解決WTO多邊主義危機的兩難選擇

程大為

2013年12月，世界貿易組織（WTO）巴厘部長級會議達成了小規模的一攬子協定，部分挽救了WTO多邊體系的危機。巴厘島會議之后，WTO是否能在多邊框架內順利推進貿易談判仍懸而未決。目前，諸邊主義和（大）區域主義日益流行，被認為是代替多邊主義的有效方法。本文分析WTO多邊體系面臨的主要挑戰，對比諸邊主義和（大）區域主義的不同，諸邊主義是優于（大）區域主義的危機解決方法。

WTO多邊體系面臨的挑戰

首先，WTO多邊主義的挑戰來自WTO制度本身的缺陷。多邊談判存在第一個問題就是談判進行緩慢，導致緩慢的制度性因素是協商一致的決策機制和一攬子承諾方式。第二個問題是談判議題趨勢保守，只能在狹小的議題空間內達成一攬子協定。以巴厘部長級會議為例，談判必須選擇159個成員的最大公約數議題，這最終只能是一個狹小的議題組合。貿易與投資、電子商務、競爭政策等新議題不會被一些發展中國家成員所接受。

其次，多邊體系的挑戰來自全球經貿發展新范式的出現，而WTO規則制定的速度過于保守和緩慢，無法反映新范式下的產業利益訴求。烏拉圭回合前達成的貿易協定基本上是反映傳統的國家間貿易范式下的產業訴求。傳統范式下，各國依據比較優勢生產某一產品，并進行貿易。隨著全球化的深入，全球價值鏈驅動全球貿易及投資的范式已經改變了以最終產品貿易為主的傳統形式，國際貿易不再是簡單的買賣。全球價值鏈下的貿易可以被稱為任務貿易，即跨國公司將采購、設計、生產、營銷、運輸等任務活動布局在全球成本最低、效率最高的各個國家，由此形成了全球生產體系和全球貿易體系。全球價值鏈使產品不再僅僅是一國制造，而是世界制造。這要求WTO必須擴大貿易談判的范圍，關稅措施不再重要，與全球價值鏈相關的邊境后措施等將成為政策的關注點。

巴厘之后的WTO，必須面對以上挑戰，尋找突破性的改革之路。日益盛行的區域協定（FTA）和大區域協定（如跨太平洋伙伴關系協議TPP）被看做是突破WTO制度性缺陷，適應全球經濟發展范式的新規則談判。與此同時，一些諸邊協定，如2011年簽署的《反假冒貿易協定》和正在進行的服務貿易諸邊談判越來越得到重視。那么，解決WTO多邊主義危機的方法應該是區域主義還是諸邊主義呢？

諸邊協定與（大）區域協定的不同

諸邊協定（plurilateral agreement）是指三個或以上國家所簽訂的貿易協定。這一定義似乎與（大）區域協定一樣，但諸邊協定具有如下不同于（大）區域協定的特點：

1.諸邊協定的成員國不局限在某一區域，而（大）區域協定具有明顯的區域主義色彩，是以區域內國家為基礎的，可以說區域協定是以國家為基礎的諸邊協定。

2.諸邊協定以特定議題為基礎，談判有特定的具體議題，而區域協定多是一攬子方式。以特定議題為談判對象，看起來沒有什么特殊，卻切實突破了一攬子談判的困難，是各個突破的談判方式，容易取得成果。

3.諸邊協定便于對特定議題有共同利益的國家快速達成一致。區域協定中的國家，即便是在一個地區，經濟發展程度也會不一致，利益沖突會導致談判久拖不決。

4.諸邊協定可以在WTO主導下進行，從法理上、制度上尊重WTO法，保證國際貿易法的統一性，而區域主義的流行會傷害多邊貿易體系。根據WTO統計，截至2013年1月，全球生效的區域協定有379個，這些協定已經形成了“意大利面碗”效應，侵蝕了WTO的最惠國待遇等基本原則。各種區域協定之間的矛盾比比皆是，以韓國分別和美國、歐盟簽署的FTA為例，在這兩個協定中，韓國接受了美國、歐洲不同的標準。

5.諸邊主義在WTO體系下是開放的，這種開放表現為對成員的開放，也表現在對協定修改的開放態度上?！墩少弲f定》（GPA）是WTO的一項諸邊協議，目標是促進成員方開放政府采購市場。GPA由WTO成員自愿簽署，目前共41個國家和地區簽署了協定，中國、韓國等一些國家正處于加入的談判中。諸邊主義的開放性也表現在談判范圍的擴大和對協定修改的開放態度上?！缎畔⒓夹g協定》（ITA）是WTO下的諸邊協定，于1997年生效，其成員規模不斷擴大，2013年9月，俄羅斯成為ITA第78個成員。近兩年，ITA成員正推動擴圍談判，試圖將更多的信息產品納入協定之中。

