審計：法治反腐的重要角色

曾亞波

2015年12月，中辦、國辦印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，這是對現行審計體制的重大改革，審計機關在反腐敗斗爭中的地位得到前所未有的鞏固和加強，而黨的紀律和審計紀律也貫穿框架意見始終。及至今日，審計成為了建立健全懲治和預防腐敗體系的重要生力軍，走出了一條具有中國特色的審計反腐之路。

第一階段（1949年～1977年）：依托財政監察，巡查違法亂規

這一階段主要是探索建立審計制度。期間沒有設立獨立的審計機關，依托財政部門成立的審計機構也只有短短兩年，但已初步確立了巡視檢查違法亂規的基本目標。

1950年12月，政務院發布《為加強國家財政管理嚴格執行財政紀律令》，明確規定設置審計機構：“對一切預算、計算、決算實行事先、事中、事后的審核與檢查?！睎|北、華北等6大行政區財政部門和大多數省級政府的財政部門內，以及一些省以下政府財政部門也設置了專門審計機構。但隨著全國財政部門財政監察機構的統一建立，1952年前后，各級審計機構相繼撤并。

“大躍進”及“文革”時期，經濟發展畸形、法治體系崩潰，導致國家財政經濟工作遭到嚴重干擾和破壞，結合財政管理開展的審計工作也無法開展，各地檔案資料中審計身影鮮見。

第二階段（1978年～1997年）：憲法確認設立，初建監督體系

這一階段主要是初建審計機關，并逐步發揮審計在嚴肅財經法紀、糾正賬目差錯等方面的作用，并已明確與監察機關及有關部門、司法機關的對接處理。

1982年12月，新的《中華人民共和國憲法》規定設立審計監督制度。中華人民共和國審計署于1983年9月15日正式成立，之后各級審計機關陸續成立。

1989年1月1日，《中華人民共和國審計條例》施行，審計執法開始有明確的法規依據。1991年9月，國務院發出《關于加強審計執法幾個問題的通知》，主要明確了審計機關的兩項權力。一是依法獨立行使審計監督權；二是審計機關為檢查被審計單位非法轉移國家資金、侵占國家資產的行為，可查核有關單位以及單位以個人名義在銀行或其他金融機構存款。

隨著改革開放的進一步深化，中國逐步從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，并實行依法治國方略。審計監督在嚴肅財經法紀，懲治貪污腐化等方面開始發揮重要作用。

1994年8月31日，第八屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國審計法》。涉及反腐的條文主要在第四十九條：“被審計單位的財政收支、財務收支違反國家規定，審計機關認為對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應當給予處分的，應當提出給予處分的建議，被審計單位或者其上級機關、監察機關應當依法及時作出決定，并將結果書面通知審計機關?！睂徲嬋藛T的規定在第五十二條：“審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守或者泄露所知悉的國家秘密、商業秘密的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

1996年，審計署首次向全國人大常委會做審計工作報告，此后形成制度，每年的報告都因披露違規違法等腐敗問題而引起震動。

1997年，《中華人民共和國審計法實施條例》頒行。該條例與審計法配套實施，在使審計工作初步實現法制化、制度化、規范化的同時，也讓審計查處和移送腐敗問題線索有了更加明細的操作措施。此后審計查處的腐敗案件成倍增長。

第三階段（1998年～2012年）：監督制約權力，堅持科學發展

在這一時期，審計監督在維護經濟秩序、促進經濟發展、強化權力制約、推動民主法治等方面發揮了積極作用，審計工作的公信力、權威性和社會影響力進一步提高。

2005年1月，中共中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，將審計監督納入了反腐倡廉的監督機制，要求強化審計監督，突出對重點領域、重點部門、重點資金和領導干部經濟責任的審計。

2007年以來，審計機關確立了科學審計理念，更加注重突出對重點領域、重點資金和重點事項的審計監督；更加注重揭露和查處重大違法違規問題；更加注重反映體制機制制度方面的問題；更加注重在更高層面發揮審計監督的作用，充分發揮“免疫系統”功能，當好公共財政“衛士”，在加強廉政建設、推進依法治國等方面發揮了積極作用。

2010年12月，中辦、國辦頒行《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，要求審計機關對地方各級政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級政府工作部門、事業單位和人民團體等單位的主要領導干部，以及國有和國有控股企業的法定代表人進行經濟責任審計。迄今，全國審計機關已完成對50多萬名領導干部的經濟責任審計，處理了一大批違紀違法的干部。

審計中，注重研究新形勢下腐敗案件發生的特點和規律，針對腐敗現象易發多發的重點領域、重點部位和重點環節，有針對性地加強審計監督。注重分析案件背后反映出的制度建設及制度落實方面的漏洞，積極推進制度完善。為使發現的重大違法違規問題得到及時處理，還建立了與公安、檢察、監察等有關部門的聯席會議制度和協調會商機制，陸續向社會公告了審計移送案件的查處結果，充分發揮了審計的威懾作用。

