深化司法改革背景下司法行政機構稱謂之選擇

葉禹彤 ，柳建閩

深化司法改革背景下司法行政機構稱謂之選擇

葉禹彤 ，柳建閩

“司法”是具有特定含義的概念，在我國法治體系內特指審判機關與檢察機關行使審判權和檢察權的行為。司法部作為負責司法行政事務的機構，簡單地以“司法”二字冠之，必然與真正行使司法權的機構相混淆。在深化司法改革的大背景下，厘清司法行政機構的定位并提出為之更名的參考建議，尤為必要。

司法；司法行政；機構稱謂

考察中國法律史，最早負責司法行政事務的機構，可以追溯到清朝末年的“法部”。中華民國南京臨時政府正式設立了負責司法行政事務的“司法部”，1928年國民黨政府將“司法部”改為“司法行政部”。新中國成立后，設立了負責全國司法行政事務的司法部，六十多年來其職能雖經多次調整，名稱卻一直沿用至今。但是，隨著全面依法治國進程的深入推進，司法部的名稱已“名不副實”。分析研究司法行政機構的稱謂沿革與職能設置，有利于進一步厘清其稱謂與職能之間的內在關系，并為該機構的更名提供參考。

一、審視“司法部”之“司法”含義

一個機構的名稱設定，雖有約定俗成之成分，但也應與其詞語含義相一致?！八痉ā倍?，在我國法制體系內就不能單純從其字面理解，而是有著特定含義的。

（一）“司法”一詞的語義分析

漢語的任何詞匯都必須從其語境理解，“司法”亦是如此。雖然“司法”一詞是現代法學詞語，但我國早就有“司法”這一表述，只是不同的歷史時期有不同的含義。在古代，“司”的首要意義為“主持，掌管”，收錄1840年以前中國古代詞語的《辭源》是這樣解釋“司”的：“司（一）主持，掌管。書高宗彤日‘王司敬民?！矗壕又鞒謬业穆氊熢谟谧鹬乩习傩眨?。（二）官職。（三）行政組織名。（四）姓。（五）偵察。古代“司”與“法”就含掌管法律之意，《周禮·天官冢宰第一·宰夫》云：“宰夫之職：掌治朝之法，……辨其八職：一曰正，掌官法以至要……，三曰司，掌官法以治目”①曹海英譯注：《周禮·儀禮》，北方文藝出版社2014版，第14頁。。古時，“司法”也是主管刑法的官名之一?！疤浦?，在府叫法曹參軍，在州叫司法參軍，在縣叫司法?！雹偕虅沼^編輯部：《辭源（修訂本）》，商務印書館2009版，第0509頁。即司法是地方政府主管刑事偵訊與判決的一個部門?？梢?，“司法”自古就含有“掌管法律”或“刑事機構”之義，即使是“刑事機構”其也與“掌管法律”相關聯?，F代社會，“司”同樣有“掌管”之意?！掇o?！方忉尅八尽保骸埃?）掌管；（2）中央部以下一級機關的行政部門；（3）姓”。②夏征農、陳至立主編：《辭海（縮印本）》，上海辭書出版社2010版，第1767頁?！八尽弊峙c名詞連用，組成新的詞，更有“掌管”之意，如：“司令”、“司儀”、“司機”等，司法之“司”也是一樣意思。自清末變法移植西方法律制度以后，我國“法”開始涵蓋所有的法律，而不是像古代局限于與刑事相關的法律，“司法”也指向審判及與審判相關的行為?！掇o?！穼Α八痉ā钡慕忉屖牵骸爸笝z察機關或法院依照法律對民事、刑事案件進行偵查、審判?！雹弁??！斗▽W詞典》把“司法權”解釋為：“國家行使的審判和監督法律實施的權力”，把“司法機關”解釋為：“國家行使司法權的機關”。④《法學詞典》編輯委員會主編：《法學詞典（增訂版）》，上海辭書出版社1984版，第241～242頁。

在英語詞匯中，與“司法”有關的單詞有“justice”、“judicial”、“judiciary”、“judicatory”等，除“justice”外，其他單詞都跟“judicial”有關聯。而“judicial”有司法部門、法庭、司法的、法庭的、明晰的、公正的等含義，在英語司法系統、司法機關、司法程序、司法判例、司法行為、司法人員等詞組中，都用“judicial”一詞。由此可見，英語中“司法”的含義與法院、法庭、公正是密切相關的。⑤參見A S Hornby（霍恩比）著：《牛津高階英漢雙解詞典（第七版）》，商務印書館、牛津大學出版社（中國）有限公司2009年版，第1099、1103頁。

