環境影響評價備案制的理論探討

侯可斌，李　楠，田昕竹，邱大慶（北京市環境影響評價評估中心，北京100161）

?

環境影響評價備案制的理論探討

侯可斌，李楠，田昕竹，邱大慶
（北京市環境影響評價評估中心，北京100161）

摘要：環境影響評價備案制來源于投資管理體系，與審批制存在明顯差異，因存在法律障礙，在環境影響評價行政許可中存在不適用性，但備案制的精髓在于與部分建設項目的環評行政許可特點相契合，因此，可以將備案制的思想與做法應用于環評審批改革?？赏ㄟ^環保部門公布納入備案管理項目范圍和備案條件，建設單位提交備案材料，強化環境監管、強化政府部門間聯動和提倡社會監督等措施予以控制和完善環境影響評價備案制。

關鍵詞：環境影響評價；審批制；備案制；行政許可；改革

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.05

我國環境行政許可形式繁多、種類多樣，根據統計，中央立法共設定環境行政許可項目511 項[1]。在眾多環境行政許可中，環境影響評價審批為社會廣泛熟知，也是建設投資領域最重要的行政許可之一。因此，環境領域審批改革的重點是環評審批制度?！董h境影響評價法》是我國環評制度設立的最主要依據，該法對環評的行政許可形式作出了要求，由環境保護行政主管部門采取“審批”的方式對環評文件予以認可。隨著環評法實施十幾年，“審批”形式的弊病愈發凸顯，如所有環評文件采用統一的審批形式未體現差異性，環境影響小的項目數量巨大且占用行政資源過多，審批時限較長、企業意見較多，環評的預斷性導致一些項目的環評監管意義缺失等。根據國家關于簡政與審批制度改革的要求，很多地方開展了環評審批制度改革試點工作，如采取備案的方式代替審批。本研究針對環評領域該新型行政許可方式從理論角度進行探討，重點分析該方式在環評領域應用的可行性與差異性，提出應用中應關注的重點，對存在的問題提出控制措施。

1　環評審批與備案制關系

1.1環評審批特點

根據一般行政理論，行政許可可分為一般行政許可和特別行政許可[2]。一般行政許可在數量上沒有限制，行政機關沒有自由裁量權，行政相對人符合條件即授予許可；特別行政許可（以下簡稱特許）中，行政相對人符合法律規定的限制條件，并不必然導致行政相對人被授予許可，行政機關還需考慮其他因素，擁有自由裁量的空間。對環評審批來說，一個建設項目即使符合法律法規的規定，仍要考慮項目所在地的環境容量、地方環境管理要求等，因此，環評審批屬于行政許可中的特許，即環保部門審查與決策過程中擁有一定的自由裁量空間。

1.2備案制特點

審批、核準與備案的概念來源于投資管理體系。2004年7月16日，國務院作出了《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號），標志著傳統行政審批制度改革取得了重大突破，對于政府投資項目仍實行審批制，對于企業不使用政府投資建設的項目，區別不同情況實行核準制和備案制[3]。

1.2.1審批與備案的比較

審批制項目因涉及政府資金使用，需要對建設項目的經濟效益進行全面評估，同時，政府投資項目通常用于關系社會公共利益、國家經濟安全、國家經濟市場的重點行業和領域，因此，審批制還需要考慮項目的社會效益以及對國家經濟運行的影響，所以，審批制中，政府扮演的是“決策者”的角色，由投資管理部門對項目實施的可行性進行全面把握。對于備案制項目，政府有關部門只對企業投資項目進行“合規性”審查或者判斷，對于合規的項目，必須予以備案，政府投資管理部門沒有任何自由裁量權[4]。備案制主要發揮的是信息收集統計的功能，通過投資信息的綜合，為社會投資方向提供指導。從管理程序和要求內容上來看，兩者也存在較大區別，在此不贅述。

1.2.2備案制的優勢

對企業投資項目實行備案制，是投資體制改革的重要內容，是真正確立企業投資主體地位、落實企業投資決策自主權的關鍵所在。通過備案制的實施，可帶來以下好處：一是發揮了市場導向作用，為社會投資提供數據參考。認真做好備案工作，有利于及時掌握和了解企業的投資動向，可以更加準確、全面地對投資運行進行監控。二是增強了行政機關服務觀念，促進了部門職能轉變，實現了工作重心轉移，可以更好地集中精力“抓大事、謀大局”[5]。三是提高了辦事效率，增加了社會投資活力。備案制簡化了審核管理要求，僅進行“合規性”對照，縮短了行政審查時限。

1.3環評審批與備案制關系分析

可見當時的勞動管理是非常精細的，隊干要進行私自加減工分幾乎不可能。因為在收工時或次日，記分員便會向大家聲報各人的工分數，同時兩名記分員均保存一份工分表，總記工員每月還會按時張榜公布。所以，隊干暗箱操作的可能性不大，即便有，社員也會很快察覺。

1.3.1差異性

能否將備案制應用于環評管理，這是目前環評界討論較多的一個話題。從法律的角度，《環境影響評價法》第二十二條明確使用“審批”一詞，即所有環評文件均應通過“審批”的形式作出行政許可。因此，法律層面存在難以逾越的障礙。

