機管理研究——現狀、趨勢和未來方向，他們認為統一的話語體系、國外理論對中國的檢適、數據的獲取和合理使用三方面有待進一步研究[59]。Yi等從原則性、制度框架和法制建設三方面分析了中國的災害管理問題[60]。

三、研究現狀評述

本文收集、整理了大量的資料文獻，從國外公共危機管理發展的三個階段和國內公共危機管理機制、評價、方法三方面對公共危機管理的研究現狀進行了分析和總結。結論顯示，目前國外對危機管理的研究已經達到一種較高的水平，學者們在危機管理研究方面，由最初單純探討自然災害或政治危機發展到對危機管理的全方位研究。從研究內容來看，危機管理研究跨度已從現場救援過渡到危機事件全過程，涉及要素從單一層面過渡到危機體制、法制、機制、心理干預等多個方面。從研究趨勢來看，由定性研究逐步轉向構建危機管理的數學模型等定量化問題的研究，國外學者在危機管理研究中運用數學規劃、統計、仿真、多屬性決策等方法來解決危機響應過程中的資源調度、分配等問題，國內學者在公共危機管理體制、機制、法制的構建，危機管理能力評價、研究方法以及群體性突發事件和高校突發事件上進行了深入探索。

當然，在目前的研究中也存在著一些有待進一步解決的問題。一是在公共危機管理體系研究上，宏觀層面的分析較集中，微觀層面的關注不夠，如預防與準備、監測與預警、危機響應與救援、恢復與重建等內容的具體研究很少。二是在危機管理評價上，研究評價體系內容的較多，而構建系統的評估指標體系的較少；評價方法上多采用理論、主觀方法，如AHP法，專家評分法等，在評價過程中對模糊不確定的因素和決策特征缺乏考慮。三是在研究方法上，雖然建立了大量的定量模型，但是隨著外部環境的變化，這些定量研究尚需與時俱進。四是在研究對象上，現有的研究多數都僅從單個城市的視角切入研究公共危機，而很少從區域或城市群體系的視角研究城市群的公共危機。

縱觀公共危機管理的研究現狀和發展趨勢，根據我國現實國情和危機管理發展階段的實際要求，我們需要在以下幾個方面做進一步的研究：

第一，加強對公共危機管理脆弱性方面的研究。解決公共危機最好的方法是防患于未然，而脆弱性分析是危機防范的前提。我國著名危機管理專家童星、朱正威、劉鐵民、張小明等在危機的脆弱性分析方面雖然形成了一系列的研究成果，但在脆弱性的評估指標、評價方法等方面尚需深入研究。

第二，加強新媒體視閾下公共危機管理的研究。伴隨著網民規模的日益壯大以及新媒體的普及，使得信息的傳遞異常迅速，尤其是一些不實信息或謠言的傳播很容易造成公眾的恐慌心理，成為引發公共危機的一個重要誘因。目前，在新媒體視角下研究公共危機的文獻還相對較少或比較薄弱，有待進一步深入研究。

第三，加強對危機管理中國際國內合作、跨區域合作的長效機制研究，提高危機協同防范和控制能力。隨著信息技術的發展、交通條件的改善，相鄰國家、城市之間的經濟聯系越來越密切、相互影響也越來越大，由于危機的擴大效應和連鎖效應，使得在某個區域發生的危機很容易擴散到其他區域，進而使得危機的影響范圍和危害程度加大，因此要加強國家間、城市間的危機管理的協同合作研究，盡可能地將危機消滅在萌芽狀態。

總之，隨著我國改革開放的深入和進入后工業化社會，危機管理實踐和研究必將有更大的發展空間，危機管理學科體系一定會更加完善，并逐步形成中國特色的危機管理學科群。

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Research Summary of Domestic and International Public Crisis Management

JIANG Zong-cai
(Henan University of Economics and Law Zhengzhou 450046 China)

Abstract The current study of public crisis management has caused extensive concerns of the society and academic circles. For carding and inductive research present situation and the evolution trend of the contemporary public crisis management, this paper makes a detailed analysis of public crisis management research from the perspective of foreign and domestic by using the method of literature analysis. First of all, this paper expounds three development stages of international public crisis management. Then, it analyzes the domestic public crisis management research from the construction of crisis management mechanism, crisis management evaluation, and crisis management methods study. Finally, it points out the current deficiency existing in the crisis management and the future development direction.

Key words public crisis; crisis management; research summary

編輯 何 婧

[作者簡介]蔣宗彩（1979- ）女，博士，河南財經政法大學數學與信息科學學院教師.

[基金項目]河南省科技攻關項目（152102310089）；河南省教育廳人文社會科學研究項目（2014-qn-103）.

[收稿日期]2015 - 01 - 15

[中圖分類號]C936

[文獻標識碼]A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)02-0023-06