第四階段（2012年～2015年）：充當反腐尖兵，保障改革發展

這時期審計工作以黨的十八大精神為指導，以推進法治、維護民生、推動改革、促進發展作為出發點和落腳點，依法履行審計監督職責，發揮了國家審計保障經濟社會健康運轉、推動完善國家治理的作用。伴隨著黨中央正風反腐的要求，審計的專業性作用日益顯現。

3年來，審計機關持續關注中央八項規定精神和國務院“約法三章”要求落實情況，特別是關注了清理辦公用房中出現的大量空置、停止新建政府性樓堂館所后出現的“爛尾樓”等新情況新問題，避免了大量損失浪費。

2013年，審計署成功查出原鐵道部部長劉志軍受賄案等重大線索，案件移送中紀委和最高檢后引起極大反響。從2013年中期開始，審計署的報告開始和中紀委的通報一樣，沒有含糊其詞、拐彎抹角，報告越來越直指違法違紀發生的部門和原因，注重揭示體制、機制等深層次問題。endprint

2014年1至11月，全國審計近10萬個單位，提交審計報告和信息18萬多篇，促進增收節支和挽回損失2400多億元，移送違法違紀案件線索2300多件，還協助有關部門查處了一批重特大腐敗案件。全國審計領導干部2萬多人，查出相關領導干部負有直接責任的問題金額300多億元，有200多人被移送司法、紀檢監察機關處理。

而2015年的成績單是，至2015年10月底，通過審計整改促進增收節支5794.94億元。審計發現的895起違法違紀問題線索移送有關部門查處后，已有5598人被依法依紀處理。促進增收節支比上年翻了一番多，查處人數是上年的20多倍！雖然其中有跨年度統計的因素，但審計的反腐力度顯著增強已成共識。

很顯然，審計卓越的反腐功能已得到中央高層的肯定。但在制度反腐的大框架下，審計仍有很多有待挖掘的潛力，特別是基層審計機關的活力尚未被充分激發出來，審計如何全面融入反腐大格局也成為迫切需要解決的問題。

第五階段（2016年初以來）：改革審計體制，全面科學反腐

這是一個面向未來的階段。嚴格來講，此階段的審計工作方針仍然是貫徹十八大精神的體現。但從整個國家的反腐敗工作體系及長遠布局來看，無疑將邁入一個新時代。

2015年12月8日，中央下發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》。要求到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督體制。而反腐敗工作，就是國家治理體系的重要組成部分。這份審計領域頂層設計式的文件，描繪出審計在未來反腐大格局中的壯美藍圖，也是對審計制度進行自建立以來力度最大、涉及范圍最廣的一次改革，使審計與紀檢、司法一樣，成為權力監督、反腐肅貪的重要力量。

法紀高懸。此次的框架意見在“總體要求”中，明確要求貫徹落實憲法、審計法等法律法規，要發揮好審計在促進依法治國、推進廉政建設等方面的重要作用，并強調既要破解改革難題，又要依法有序推進。這是對審計制度改革本身提出的紀律要求。

科學反腐。從全面履行審計監督職責的角度，提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。這幾個全覆蓋，是框架意見的重要著力點，也是反腐敗斗爭科學化、制度化的重要特征。中央對審計的反腐角色要求加重還體現在審計機關改革的八項任務設計中，有三項直接提及廉政建設，兩項涉及法紀追究。

綜合運用。反腐敗最忌條塊分割。過去一些地方的反腐工作沒有起色，重要原因之一就是沒有充分運用好審計成果?？蚣芤庖娨?，“把審計監督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結合起來，把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據?！?/p>

審計監督與黨管干部結合，就是要把審計結果作為選人用人的重要依據，從審計視角堅決杜絕選用庸才以及問題干部，審計也有責任查清一個干部任上的經濟責任。

審計監督與紀律檢查相結合，一方面是要以紀律底線作為審計監督的底線；另一方面，對審計監督中發現的苗頭性、傾向性問題也不能放過，要及時將有關違紀線索移送紀檢監察機關，審計環節應當成為預防黨員干部違法犯罪的重要節點，要切實防止養癰遺患，“蒼蠅”變成“老虎”。

審計監督與追責問責結合，也要與組織人事、紀檢監察、檢察機關以及其他有關主管部門協作，對領導干部承擔經濟責任以及整改不力的責任人進行責任追究，從而徹底改變過去一些地方長期存在的不嚴格、不規矩的審計結果運用困境。結合審計全覆蓋和領導干部任期必審的規定，加之整改情況“要納入所在單位領導班子民主生活會及黨風廉政建設責任制檢查考核的內容，作為領導班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據”，更是把領導干部經濟責任審計上升到以黨紀國法嚴格要求的層次上來。

以問題為導向，以紀律為紅線。新型審計體制充分體現了把紀律和規矩挺在前面的黨紀要求，從源頭上、體制上治理腐敗、治理經濟秩序。它絕不是一個單純的審計工作方式的改革，也不是審計部門一家的事情，而是建立健全懲治和預防腐敗體系的重要組成部分，是全面實現不敢腐、不能腐、不想腐的必由之路！

（責編 / 梁曉娟）endprint