2016年全球就業的社會前景——改造崗位來消除貧困

張關林/譯

2016年全球就業的社會前景——改造崗位來消除貧困

張關林/譯

節選自國際勞工組織報告 2016年

概 述

1. 近20年來，大多數國家的貧困得到緩解。

近20年來，大多數國家的減貧工作獲得巨大進展。在新興和發展中國家，估計現在總體有近20億人每天生活費低于3.1美元（根據各國的生活成本差異進行了調整）。這個數字占新興與發展中國家人口的約36%，是1990年統計的貧困率的近一半，國際社會在這一年第一次作出減貧的國際承諾。同一時期，極端貧困（每天生活費低于1.9美元的人）率的下降速度更快，2012年占新興和發展中國家總人口的15%。

2. 但收益不平均，且很脆弱，尤其是發達國家居然出現貧困加劇的現象。

不過進展是不平均的。雖然減貧國家的數量增加很多，尤其是中國和許多拉美國家，但非洲和亞洲部分國家的貧困程度依然很高。另外，在發達國家，貧困反而有所加劇，尤其是歐洲。據估計，2012年發達國家有3000多萬人生活貧困（根據收入水平低于中等收入60%來界定的相對貧困）。

在不同群體方面收益也是不平均的。貧困極大地傷害了婦女，對兒童的傷害更甚。在新興和發展中國家， 15歲以下兒童中有一半以上生活極端貧困或適度貧困。在發達國家，36%的兒童的生活低于相對貧困線。

甚至在取得發展的地方，收益依然是脆弱的。脫貧的人中有很大一部分人的生活費每天只有幾美元，只能有限地獲得能使之持久脫離危機生活的基本服務和社會保護。在那些優質工作稀缺的發達國家，中產階級家庭為維持穩定收入而產生的焦慮與日俱增。

同樣，在亞洲、拉美、阿拉伯地區以及那些自然資源豐富的國家，經濟前景的惡化開始暴露就業和社會發展的脆弱。在有些國家，收入不平等在緩解了幾十年之后，現在又開始加劇，從而使迄今取得的減貧成果付之東流，這是可以想見的。無獨有偶，最新趨勢表明，歐洲和其他發達國家的相對貧困程度也在進一步加劇。

3. 如果不能進一步創造優質工作崗位，2030年結束貧困的目標就是畫餅充饑。

在減貧上進展不平衡和脆弱，可能危及聯合國在2015年9月通過的“可持續發展目標”的達成，包括目標之一——到2030年結束所有形式、所有地方的貧困。另外，窮人可能完全失去正在改變經濟和社會的技術革命所帶來的機會。窮人雖然占到世界人口的30%，但他們的收入還不到全球收入的2%。因此，如果不采取行動，貧困就會一代一代地糾纏下去。它將加劇社會經濟的不穩定，導致增長的政策得不到支持。

本調研的一個重要發現是，如果沒有良好的工作，只是堅持不懈地來減貧，是不可能成功的。換句話說，良好的工作是消除貧困的必要條件（但不是充分條件）。國際勞動組織估計，到2030年消除極端貧困和適度貧困，需要近10萬億美元。但這僅僅靠收入轉移是做不到的。解決方法必須超越資源利用。的確，人們通過好崗位來養活自己的能力需要加強。新興和發展中國家的極端和適度窮人中幾乎1/3有工作。但這些工作非常脆弱：有時沒有報酬，都是無需專業技能的職業，缺乏社會保護，而窮人能依靠的只能是勞動收入。另外，這些工作有2/3都是生產率很低的農業崗位。

在發達國家，有更多的工人從事有工資的工作，但這并不能阻止他們跌入貧困。事實上，發達國家的貧困工人中有80%以上是“工資勞動者”。如果不能充分供應良好的崗位，貧困工人很難改善工作條件，很難找到使家庭脫離貧困的職業。

4. 因此，創造工作崗位是消除貧困的關鍵。

本報告強調這樣的事實：有些重要的結構性障礙在阻止創造高質量崗位，從而妨礙了減貧。

首先，狹窄的經濟基礎阻礙了減貧的速度。事實上，出口全靠自然資源和初級商品的國家，在這方面的進展最小。在這些國家中，有的地方經濟增長實際上加劇了貧困。這主要因為初級商品的出口，尤其是采掘產品的出口，往往限制了對其他經濟部門的溢出效應。結果，對崗位創造和減貧的直接作用始終有限?；A狹隘的經濟增長也加劇了收入不平等，因為收益集中于那些便于攫取利益的少數群體。大量非正式的農村經濟，更惡化了利用自然資源與減貧之間的微弱聯系。