現代意義上“法”所涵蓋的范圍發生了變化，由此引發“司法”的含義也發生了變化，其不再是刑事偵訊行為，而是“主持、運用法律”的行為，即與居中裁判相關的行為。因此，將公安、司法行政等機關統稱為司法機關，則明顯具有歷史遺留的痕跡。

（二）司法行政機構之“司法”

司法行政機構主管司法行政工作。從語法結構來看，“司法行政工作”是偏正結構短語，“司法”二字是“行政工作”的定語，中心詞是“行政工作”；“司法行政工作”詞義是涉及司法或為司法服務的行政工作，本質上是行政工作，而不是司法工作。

從具體職能來看，司法部是主管全國司法行政工作的國務院組成部門，其職能設置上并未包含審判權和檢察權。根據《國務院辦公廳關于印發〈司法部主要職責內設機構和人員編制規定〉的通知》（國辦發〔2008〕64號），司法部主要承擔以下職能：“（1）擬訂司法行政工作方針、政策，起草有關法律法規草案，制定部門規章，制定司法行政工作的發展規劃并組織實施；（2）負責全國監獄管理工作并承擔相應責任，監督管理刑罰執行、改造罪犯的工作；（3）負責指導、監督司法行政系統戒毒場所的管理工作；（4）擬訂全民普及法律常識規劃并組織實施，指導各地方、各行業法制宣傳、依法治理工作和對外法制宣傳；（5）負責指導監督律師工作、公證工作并承擔相應責任，負責港澳的律師擔任委托公證人的委托和管理工作；（6）監督管理全國的法律援助工作；（7）指導、監督基層司法所建設和人民調解、社區矯正、基層法律服務和幫教安置工作；（8）組織實施國家司法考試工作；（9）主管全國司法鑒定人和司法鑒定機構的登記管理工作；（10）參與有關國際司法協助條約的草擬、談判，履行司法協助條約中指定的中央機關有關職責；（11）指導司法行政系統的對外交流與合作，組織參與聯合國預防犯罪組織和刑事司法領域的交流活動，承辦涉港澳臺的司法行政事務；（12）負責司法行政系統槍支、彈藥、服裝和警車管理工作，指導、監督司法行政系統計劃財務工作；（13）指導、監督司法行政隊伍建設和思想作風、工作作風建設，負責司法行政系統的警務管理和警務督察工作，協助省、自治區、直轄市管理司法廳（局）領導干部；（14）承辦國務院交辦的其他事項?！雹偎痉ú亢喗椋骸端痉ú恐饕氊煛?，http://www.moj.gov.cn/index/content/2014-08/25/content_900525.htm?node=7350，下載日期：2016年2月3日。上述職能沒有“司法”所包含的“主持、運用法律”等與居中裁判相關的權力，因此可以看出以“司法部”來為司法行政機構命名，明顯名不副實。

從權力屬性來看，“司法”是與審判相關的工作。雖然我國不實行三權分立制度，但行政權與立法權以及審判權、檢察權是各有各的權力運行范圍。司法行政工作是政府行政工作的一個組成部分，司法部也是隸屬于國務院的一個職能部門，用“司法部”來命名一個行政機構并不恰當。

由于司法行政機構與司法機關混同，給公眾造成許多不解。如人民法院要求“司法為民”，而司法行政機構在鄉鎮街道司法所則掛著“中國司法”的牌子；最高人民法院出版的刊物叫《人民司法》，司法部出版的刊物叫《中國司法》，不知內情的人民群眾很難從字面上分清二者之間的區別。

二、我國司法行政機構稱謂沿革之緣由

分析我國司法行政機構稱謂，應辯證地看待我國司法行政機構稱謂沿革的歷史，從中尋找更名之路徑。

（一）1949年之前我國的司法行政機構及其職能

在我國古代社會，行政與司法沒有明確的區分，更沒有專門負責司法行政的機構。1906年清政府成立的“法部”, 是中國歷史上第一個執掌“司法上之行政事務”的機構, 也是中國歷史上第一次將司法權從行政權中分離出來, 標志著中國司法行政制度開始確立。②孫業群著：《司法行政權的歷史、現實與未來》，法律出版社2004版，第15～72頁。1912年1月1 日, 中華民國臨時政府成立，設立“司法部”，職責是有關刑事、民事、非訟事件、監獄、戶籍之事務，以及其他的司法行政事務，并監督法官。1928年國民黨政府改“司法部”為“司法行政部”，隸屬司法院，1933年“司法行政部”改隸屬行政院，1935年和1944年其隸屬關系又在司法院、行政院中反復一次，但“司法行政部”的職責沒有改變。當時共產黨領導的蘇區人民民主政權，實行檢察審判合一，中央蘇區的司法審判與司法行政分立，司法人民委員會主管司法行政工作，地方蘇區所設的裁判部則是負責裁判與司法行政雙重任務。這也成為建國后的中央人民政府司法部的雛形。③王笑梅：《我國司法行政機構的職能演變探析》，載《山西省政法管理干部學院學報》2010年第2期，第23頁。

