應將破壞村委會選舉之行為納入刑法規制
——以村干部涉黑犯罪問題為切入點

杜少尉

應將破壞村委會選舉之行為納入刑法規制

——以村干部涉黑犯罪問題為切入點

杜少尉

摘要：我國農村基層政權組織涉黑化傾向問題愈加嚴重，諸多案件顯示，我國村干部涉黑犯罪與其操縱村委會選舉、掌控村民自治組織有密切關聯，但我國刑法并沒有規制相關行為之條文，因此宜將破壞村委會選舉之行為納入刑法進行規制，以遏制村干部涉黑犯罪，保護村民的政治權利。

關鍵詞：村委會；涉黑犯罪；破壞選舉；法律規制

一、問題之提出

自2007年起，劉金拉攏社會閑散人員靳照萌、門小寧、劉××等人，使用非法手段把持河南省鎮平縣五里崗村的村民自治組織。劉金于2008年10月和2009年7月分別取得了“五里崗村委會副主任”“代理村委主任”之職，在此之后更加肆無忌憚：故意傷害，敲詐勒索，強迫交易……在本村村委會換屆選舉之時，通過威脅、賄買等手段，破壞村委會的選舉工作，逐漸形成了以劉某為首，以靳照萌、門小寧為骨干，陳××、劉××、李××等人為成員的相對固定的犯罪組織，對當地群眾造成了心理威懾，嚴重影響了鎮平縣工業園區、五里崗奇石市場的生產經營秩序和當地的村民自治組織的正常運行，在鎮平縣造成了嚴重的社會影響。最終，河南省南陽市中級人民法院判定劉金構成組織領導黑社會性質組織罪，靳照萌、門小寧等人構成參加黑社會性質組織罪。*本案之詳情可參見河南省南陽市中級人民法院關于“靳照萌犯參加黑社會性質組織罪”的二審刑事判決書，文書號：(2014)南刑三終字第00020號。(此案以下簡稱“劉金案”)

上述案件只是我國村干部涉黑犯罪之一例。在網絡上以“村干部/黑社會”為關鍵字進行搜索可以發現，在自媒體上舉報村干部涉黑犯罪的線索達近千條。那么，我國村干部涉黑犯罪如此嚴重之原因何在？從劉金案可以看出，其犯罪團伙走向黑社會性質組織的關鍵一步便是通過非法手段當選村委會副主任，進而壯大自己實力，掌控村民自治組織，形成非法控制。但我國對破壞村委會選舉行為的規制卻存在一定的法律真空，因此應當由刑法介入來解決這一問題，遏制我國農村村民自治組織涉黑化的傾向。

二、村干部涉黑問題的嚴重性及原因分析

(一)我國村干部涉黑之危害

從我國村干部涉嫌黑社會性質組織罪的形態來看，“由黑變紅型”是我國村干部涉黑的最普遍形態。詳言之，即黑社會性質組織頭目發現，與其對抗權力或攀附權力，不如將權力據為己有，于是他們不惜采用各種非法手段將自己推上村干部之位，利用村民自治之基層組織實施犯罪行為。

聯合國大會將黑社會組織犯罪與恐怖主義、販毒并稱為“世界三大犯罪災難”[1]25，足見黑社會組織犯罪的巨大危害。我國本為人口大國，且出于戶籍制度二元制之故，農村人口更是我國人口中的大多數。自國家推行村民自治制度以來，村公共事務的處理與相關資源分配權力多握于村干部之手，是故村干部一旦涉黑，便多仗權力，驕橫不受節制，為填一己之欲壑而侵害村民利益，造成嚴重的社會危害。其一，侵害村民人身安全法益和財產利益。從劉金案件便可見，其組織基于攫取經濟利益之需要，常采用暴力行為，如故意傷害、聚眾斗毆、綁架、故意毀壞財物、敲詐勒索等，侵害公民財產乃至人身法益。其二，破壞基層民主政治的運行。村民自治制度，本為改變人民公社制度時期國家行政權力掌控一切的管理方式，還鄉村自治權于人民，但若村干部涉黑，則會嚴重破壞農村的基層民主制度，長此以往必然會對村民參與選舉和村務治理的積極性造成傷害。其三，經濟上的危害。政治與經濟制度的革新本是期望市場這個看不見的手能帶動農村經濟的騰飛，而村干部一旦涉黑便往往利用權力之便與暴力手段相結合，實現區域內某些行業的壟斷，久而久之必然造成劣幣驅逐良幣的惡性后果，遏制當地乃至周圍鄉村的經濟發展。