6.諸邊協定沒有明顯的政治目的，其主要目的是在某一議題上推動貿易自由化。區域協定尤其是美國推動的大區域協定具有明顯的政治目的。美國區域合作戰略的全面提升始于小布什政府，“9·11”事件后，伴隨中東地區成為美國外交重心，美國政府提出建立美國中東自由貿易區 （MEFTA）的計劃，隨后啟動了與摩洛哥、巴林、阿曼及阿聯酋的談判。2008年以來的經濟危機及中國快速發展等國際環境的變化，使奧巴馬政府提出了以TPP談判為主要內容的“重返亞太”政策，其政治目的在于遏制中國?！督洕鷮W人》雜志曾這樣評論道：“新的承諾包括經濟與安全方面的因素。亞太地區是世界上最充滿活力的……它也可能是未來多年的威脅來源。從這兩方面講，一個復活的中國都是問題的核心?！?/p>

諸邊主義是全球貿易治理的次優選擇

1.WTO多邊體系是全球貿易治理的最優選擇

WTO多邊貿易體系，以關貿總協定（GATT）和WTO規則為法律基礎，為國際貿易發展創造了一個相對穩定的制度環境，增加了各國的經濟福利。WTO的法律制度是一種開放的而不是自我封閉的制度，是包含原則與例外、強制性規則與任意性規則等剛柔相濟的多邊法律框架，是以市場經濟為基礎的自由貿易體制。這一體系建立在相對公平的法律基礎上，是發展中國家可以結盟談判的重要場所。以市場經濟為基礎的、有自由貿易政策取向的國家都應把多邊體系視為全球貿易治理的最優選擇。

2.區域貿易協定是對多邊體系的侵蝕

GATT的第24條是區域貿易協定存在的法律基礎，WTO承認了區域協定對促進貿易自由化的重要作用，同時也認為應對區域機制實施更為有效的控制，減少區域協定日漸推進所帶來的風險。區域主義對多邊貿易體制的消極影響是明顯的。首先，區域協定不給予非成員方相同的開放承諾，使最惠國待遇原則被侵蝕得千瘡百孔。其次，區域協定擴大了貿易保護主義，助長了地緣政治。貿易保護主義從過去是個別國家的現象，現已發展為區域間的保護主義網絡，尤其是TPP這樣的大區域協定，實質上就是全球范圍內多層面的歧視性貿易網絡的建立，帶有濃厚的地緣政治色彩。第三，區域協定人為圈定了自由貿易的范圍，并不能反映全球價值鏈的真實需求。某一產業的全球任務布局，并不局限在某一區域內。以波音飛機為例，波音公司本身只負責大約10%的組裝，其余的生產是由全球各地的40個合作伙伴來完成：飛機機翼是在日本生產的，碳復合材料是在意大利和美國其它地方生產的，起落架是在法國生產的。至于其數以萬計的零部件，則是由韓國、墨西哥、南非等國來完成的?？梢钥闯?，只有多邊體制才是全球價值鏈的制度支撐。

3.諸邊主義制度設計的原則

通過與區域主義的對比，不難看出，諸邊主義是解決WTO危機的次優選擇。在推進諸邊主義時應注意以下問題：第一，必須認識到WTO多邊體系及WTO法的根基性地位。堅持這一原則，在諸邊主義制度設計的具體操作上就必須尊重WTO。諸邊談判應由WTO秘書處設定談判議題，組織談判，所有談判應尊重WTO基本原則，使諸邊協定與WTO法保持高度一致。第二，可以實施市場多數原則。諸邊協定以問題為基礎，在就某一問題進行談判時，應保證與該問題有關的，占全球市場份額絕對多數的國家都參與進來，這樣的諸邊談判雖說不是所有WTO成員都參與了，卻反映了全球性問題，具有多邊體系的特點。ITA成員國代表了全球97%的信息產品出口額，這個諸邊協定就實施了市場多數原則。第三，充分考慮全球價值鏈的特點，以全球價值鏈為基礎進行談判。以全球價值鏈為基礎進行談判應兼顧到價值鏈上各類國家的利益，考慮到價值鏈上各國分工和未來分工轉移問題。以全球價值鏈為基礎進行談判要關注貿易政策的新領域與新特點，諸邊協定可以把國際投資、服務貿易、國內管制、中間品貿易等納入到談判議題中。第四，諸邊協定應關注發展中國家問題。諸邊協定并沒有排斥發展中國家的參與。相反，如果諸邊協定遵從市場多數原則，一旦達成協定，會被越來越多的發展中國家所接收；如果諸邊協定是在WTO框架下簽訂的，那么，通過最惠國待遇原則，非諸邊協定的成員也可以受益。（作者為中國人民大學歐洲問題研究中心研究員）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net