（二）建國后司法行政機構職能沿革

新中國成立后，審判機關和檢察機關逐步分立為相對獨立的國家機關。1949年 12月政務院頒布的《中央人民政府司法部試行組織條例》，確定司法部負責中央和地方審判、檢察機關的機構設置、干部培訓、人員調配任命以及物資保障等事項。1951年頒布的《人民法院暫行組織條例》、《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》分別賦予審判機關、檢察機關承擔系統內的人事、教育、會計、統計、庶務等部分司法行政事務管理的職責，形成了審判、檢察機關兼管部分的司法行政事務的混合格局。在這期間，司法行政機構實際上只承擔部分司法行政事務管理職能。

1954年頒布的中華人民共和國第一部《憲法》，確立了人民代表大會產生并監督下的“一府兩院”國家權力運行體制。隨后出臺的《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》，確定了審判機關司法行政事務由司法行政機構負責管理，檢察機關由于垂直領導的原因其司法行政事務則由其自行管理。隨后我國法院的組織機構逐步完善，法院的干部隊伍得到充實和加強，1959年全國人民代表大會決定審判機關的司法行政事務交由法院自行管理；檢察機關的司法行政事務沿用原來的自行管理模式。

1966年“文化大革命”爆發之后，審判機關被替代，檢察機關被砸爛，法院、檢察院自身的司法行政事務也隨之消失。1978年恢復重建司法制度，司法行政機構重新負責法院的機構設置、人事調配、裝備經費等事務；重建的檢察機關，由于法律監督的性質及地位的確定，其自行管理司法行政事務的體制也得以恢復。隨著民主法制建設的不斷推進，司法機構不斷完善，1982年，司法行政機構又將其負責的法院系統的司法行政事務移交給法院管理。至此，審判機關、檢察機關的司法行政事務已形成自行管理的格局。①參見徐漢明：《論司法權和司法行政事務管理權的分離》，載《中國法學》2015年第4期，第87頁。而此后，司法部的行政職能又得到擴充，承擔起了勞動教養、監獄管理、社區矯正以及組織全國統一的司法考試等管理和行政事務。

從上述司法行政機構職能沿革的歷史可以看出，清末及民國的司法行政機構隨著國民黨政府遷往臺灣地區而與大陸隔斷，當今司法部的雛形是建國前蘇區的司法人民委員會和地方政權的裁判部（科)，工作上實行司法與行政合一制度, 既是審判機關, 又是司法行政機關。因此，名為“司法部”有其歷史必然性和一定的合理性。而隨著新中國成立，一方面，審判機關和檢察機關逐步分立出來成為相對獨立的國家司法機關，司法部從此不再負責任何的“司法”工作。另一方面，對于審判機關和檢察機關內部的司法行政事務，只在建國初期和文化大革命結束后的短暫階段，由司法部承擔部分司法行政事務，而1982年以后，司法行政機構已經不再承擔審判機關、檢察機關的司法行政事務。盡管1982年之后的三十多年來，司法部的職能有所擴充，但擴充的大多是行政職能。因此，司法部雖然名為“司法”，但其實際職能已經與司法工作沒有直接關聯。

三、境外司法行政機構稱謂與職能之分析

當今世界，不同國家和地區的司法行政機構設立情況不太相同，行使的職能也有所區別，名稱也未必完全一致，但對其進行分析比較，可以找出一些可借鑒的地方。

（一）境外司法行政機構稱謂及其職能變革簡介

1. 臺灣地區司法行政機構稱謂及其職能

1949年國民黨遷徙臺灣地區后，沿襲“五權憲法”的機構設置，隸屬“行政院”的“司法行政部”沿襲負責司法行政事務。1980年，臺灣當局為了健全司法機構，實施審、檢分隸，把原隸屬于“司法行政部”的高等法院以下的地方法院改為隸屬“司法院”，并將“司法行政部”改為“法務部”。從此，臺灣地區司法行政機構統稱“法務部”。這次更名，把司法行政職能與“五權憲法”體制下的“司法院”區別開來，實現了司法權力與行政權力的相互分離和監督。