我國村干部涉黑普遍之原因眾說紛紜，甚至有觀點認為是因農民整體素質不高，對基層選舉冷漠，使黑惡勢力有操縱選舉之機會。筆者堅決反對此種以精英自居的“素質論”[2]，一人一票乃是民主政治之必然要求，誠然，村民素質會影響到民主政治之施行，但法律制度設計之弊端應負主要責任。

(二)選舉環節異化是村干部涉黑的重要原因

從我國村干部涉黑主要類型來看，“黑轉紅”中一個重要的環節便是利用非法手段當選村委會主任。筆者認為，選舉環節諸多漏洞，缺乏有效監督與法律規制是村干部涉黑問題嚴重的主因。

首先，是利益分配模式的改變。在計劃經濟時代，一切為集體所有，個人利益的訴求被排斥，這種計劃經濟體制嚴重阻滯了社會進步與經濟的發展。20世紀80年代，伴隨著家庭聯產承包責任制的出現，村民自治被提上議事日程。隨著經濟的發展和村民自治的施行，國家權力淡出農村，農村集體經濟的決策與支配權集中于村委會之手，諸如救災救濟、戶口變動、征地拆遷、低保醫保等相關事務，村委會是必經環節。其次，對于村委會自治權力的行使缺乏有效的制約，而不被限制的權力最易走向貪腐。再次，農村人口結構的改變為選舉異化提供了機會。我國鄉村青壯年大規模出走流向城市，使得許多農村成為只有老人和兒童的“空巢”。有數據顯示，從20世紀80年代中后期至21世紀初的20多年里，全國流動人口規模從660萬激增至1.5億人。[3]正如涂爾干指出，一旦一個人可以頻繁遠行，他所關注的生活重心已經不局限于生養他的地方了，他對他的鄰里也會失去興趣，這些人在他的生活中只占了很小的比重。[4]257出走的青年人無暇也無心參與農村政治，而老人和孩子難以很好地完成鄉村自治，尤其是面對有人以賄選乃至威脅、暴力等手段參與選舉時。正是上述這些原因，使得村委會選舉亂象叢生。巨大的經濟利益令許多人甘愿借用不法手段操縱、破壞村委會的選舉，而人口流失、監督機制的缺失、農村治安問題又恰巧給了這些人可乘之機。

村委會選舉環節的問題已是燃眉之急，一旦有人利用賄選等不法手段當選，輕則借機貪腐置民眾利益于不顧，重則令村民自治組織涉黑。是故，筆者認為，破壞村委會選舉行徑的存在和愈演愈烈是村干部涉黑犯罪的重要原因。

三、現行法律對村委會選舉問題規制的疏漏

(一)目前對破壞村委會選舉行為的法律規定

1982年，國家以憲法形式確立了村民自治原則；1998年，《村民委員會組織法》被全國人大常委會通過，競爭色彩濃厚的村民直選制度開始在農村推行。村民委員會從主任至委員皆須有村民直接選舉產生。2010年10月，全國人大常委會修訂并通過了新的《村民委員會組織法》，其第十七條規定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效?！睂σ匀缟喜徽斒侄?，妨害村民選舉權、被選舉權之行使，破壞村委會選舉的，村民有權向鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查處理。此條文規定了破壞村委會選舉的后果為選舉結果無效，也規定了負責調查處理的機關。對破壞村委會選舉的行徑，還可以按照《治安管理處罰法》予以打擊，該法第二十三條規定：破壞依法進行的選舉秩序的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。