根據備案制的特點，行政主體不具有自由裁量權，備案僅起到“告知、統計”的功能。環評審批具有特許的特點，環保部門擁有一定的自由裁量權，可以在審批過程中發揮管理作用。通過自由裁量，保障通過環評審批的項目是先進的、環保合理的，起到入口把關的作用。同時，由于環評文件普遍具有科技屬性與價值判斷作用，自由裁量與環評的這些屬性特點相契合，因此，自由裁量是環評發揮管理實效的重要保障。

1.3.2相容性

備案制的目的在于簡化行政審批手續，提高審批效率和服務水平，降低企業成本，放開市場活力，這些與國務院提出的簡政放權、加快行政審批制度改革的要求相契合，與環評審批改革方向相一致[6]，因此，探討備案制在環評中應用具有政治基礎。如之前所述，備案制不能完全照搬于環評審批，但是，備案制的一些思想、做法可以結合環評的特點予以嘗試。

根據《環境影響評價法》第十六條，對建設項目環境影響評價實行分類管理，其中，對環境影響很小、不需要進行環境影響評價的，填報環境影響登記表。分類管理本身體現了按項目環境影響程度實行不同審批尺度的特點，這為建設項目環評審批簡化流程提供了法律基礎。

從編制要求上，環境影響報告書和報告表需由有資質的環評機構編制，而環境影響登記表由建設單位自行填寫。建設單位自行填報環境影響登記表，降低了此類環評文件的科技屬性。編制登記表的建設項目，其環境影響很小，甚至沒有環境影響，此類項目與周圍環境的關系以及由此產生的環境利害關系是很弱的，此類項目環評審批通常以程序性審批為主，進行價值判斷的較少。因此，由科技屬性和價值判斷衍生的自由裁量在登記表類項目環評審批中應用的較少。這與備案制中無自由裁量權相契合。

2　備案制在環評中的應用

環評審批改革的重點是審批的程序與要件內容，備案制的思想與做法可以應用于環評審批管理，有選擇性的借用，但不可完全照搬（存在法律障礙）?！缎姓S可法》規定了行政許可的基本要求，對于行政機關審查與決定的過程沒有給出詳細的規定，通常由行政機關掌控；關于審查與決定的依據，給出的標準為“法定條件、標準”，但是《環境影響評價法》等環評相關法律法規也未給出明確的界定，這些原則性規定為行政機關完善行政許可程序提供了廣闊的空間，這也是備案制相關思路與做法在環評行政許可領域嘗試應用的法律基礎。

2.1.1備案制的思路

備案制的主要目的是將決策權交還企業，由企業自主決策，自擔風險。備案制并不進行事前管理，通過市場的手段檢驗決策的合理性。對于環境影響很小的建設項目，建設單位應考慮后期環境監管過程中項目由于環保工作不到位而無法運營的風險，這種管理思路可以套用于環評管理。

2.1.2備案制的做法

備案制的主要做法是公布備案項目范圍名單，由建設單位提供相關材料報至審查部門，對于符合條件的就應備案。對環評審批來說，應提前公布備案項目范圍，由建設單位提交備案材料，符合條件的就應予以備案，甚至可以做到立等可取，取消自由裁量空間，壓縮審批流程和時限，提高審批效率。

2.2應用關鍵

將備案制的思想應用于環評審批制度改革，要注意兩種模式之間的差異，做到恰當的引用與借鑒。備案制的應用簡化了審批部門內部流程，加快了辦事效率，但是對于窗口服務人員提出了一定的工作要求（必須具備一定的環保知識與審批經驗）。要做好環評備案制工作，兩個問題需重點關注。

2.2.1備案范圍

環評行政許可進行備案制嘗試，必須確定備案范圍的“尺子”。關于“尺子”的設定，需要追溯至環評審批的本質，從審批管理的差異性中梳理出合適的判定標準。環評審批的主要目的是把好污染的入口關，控制環境污染，限制不適宜開發。從環境影響的角度出發，沒有環境影響或環境影響很小、可控的建設項目，可以納入備案的范疇。環境影響主要從技術角度考慮。另外，隨著環評越來越多地引入社會因素，以及環評審批天生具有的價值判斷的屬性[7]，簡化必須考慮社會風險度。所以，簡化的尺子是融合環境影響與社會風險兩個要素的綜合判斷標準。

還有一種“尺子”設定的思路，即只有通過“審”與“批”才能管好的建設項目，那么就采取現有的審批管理模式，若是通過其他手段能夠管好，或者說“審批”的效力不如其他手段，那么就可以簡化“審批”過程，加強其他管理措施，達到環境管理的目標。這種尺子的設定主要從實用性角度出發，更能反映一線工作人員的需求，具體項目范圍的劃定，也需要這些實際操作者參與。

當然，若是能夠結合上述兩把尺子，梳理出來的“范圍”清單可能更加清晰和具有可操作性。通過“范圍”的設定，也可以作為行業引導的一種手段，對產業結構調整發揮一定推動作用。