2. 香港、澳門地區司法行政機構稱謂及其職能。

我國香港特別行政區律政司原稱律政署，職權范圍包括草擬政府法律草案、刑事檢控、民事代理、為政府提供法律意見、司法行政以及律師管理等，除了沒有審判權以外，幾乎涉及香港政府所有重要的法律事務。我國澳門特別行政區設行政法務司，職權范圍包括政府立法事務、公共行政、民政事務、司法行政事務、法律推廣、公證指導等，特別行政區法院、檢察院的司法行政事務管理則由其內部相應機構負責。從上述介紹可以看出，兩個特別行政區司法行政機構的權力范圍遠遠超出了司法行政事務。

3. 日本、韓國司法行政機構稱謂及其職能

日本司法行政機構統稱法務省，管理著政府的法律事務。其主要職能包括部分司法職能（主要是檢察職能）、司法行政事務（如戶籍與國籍管理、公證管理、律師管理、司法援助、青少年權益保護、組織司法考試）、刑事執行管理（拘押與監獄場所管理、社會改造）、治安管理、出入境管理、司法制度法令的制定等。韓國司法行政機構統稱法務部，其主要職能與日本類似，也是管理著政府的法律事務，包括政府法律顧問、司法行政事務、出入境管理等。

4. 美國司法行政機構稱謂及其職能

美國聯邦司法部，職責是代表美國政府處理法律事務以及對美國司法機關進行監督。美國法院設有行政管理局，負責聯邦及州法院系統的預算、人事、工資、項目管理、行政支持等司法行政管理；檢察系統的司法行政事務管理權則由總檢察長行使。對于美國聯邦司法部這個漢語翻譯，法學界有一部分觀點認為是翻譯上的誤區，現代意義上的“司法”英文對應詞只能為“Judiciary”或者“Judicial”，而“Justice”應取法律事務、司法行政的意義，因此“Department of Justice”的直譯應為“司法行政部”或者“法務部”。①陸通：《質疑“司法部”之譯》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_41228.shtml，下載日期：2016年2月4日。

5. 德國、法國司法行政機構稱謂及其職能

德國司法行政機構是聯邦和州兩級的司法部，其分別負責聯邦、州法院人員任命、經費預算、設備購置、財務管理等行政性事務，并分別領導聯邦、州檢察院。法國設立單一的司法部，地方沒有設置相應機構，國家司法部統一管理全國的司法行政事務，地方司法行政事務由司法部長授權上訴法院院長和總檢察長共同管理。值得注意的是，我們習慣把德國、法國司法行政機構稱為“司法部”，筆者認為可能也是因我國司法行政機構稱“司法部”而對應翻譯使然。

（二）境外司法行政機構稱謂與職能設置模式的比較分析

以上境外司法行政機構的稱謂類型，主要表現在以臺灣地區、日韓為代表的“法務部”類稱謂，以美國、德國、法國為代表的“司法部”類稱謂和香港地區的“律政司”類稱謂三種。其中，“法務部”類和“律政司”類的司法行政機構，其稱謂都明確體現出了與行政事務有關的職能特征。而美、法、德等國由于其司法權與立法權、行政權分立制衡的體制設置，行使司法權的機構都不包括行使司法行政事務的機構，法院和檢察院的司法行政事務一般由我們所稱的“司法部”承擔，但是司法部本身也依然僅具有行政機關的本質屬性特征，況且“司法部”名稱的翻譯還有爭議。

可以看出，境外司法行政機構稱謂與職能設置不太一致，沒有統一的模式，難以說哪種更適合我國司法行政機構。但是，從稱謂上看，“法務部”、“行政法務司”、“律政司”一類行政職能特征突出，比較適合我國司法行政機構；從職能上看，應該從我國人民代表大會制度出發，結合我國的機構設置、司法行政職能變遷、司法改革進展實際賦予司法行政機構相應職權。