這是在當前法律框架內，對破壞村委會選舉行為的處置依據和方式。事實上，面對愈加嚴重的破壞基層選舉的現象，中共中央辦公廳、國務院辦公廳曾下發過《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》(中辦發〔2002]14號〕(以下簡稱《02通知》)。此《通知》指出，對以種種不正當方式破壞村委會換屆選舉的，壓制、迫害控告檢舉違法選舉行為人的，若情節較輕，應進行批評教育。若是違反治安管理行為的，由公安機關處理。若是構成犯罪的，由司法機關追究其刑事責任。2005年、2009年，民政部和中共中央辦公廳、國務院又分別下發了與之類似的通知，但都未有實質性改動。2010年的《村民委員會組織法釋義》對第十七條的釋義也基本上照搬了之前各個通知的內容，并無多大進步。無論是我國的《選舉法》還是《刑法》皆沒有對破壞村委會選舉行為的懲處規制。

(二)應將嚴重破壞村委會選舉之行為納入刑法規制

我國《刑法》雖無破壞村委會選舉罪這樣的罪名，但卻有與之近似的破壞選舉罪。筆者認為，應當將嚴重破壞村委會選舉之行為納入刑法規制。其理由有三，分別言之于下。

第一，我國目前對破壞村委會選舉之行為的法律規制僅有《村民委員會組織法》和《治安管理處罰法》，而無論是前者的宣布“當選無效”還是后者的罰款、拘留的處罰，對于那些使用重金賄選、暴力搶票、威脅村民等方式來參選的行為人而言，簡直輕若鴻毛?！锻ㄖ放c《村民委員會組織法釋義》雖規定對于破壞村委會選舉構成犯罪的，由司法機關追究其刑責，但因我國刑法中的破壞選舉罪將破壞村委會選舉行為排除在外，故司法實踐中，司法機關往往只能將擾亂選舉或利用暴力手段破壞、操縱村民選舉的行為認定為尋釁滋事罪或故意傷害罪等。上述劉金案便是如此，在2008年村委會換屆時，劉金為了自己能當選，率領十幾個鄉村混混分別到五里崗村的湯莊、李家莊、雙石橋、黑龍廟等選舉投票點，強行將票箱與選票搶走，自己投票，取得五里崗村委會副主任之職?，F有法律對破壞村委會選舉之行徑的規定過于蒼白無力，根本無法有效遏制此類行為。

第二，刑法保護法益，但并非悉數保護一切法益，而應秉持謙抑原則，審慎動用刑罰，只有當其他部門法律無法有效規制某種行為時，刑法作為最后的手段才應當被考慮。顯而易見，目前的法律規定早已無法有效遏制猖獗的破壞村委會選舉的現象，是故已到刑法出場的時候。