第二，不斷擴大的收入不平等——其原因除了上述以外，還有其他一些因素——抑制了增長，限制了減貧作用。具體而言，在一個資源有限的世界，增長收益流向富人的較多，因此減貧的范圍就縮小了。這個發現指出：富人必須對難以解決的貧困問題承擔一定的責任。

第三，貧困往往是軟弱的制度設置的產物，這樣的制度很容易使弱勢群體邊緣化。其軟弱性包括工人權利有限，可靠的勞動市場機構設立不足，企業發展環境不良，治理低效或腐敗叢生。許多時候，就業和社會計劃不能有效減貧，是因為缺乏足夠的實施能力，這些措施無法惠及窮人。這一點在有些發達國家也日益成為問題。

本報告指出，上述每一個障礙都可以通過高質量工作崗位和釋放企業創造這類崗位的能力來解決。

首先，通過推動持續性企業擴大生產基礎的方式。

如果以經濟發展來促進減貧，就必須使經濟基礎寬廣，就不能忽視易被遺忘的對農業等部門的決策。提高獨立的小農場主的生產率，是解決這個問題的重要政策杠桿，這需要一系列的干預，包括研發、農業投入的供應和提高對信貸、交通樞紐和市場的接觸率。農業合作社可在這方面作出重要貢獻。例如在埃塞俄比亞和尼加拉瓜，這類措施改善了農業與其他經濟門類的聯系，同時又加強了農民在市場準入談判中的地位。

促進農村的非農經濟發展，是另一個重要因素。許多極端貧困家庭缺乏資源來利用農業生產率增長產生的機會，但卻有條件通過建立小型非農企業使謀生手段多樣化。國家需要用一系列措施來刺激建立農村企業，尤其要幫助小企業發展，幫助它們升級。中國減貧的許多成果反映了這條農村發展道路。當然，如果不能同時全面改善工作條件，尤其是農村經濟中的條件，減貧就永遠是不完全的，脆弱的。

促進向正式經濟和正式就業轉型，是消除貧困的必要條件。這將保證個人能獲得社會保護，獲得最低工資和其他就業和收入的支持，這是減貧的關鍵。也有助于加強日益發展的出口導向性部門與其他經濟部門之間的聯系。

總之，促進可持續發展的企業是關鍵。這就需要對企業法規作出重大調整，需要一個良好的環境來推動新企業的建立，促進現有企業的發展。另外，經濟活動和就業崗位的正規化將加強稅收基礎，這是減貧計劃融資所必需的，本報告提供了這方面國家政策的例子，如中東歐各國、加納和烏拉圭。

第二，通過加強權利的方式。

雖然大范圍的增長能形成提高窮人收入的經濟基礎，但這一點是不夠的。窮人和弱勢群體從這些機會獲益的方式，必須能最適合其需要和愿望。在個人層面，他們應該對從事的工作類型有選擇權，應該有能力拒絕不愿接受的工作。在集體層面，窮人和弱勢群體應該有影響決策的發言權和能量，能使決策偏向于他們，如支持技能發展，采取保健和安全措施、支持集體協商、社會保護和反對歧視等。一言以蔽之，解決貧困需要個人與集體都具備一定的能力。

在這方面，國際勞工標準極其重要。勞工標準旨在賦予工人分享到經濟增長合理份額的權利，從而解決工人的貧困和不平等問題。本報告發現了一些與貧困作戰中具有重要作用的標準。它們包括國際勞工組織的8條基本規定，這些規定為公平的收入分配提供了框架條件?！奥摵蠂林嗣駲嗬浴笔橇硪粋€要件，因為它能授權于當地社群。對社會對話而言，標準也是必需的，這樣老板和工人組織才能表達各自的看法，有助于找到消除貧困的有效政策。

與此同時，本報告指出，在發展中國家和發達國家中，某些最重要規定的批準和執行之間存在差距。在一些案例中，涉及到的工人和企業（如沒有報酬的家庭勞動和非正式企業）是有限的，但這對有效減貧具有持續的影響。

因此，對減貧而言，重要的是保證國際勞動標準應用于窮人。最近采用的“國際勞工組織對國內工人的規定”（189號）是這方面有所舉動的一個例子。民營企業在加強標準的減貧潛力上也起重要作用，還有進一步的余地讓它們更積極地參與。另外，加強了勞工監察的能力，促進了執行機構與其他政府服務以及民營實體之間的合作，政府就能擴大權利的落實范圍。