2.2.2備案條件

環評不僅涉及建設單位從業風險，還涉及周圍居民的環境風險（即公共利益），這些風險建設單位無法自擔，所以，環評審批即使簡化，也不能放棄一定的自由裁量空間，需要在可簡化的項目范圍之外設定“備案條件”（即自由裁量設定的審批標準）。

納入環評管理的建設項目類型多樣，其審批條件差異較大，應根據項目情況及所處環境具體分析?？偟膩碚f，環評審批條件包括兩大類：第一類，法律法規基本要求，如排放標準、防護距離等；第二類，自由裁量標準，主要為當地環保部門的環境管理要求，如總量、區域限批等。這些條件應對社會公開，建設單位可自行檢驗，若認為符合條件即可申請。條件的符合性審查，一部分作為窗口審查的要件納入（如水源保護區），另一部分作為后期監管的要件，告知建設單位，做到公開透明。

3　備案制應用中的問題及對策

環境領域是市場失靈的重要領域，在環評中尤為突出，實施備案制后，可能產生如下問題：一是建設單位恣意填報，導致環評管理失效。環評屬于事前管理。對于環境影響較大的項目，通過事前聘請專業機構進行咨詢，提出合理的環保措施，可避免項目建設過程中及運營后環境污染的發生。采取備案制后，備案材料由建設單位填報，發揮事前管理的功效很低，甚至可能存在一些建設單位為盡快拿到批文而恣意填報（包括隨意填報數據信息、為迎合備案條件而編造信息），因行政許可先于項目，無法核實填報內容的真實性；二是備案條件中涉及項目建設及運營中需采取的環保措施，存在建設單位對備案承諾的環保措施后期不履行的問題。

對于上述問題，可通過以下三種手段加以控制：一是加強項目備案后的環境監管，采取全查、抽查等方式作為環評前期管理弱化的補充手段。二是加強政府部門間聯動，增強環評后續管理對前序事項的追責能力。對于違規情形可撤銷備案，并將相關情況通報其他政府部門，建立聯動機制，提高環保的執行力度。三是采取社會制約措施。充分發揮群眾的監督力量，建立社會監督機制；充分發揮社會誠信系統作用，將誠信內容作為企業生存的重要制約，如銀行貸款、社會影響等。

4　結語

總的來說，環評行政許可進行“備案”嘗試，對“審批”的實質是無法改變的（法律障礙），但是簡化了審批的過程與辦理時限，將“備案制”中效率優勢引入了環評行政許可。對于環保部門來說，需要明晰“備案”范圍和“備案”條件，即將原來“自由裁量”掌控的審批原則向社會公布，使審批更加公開透明；對于建設單位來說，需要自行掌控備案條件的相符性，并承擔后期可能因環境引發的投資失敗。在備案的過程中，環保部門與建設單位由“批”建立的共同擔責關系發生了微妙的變化，由建設單位承擔建設內容真實性的責任，而環保部門承擔管理、監督的責任，這是審批改革帶來的另一利好，也應當是改革的發展方向。

參考文獻

[1]姜敏.我國環境行政許可制度研究[D].重慶：西南政法大學，2013.

[2]王裴裴.建設項目環境影響評價審批制度研究[D].北京：中國政法大學，2009.

[3]楊隆豐.關于完善備案制的思考[J].陜西綜合經濟，2006（6）：43-44.

[4]秦鳳華.加快實施企業投資項目核準制和備案制——訪國家發改委投資司司長楊慶蔚[J].中國投資，2004（10）：17-20.

[5]劉吉，吳玉雄.登記備案制：廣東路徑與啟示[J].中國投資，2005 （3）：70-73.

[6]徐蕾.環保新形勢下環境影響評價工作存在的挑戰及建議[J].中國環境管理干部學院學報，2016，26（1）：7-10.

[7]徐振強，侯可斌.建設項目環境影響評價的科學認識與價值判斷——自然科學性與人文社會性的復合[J].科技促進發展，2013 （4）：48-56.

（編輯：周利海）

Theoretical Discussion on Application of Record System in EIA

Hou Kebin, Li Nan, Tian Xinzhu, Qiu Daqing

（Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161, China）

Abstract：Record system in EIA came from investment management system, which was different from examination and approval system obviously. When record system was used in EIA administrative licensing, non-applicability existed, which was mainly the legal barriers.The essence of recording system was in accordance with some projects' EIA administrative license agreement. Therefore, ideas and practice of recording system could be used in EIA examination and approval system reform. The main approach was that environment protection department released scope of projects under record management and record conditions, the construction unit put forwards materials, and environment protection department must record the project which complied with the conditions without discretion. Risks exited that construction unit put forwards false material intentionally and didn't fulfill commitments, which could be controlled by strengthening environmental supervision, government departments linkage and social supervision.

Key words：environmental impact assessment, examination and approval system, record system, administrative license, reform

作者簡介：侯可斌（1983-），男，山東青島人，畢業于北京大學環境科學專業，碩士，工程師，研究方向：環境影響評價、技術評估。

收稿日期：2016-03-05

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）02-0015-04