新時期排污許可證制度實際操作中的問題與對策

劉吉源（大連市環境監測中心，遼寧大連116023）

?

新時期排污許可證制度實際操作中的問題與對策

劉吉源
（大連市環境監測中心，遼寧大連116023）

摘要：新《環保法》“持證排污”的要求實施后，基層環保部門普遍開始了核發排污許可證工作，排污許可證制度長期作為一項附屬制度的局面有一定程度的改變，但是依然存在發證率低、后監管不到位、缺乏公眾參與等主要問題，這些問題限制和削弱了該制度的發展。通過分析基層排污許可證制度實際操作中存在的問題及原因，提出了加強環保宣傳，提高企業環保與守法意識，加強環保機構自身建設，提高公眾知情權和參與權等措施。

關鍵詞：基層；排污許可證；問題；對策

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.07

1　我國排污許可證制度的主要發展歷程

排污許可證制度作為我國八項環境保護基本制度之一，是指環境保護主管部門根據排污單位的申請，核發的準予其在生產經營過程中排放污染物的憑證。

污染物排放許可證制度是一項世界各國廣泛采用且行之有效的控制污染、保護環境的行政制度。瑞典最早實行了環境許可制度，后來美國、澳大利亞、法國、日本等也都制訂了較為完善的污染物排放許可證制度[1]。排污許可制度于1985年在我國上海率先試點實施，1987年國家環保局決定試行排污許可證制度，1989年召開的第三次全國環境保護會議正式把排污許可證制度確定為八項環境管理制度之一。2000年3月國務院發布的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第十條規定：“地方環保部門根據總量控制實施方案，發放水污染排放許可證”。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第二十條規定：“國家實行排污許可制度”，標志著我國排污許可證制度發展進入實質階段。2015年新《環保法》第四十五條規定：“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”，為實施排污許可證制度確立了法律依據，同時也明確提出了“持證排污”的要求，排污許可證制度進入了新時期。

2　排污許可證制度實施過程中存在的主要問題

排污許可證制度在我國的發展經過了將近30年，雖然在加強工業污染防治、削減污染物排放總量、提高企業環境意識等方面起到了一定作用，有關專家和學者也在不同領域對排污許可證制度提出了不同視角的分析和建議[2-3]，但是由于新《環保法》實施后配套的排污許可證管理辦法還在征求意見中，基層環保部門工作中還是出現了三大主要問題亟需解決，這些問題相互參雜，增大了排污許可證制度的執行難度。

2.1發放率低

很多行政區根本沒有真正落實排污許可證制度，有的城市甚至還未發放過排污許可證，有的城市只是象征性地發過幾十份排污許可證，而且沒有延續性，排污許可證往往是一次性的，到期不再續發[4]。一部分企業自身環保意識淡薄，不了解排污許可證的有關政策，也不愿意與環保部門接觸，甚至根本不知道排污許可這一說法，還有的人認為辦理排污許可證是一件可有可無的麻煩事；一部分企業自身存在未批已建成、“三同時”制度執行不到位、久試不驗等違法行為，無法滿足環?？⒐を炇找?，而環?？⒐を炇沼质寝k理排污許可證的前置條件。另外，環保部門宣傳力度不到位，核發排污許可證不易操作也是導致發放率低的原因。

2.2后監管不到位

由于環保部門存在著機構不健全、人員素質不全面等執法能力不足問題，對發證企業的主動監察不夠，被動查處較多，有的即使查到了違法行為，但由于當地政府壓力、人情世故、利益驅使等種種原因，最后不了了之，對超證排污企業處罰不嚴格，甚至不處罰，這些都使排污許可證失去了發放意義。

2.3缺乏公眾參與

目前排污監測數據只是企業與政府部門之間的交流，公眾無法獲得并加以監督使用。排污者怕數據公開引起公眾恐懼與反對；政府部門則是怕聽證會或者征求社會意見需要調集人力、財力，甚至怕公眾的反對影響社會穩定。

3　完善排污許可證制度的對策

從排污許可證制度在實踐中體現的問題來看，排污許可證制度還需要進一步的完善。排污許可制度的制定還要與污染物達標排放、總量控制、總量減排、排污收費，甚至環境影響評價原則相結合。排污許可證制度作為環境保護基本制度之一，離不開環境保護工作的普及宣傳、自身建設、公眾參與措施等[5]。

3.1加強環保宣傳，提高企業環保與守法意識

環保部門可以采取提供專業案列、專家庫等一系列方式與電視臺、主流網站建立戰略合作關系，在電視臺、主流網站、雜志、報紙等開播環保頻道或者環保專欄節目。具體可以采取《百家講壇》的方式講述污染事件的過程、經驗與教訓；可以采取《今日說法》的方式講述違法案例從而實現普及環保法，監督環保執法；也可以采取紀錄片的方式介紹西方發達國家在環保方面的先進經驗……，同時，也可以在中小學開展環保進課堂活動，使環境保護工作從娃娃、學生抓起，這些方式不但可以普通群眾的環保意識，也可以間接地增強企業的環保意識。