此外，還要利用勞動市場機構。

勞動市場機構是國際勞工標準應用于窮人的重要推手。這些舉措必須通過有效的勞動管理機構和監督機構以及強有力的司法途徑來支持。各國都通過實施與國際勞工標準一致的立法來有效涵蓋一貫的弱勢群體，如洪都拉斯幫助家庭工人的例子。在莫桑比克，勞動監督機構與政府法律援助服務機構密切合作；在巴西，勞動檢察機關努力推動最弱勢群體獲得司法機構的服務。另外，勞動監察機構可與基礎服務部門聯系，以便指導企業如何提高生產率，就像泰國的WIND項目所做的那樣。

另一個重要渠道是為有代表性的雇主和工人組織建立一個有利環境。這種有利環境包括作為基本要素的結社自由，這也有助于確保一個有效的包容性過程，以幫助達成“可持續發展目標”，因為強有力的社會合作有助于提高政府政策的責任。工人和雇主組織能影響到新出現的工作形式，就能在擬定消除貧困戰略時起重要作用。突尼斯最近證明了社會合作伙伴在擬定青年就業戰略中舉足輕重的作用，這類戰略是消除貧困的關鍵因素。

第三，通過加強就業和社會政策的效率，并擴大其范圍的方式。

就業與社會政策能幫助個人找到工作，改善目前的工作和收入狀況，促使他們轉向新的更好的工作。本報告提供了發達國家和發展中國家這類政策的許多例子。一個普遍的啟示是：把這類政策作為提高不同工具之間協同增效功能的戰略的組成部分來設計，是非常重要的。

例如，“倫理家庭收入計劃”是智利到2018年消除貧困戰略的重要成分。這個計劃旨在擴大覆蓋面，增強轉換崗位的價值觀，但也包含了新形式的就業支持，從而提高了對促進家庭自行脫貧、自我維持生計的重要性的認識。一些發達國家（例如日本和北歐部分國家）之所以貧困率較低，是因為實施了設計得很好的一攬子就業和社會政策。這些政策往往有針對性地解決遭受貧困的群體（如單親家庭）。

社會對話能加強政策協同。通過社會對話，能保證政策落實，并確保責任分攤，分清不同行為者的職責所在。社會對話也能成為反腐機制，促成可信賴的治理結構。

最后，讓戰略能使用充足的資源。

本報告提及的許多政策工具需要現有工作的再定位，而不需要新的資源。政策著眼于高質量的工作崗位，改進監管和實施工具，使國際貿易和投資更具社會包容性（即兼顧解決不平等問題），這些都是很復雜的工作，但卻不需要政府追加許多新的資源。

盡管如此，有些場合的確是需要公共資金的，如擴大社會保護面，強化勞動市場機構。但許多時候的措施在財政上是中立的，甚至是正面的。例如，非正式經濟的正式化可以有效擴大稅收基礎。在有些拉美國家，簡化稅收計劃（即單一稅）是促進微型與小型企業正式化的有效手段，反過來又大大幫助了正式崗位的創造和社會保障的擴大。這個過程增加了政府收入，從而有利于落實額外的減貧工作。

這個方法在發展中國家依然做得不夠，這個方法突出了發展援助的一個新作用，并更加重視創造高質量崗位的計劃。與國際稅收競爭和逃稅作斗爭，也應被視作為減貧計劃籌資的一個機會。獲益于這些稅收做法的人，應該完全懂得其責任的重心所在。

未來崗位狀況與結束貧困：硬幣的兩面

與貧困作斗爭應該考慮目前影響工作崗位的發展情況?？焖俚募夹g變化和新型全球化的出現，如全球價值鏈的擴展，為影響邊遠地區提供了新機會，使政策工具更有針對性，同時改善了制度框架。非洲企業發展中移動裝置的日益流行，透出了戰勝貧困的一絲曙光。

不過，這些潛在好處不會自動實現，而且還有新的風險，尤其對弱勢群體而言，他們缺乏技能或足夠的談判力來分享收益。因此，各國緊迫的任務是推出本文提及的那種戰略，使之適應工作崗位的變化。只要這樣走下去，崗位狀況的未來發展將是結束貧困的主要推力，將是實現2030年可持續發展議程的關鍵因素。

原文標題：World Employment Social Outlook 2016