第三，只有將這一行為納入刑法規制，才能在各種法律之間建立起一套可相互銜接的有效制度。

因此，輕微破壞村委會選舉的行徑可由其他法律進行處罰，但嚴重破壞村委選舉之行徑則當啟用刑法來規制。

四、破壞村委會選舉行為的刑法規制構建

有了刑事政策方面的考量之后，我們還需要慮及刑事立法實踐的規范設計。對于破壞村委會選舉行為的刑法規制，目前有兩種聲音：一是添設新罪名，即增加破壞村委會選舉罪；二是修改現行《刑法》第二百五十六條。筆者支持第二種聲音，理由有三。第一，在一般情形下，《刑法》的修訂應當遵循如下順序：《刑法》解釋—修訂現有罪名—增添新罪。詳言之，當我們能通過合理的《刑法》釋義解決新出現的犯罪現象時，便無需修訂現有的罪名。只有無法通過《刑法》解釋來解決問題時，才尋求對現有罪名的修訂。即,如果難以對現有條文進行恰當的修改，才考慮增設新罪。顯然，我們不能將目前《刑法》破壞選舉罪中的“選舉”強行解釋為包括村委會的選舉。第二，實踐中破壞村委會選舉的行為與破壞選舉罪中界定的破壞各級人大或國家機關領導人選舉的行為方式并無二致，皆是以暴力、威脅、賄賂、欺騙等手段來完成。第三，無論是破壞村委會的選舉，還是破壞各級人大選舉，所侵害的法益在實質上都是一樣的，都是對公民選舉權與被選舉權的損害，都是對公民民主權利的戕害。職是之故，筆者認為應將破壞村委會選舉的行為納入《刑法》第二百五十六條之中。

關于罪狀的設計，方案亦有二：一是將破壞村委會選舉行為并入破壞選舉罪的條文之中；二是將其作為《刑法》第二百五十六條第二款，即前款原封不動，在其下增加第二款：在選舉村民委員會成員時，犯前款罪的，依照前款的規定定罪處罰。村委會選舉與各級人大選舉政治屬性相異，前者的政治屬性乃是社會政治權利，而后者則是國家政治權利。[5]民主權利是平等的，筆者并非認為二者的選舉權與被選舉權有輕重貴賤之別，而是認為不應當無視二者政治屬性的差別。因此，筆者認同第二種方案。

關于法定刑的配置，《刑法》第二百五十六條規定，犯破壞選舉罪的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利。破壞選舉罪將破壞村委會選舉行為涵攝其中后，保持現在的法定刑便是合理的，因為二者在對法益侵害程度上相當?？v然村委會選舉中的惡行早已讓民眾深惡痛絕，然而動刑仍宜輕，更何況刑罰的功能也有其極限。筆者認為，這樣規定能更多慮及刑事政策的引導與預防之功效，而不必顧慮社會報應因素。

除此之外，鑒于我國村干部參與操縱破壞村委會選舉的現象愈加嚴重，宜再增加如下條款：國家機關工作人員，村委會主任、副主任、委員犯前款罪的，從重處罰。因為以上人員若借用公權力對選舉進行操縱破壞，具有更強的欺騙性與更大的危害性。在破壞村委會選舉過程中又觸犯其他罪名的，如故意傷害等，則應當數罪并罰。

五、結語

自我國推行村民自治制度起至今日，此一制度之實施效果令人喜憂參半，尤其是許多農村地區的黑惡勢力甚至黑社會性質組織使用不法手段借助選舉上位，罔顧村民權益，但其行徑卻難得到有效遏制。只有將破壞選舉罪將破壞村委會選舉之行徑涵攝于《刑法》之中，才能有效打擊此種行為，進而扭轉我國村干部涉黑犯罪嚴重之傾向，保障基層自治組織之健康運行。

參考文獻：

[1]趙穎.當代中國黑社會性質組織犯罪分析[M].沈陽:遼寧人民出版社,2009.

[2]陳磊.中國農村政權組織涉黑化傾向及其遏制[J].政法論壇,2014(2):60-71.

[3]段成榮，楊舸，張斐，等.改革開放以來我國人口變動的九大趨勢[J].人口研究,2008(6):30-43.

[4]涂爾干.社會分工論[M].渠東,譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店,2000.

[5]劉遠,汪雷.破壞村委會選舉行為入罪論——刑事分析與立法建議[J].云南大學學報：法學版,2006(4):73-76.

(責任編輯孟俊紅)

文章編號:1006-2920(2016)01-0080-04

doi:10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.01.017

作者簡介：杜少尉，鄭州大學法學院刑法學碩士研究生(鄭州450001)。

基金項目：2014年鄭州大學研究生自主創新重點項目“關于我國村干部涉黑犯罪調查研究——以開封市杞縣孔海昌一案為切入點”(14RD00602Z)。