3.2加強自身建設，提高執法力度和能力

首先，環?；鶎恿α渴菍崿F排污許可證和總量控制等政策實施的必要保障，而基層環保力量的薄弱是較為突出的問題之一。因此，亟需加強基層環保力量的建設[6]，增加人力、物力和技術的投入以滿足對企業的日常監管需求，同時也可以引入第三方有監測能力的單位作為環保部門的監管補充[7]，環保部門必須按照十八屆五中全會提出的“加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度?！弊龅接蟹ū匾?、違法必究。其次，環保部門需要完善排污許可的技術體系，在全國范圍內規范實際排放量的確定方法、發證范圍和種類，同時將固定源、一些特殊污染物（如重金屬和其他有毒有害物質等）納入排污許可管理范圍內。最后，環保部門可以以排污許可證為核心，整合環境影響評價、污染物排放標準、總量控制、排污交易、排污收費等環境管理制度，建立統一的環境管理平臺，實現排污企業在建設、生產、關閉等生命周期不同階段的全過程管理，實行一企一證綜合管理，統籌考慮水污染物、大氣污染物、固體污染物等要素，實行“一證式”管理，提高政府環境管理的效率，明晰各方責任，強化監管，包括落實企業的誠信責任和守法主體責任，推動企業從被動治理轉向主動防范。

3.3加強信息公開，提高公眾知情權和參與權

首先，把公眾參與作為對政府和排污者的監督和制約機制。辦理排污許可證的排污者可以參照環評公示要求準備必要的申請項目資料和信息，并將其置于政府公開平臺，同時與受影響或者可能受影響的人群聯系，使他們的合理意見得到反映。政府則需要完善排污許可證管理中的公眾參與程序制度建設，妥善處理公眾意見。其次，逐步實施許可過程全面公開。由于每一個排污許可都幾乎涉及到公眾的健康與安全，所以公眾有權參與到許可制度的每一過程，充分發揮監督作用。信息公開作為監督的基礎，為公眾提供了參與的渠道。最后，支持民間環保組織的發展與活動。由于民間環保組織具有年輕人多、學歷層次高、奉獻精神強、影響面廣等顯著特點，不僅可以倡導環境保護，提高全社會環境意識，開展環境宣傳教育，倡導公眾參與環境保護，提高全民環保意識，也可以關注弱勢群體，維護社會公眾的環境權益（環境知情權、參與權、監督權和享用權是法律賦予公眾的基本環境權益）。充分發揮他們的作用，可以彌補政府部門的不足和缺陷。

4　結語

十八屆五中全會提出的“加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度”對各級環保部門提出了更高的要求，“新《環保法》”中“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”為排污許可證制度確定了法律依據?？梢灶A見，不久的將來，排污許可證制度必將越來越得到重視與完善。讓政府和民眾一起努力，加快治理環境污染的步伐，早日實現習近平總書記提出的“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”，還碧水、藍天、凈土于人民。

參考文獻

[1]肖愛．中美水污染物排放許可證制度之比較[J]．中國環境管理干部學院學報，2006，16（2）：30-32．

[2]劉源．我國排污許可證制度現狀分析及完善[D]．上海：上海交通大學，2011．

[3]閔紅．我國排污許可證制度研究[D]．蘇州：蘇州大學，2006．

[4]蘇丹，王鑫，李志勇，等．中國各省級行政區排污許可證制度現狀分析及完善[J]．環境污染與防治，2014，36（7）：84-91，96.

[5]段菁春，云雅如，王淑蘭，等．中國排污許可證制度執行現狀調查[J]．環境科學與管理，2012，37（11）：16-20.

[6]張明順．水污染物排放許可證制度中的幾個問題探討[J]．中國環境管理干部學院學報，1991（1）：21-26，30.

[7]夏光，馮東方，程路連，等．六省市排污許可證制度實施情況調研報告[J]．環境保護，2005（6）：57-62．

（編輯：周利海）

生態文明

Problems and Countermeasures in The Actual Operation of Permit System of Pollutant Discharge in The New Period

Liu Jiyuan

（Dalian Environmental Monitoring Center, Dalian Liaoning 116023, China）

Abstract：After implementing the permit system of pollutant discharge according to the new Environmental Protection Law, grass-roots environmental protection organizations began to issue discharge permit. The situation that discharge permit system has only been a subsidiary for a long time began to change in some degree, but some problems, such as low rate of issuing, lack of post supervision and lack of public participation, still existed and have restricted and and weakened the development of the permit system of pollutant discharge. By analyzing the problems in the actual operation of grass -root discharge permit system, it put forward to strengthen environmental protection publicity, improve enterprises' environmental protection and law -abiding awareness, strengthen the construction of environmental protection institutions, and improve the public's right to learn the truth and participate.

Key words：grass-root, permit system of pollutant discharge, problems, countermeasures

作者簡介：劉吉源（1986-），男，遼寧省莊河市人，畢業于遼寧大學環境科學專業，助理工程師，主要從事環境管理與監測方面的工作。

收稿日期：2015-11-17

中圖分類號：D992.68

文獻標識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）02-0023-03