四、深化司法改革背景下“司法部”更名之必然

為“司法部”更名，必然涉及哪些機構屬于司法機關的問題？對于這樣的問題，法學理論界多年來討論頗多，出現過司法等同于審判、司法是訴訟活動、司法是解決糾紛的手段等觀點，②參見陳光中、崔潔：《司法、司法機關的中國式解讀》，載《中國法學》2008第2期，第77頁。對“司法機關”的界定也有廣義和狹義之說，但是已經逐漸達成了一些共識，從“公檢法司”縮小到“檢法”甚至只指法院。更重要的是，隨著我國法治建設的深入推進和司法文明的穩步發展，對司法的內涵外延以及司法機關的定位作用的研究和認識也逐漸深入明晰。特別是1997年召開的十五大明確提出“確保司法機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”，從這以后，中國共產黨的歷次最高會議，都強調把司法改革與公正高效權威的審判權、檢察權緊密地聯系在一起。

由此可見，在我國現有的法治體系框架內，司法機關特指法院和檢察院，“司法”一詞是特指審判機關、檢察機關獨立公正行使審判權和檢察權的行為或者派生行為，而行政機關或者其他組織的行為均不能稱作“司法”行為；也只有審判機關和檢察機關從事司法辦案的工作人員才可稱為“司法人員”，“兩院”內部從事司法行政事務的人員統稱為“司法行政人員”，而司法部以及其他機關從事法律工作的人員，似乎也不宜稱為“司法行政人員”。我國的司法權力運行機制和司法管理體制的歷史沿革和頂層設計已經明確了審判機關和檢察機關的司法行政事務自行管理的基本原則，從邏輯上看也不應當存在“兩院”的司法行政事務再由另一個行政機關來承擔的制度基礎。

當前，我國深化司法改革的各項制度設計陸續出臺，司法人員分類管理改革、司法責任制改革、省以下法院、檢察院人財物統一管理、設立法官、檢察官遴選（懲戒）委員會等各項改革措施的根本目標和總體趨勢就是“司法去行政化”、“司法去地方化”，讓司法機關擺脫行政機關和地方有關部門對司法工作的不當干預，從根本制度上確保司法公正?！八痉ú俊痹缫巡辉俪袚皟稍骸钡娜素斘锕芾淼人痉ㄐ姓聞?，如果依然對其冠以“司法”之名，不利于明確其應有的正確職能定位，與“司法去行政化”的改革目標相背離。由此可見，“司法部”作為行政機構，其名稱沿用“司法”二字已然不符合全面依法治國的根本要求。

筆者認為，為“司法部”更名，首先應當明確司法行政機構的定位和職能。國務院設立的“司法部”，是主管全國司法行政工作的國務院組成部門，其定位就是主管司法行政事務的機構。那么，其與司法機關“兩院”是何種關系呢？根據前述，我國法治體系已經明確了由“兩院”自行承擔一般司法行政事務，而當前的司法改革也明確了省級以下法官、檢察官將由省級法官、檢察官遴選（懲戒）委員會統一選拔、考核和管理，省級以下法院、檢察院的財物將由省級財政部門統一管理。因此，主管司法行政事務的機構，首先應當與上述“兩院”所直接相關聯的司法行政事務劃清界限，在此基礎上代表政府行使有關法律行政事務的執法權、管理權和服務權，如擬訂司法行政工作方針、政策，負責監獄與行政戒毒場所管理、開展社區矯正、鑒定與公證機構管理、律師管理、組織法律援助、指導法治宣傳、基層法律服務等工作。綜上所述，我國的司法行政機構目前只代表政府行使有關法律行政事務，不行使真正“司法”權力，有必要對其更名，以改變其名不符實的狀況，并與真正的司法機構區別開來。

五、結語

基于以上討論，筆者認為，為“司法部”更名，有兩種方案可供參考。一種方案是更名為“司法行政部”。其優點在于與當前職能契合，容易為各方接受，但其弊端在于還是較為容易讓人與司法機關產生混淆，且依然給其將來以“司法行政”名義重新承擔“兩院”司法行政事務留下空間。因此，如采取此種方案，應明確此“司法行政部”的“司法行政”不涵蓋“兩院”自行負責的司法行政事務，而是狹義上的代表政府行使有關法律行政事務。另一種更為徹底的方案是更名為“行政法務部”。此稱謂與澳門特別行政區的“行政法務司”類似，其優點在于“行政”二字表明其本質屬性，“法務”二字表明其職能屬性，即行政性質的法務工作機構，由此可以與真正意義上的司法工作及其司法行政工作區別開來，進一步明確和理順司法權與行政管理權的關系。

（責任編輯：林貴文）

D926.1

A

1674-8557（2016）03-0115-06

2016-08-25

葉禹彤（1995-），男，福建南安人，吉林大學法學院2013級法學專業學生。柳建閩（1964-），男，福建壽寧人，福建農林大學文法學院副院長，副教授。