山西省城鄉居民最低生活保障制度研究*——基于公共服務均等化的視角

李　琦

(山西農業大學 公共管理學院，山西　太谷　030801)

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山西省城鄉居民最低生活保障制度研究*
——基于公共服務均等化的視角

李琦

(山西農業大學 公共管理學院，山西太谷030801)

[摘要]城鄉居民最低生活保障制度作為政府提供公共服務的重要內容，具有均等化的內在特性。但當前山西省城鄉居民最低生活保障制度實施過程中，面臨著民眾在參與的機會、過程和結果等方面的非均等化現象。究其原因，城鄉經濟發展水平的不平衡性和公共財政資源分配的不合理性，共同導致了制度服務的非均等化。為此，政府在轉變職能、樹立公共服務均等化理念的前提下，也應當發展經濟以縮小區域差距，合理分配公共財政資源，多管齊下共同推進山西省城鄉居民最低生活保障制度均等化的實現。

[關鍵詞]山西低保制度；公共服務；均等化

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.02.004

一、相關概念

城鄉居民最低生活保障制度(以下簡稱低保制度)是國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障[1]。

公共服務從內容上來看，主要包括公共醫療衛生服務、社會保障、公共就業、公共文化教育、公共基礎設施、公共環境和安全等。從服務提供主體、公共需求以及公民基本權利角度而言，公共服務是國家發揮公共資源的作用，為滿足廣大民眾的基本政治社會權利和公眾利益而提供的各類服務，對于每一個公民而言都具有平等享受公共服務的機會和權利。其資源的公共性，服務對象的公眾性以及服務目標的公共利益性，共同決定了公共服務其本質就是確保每一個公民都有機會平等地享受服務，即公共服務具有以均等化為目標的內在特性。進一步來說，公共服務均等化并不是服務的絕對平均化或單一的標準化，而是公民均等地享有獲得公共服務的機會，根據自身需求平等地參與公共服務的自主選擇，公平地享受與當地經濟社會發展相適應的服務結果，即公共服務的均等化就是以政府的各項投入為基礎和保障，追求公共服務的機會、過程和結果的均等化的動態過程[2]。

低保制度作為國家運用財政等公共資源，按照特定標準為困難群體提供幫助和服務的制度，是當前國家為保障居民基本生存權利而提供的一項基本公共服務。作為基本公共服務的低保制度，其均等化則是指在政府財政投入為保障的前提下，社會公眾在參與、享受低保的過程中享有均等的機會[3]、過程和結果，但對低保制度均等化的衡量也應綜合考慮到各地區的經濟社會發展水平、政府的服務能力以及公眾的偏好等一系列問題。因此，對均等化的判斷應該動態化地綜合考察。低保制度均等化的機會首先體現為制度供給的全面性，即對地區間、城鄉間同等地提供制度服務。其次也應確保不同群體參與服務的機會均等，即保障范圍的均等化。低保制度均等化的過程完全可以通過保障水平以及政府財政支出來加以考察，以保障貧困群體所享受到的低保服務是相對平等的。低保制度均等化的結果也完全可以通過服務的滿意度、服務的反貧困效果等等來進行衡量。

基于公共服務均等化視角來探討低保制度的發展和完善，是保障城鄉居民共享社會發展的成果，促進社會公平進步的必然要求，是完善社會保障制度的內生動力，也是低保制度作為公共產品其內在要求與屬性的體現，對構建社會主義和諧社會具有重要意義。

二、山西省城鄉居民最低生活保障制度非均等化的現實考察

(一)山西省城鄉居民最低生活保障制度參與機會的非均等化

居民對于低保制度這項公共服務的參與機會的均等化主要體現為低保制度供給的全面性，即該制度在城鄉之間、地區之間、社會群體之間提供同質同類服務，確保居民有平等地享受這項公共服務的機會。山西省城鄉居民在享受低保服務過程中呈現出城鄉之間、不同群體之間參與機會的不均等化。首先，居民參與低保服務時城鄉間的機會不均等。山西省城市居民低保制度自1999年開始頒布實施，2004年山西省人民政府頒布《山西省城市居民最低生活保障實施辦法》，進一步完善了城市低保制度的保障范圍和標準。農村低保制度建立于2007年，時間上滯后且保障范圍和力度也不及城市。2013年山西省人民政府發布《關于切實加強和改進最低生活保障工作的意見》提出，隨著經濟社會發展和城鄉一體化進程的推進逐步縮小城鄉間的差距。農村制度供給的滯后性和服務水平的低層次性，導致居民參與低保服務的機會呈現城鄉間的不均等。其次，居民參與低保服務時不同群體間的機會不均等。根據《山西省人民政府關于切實加強和改進最低生活保障工作的意見》，低保對象的認定主要根據戶籍狀況、家庭收入和家庭財產三個條件加以判斷。以農民工為例，在城市化進程加快的今天，大批農民工通過長期在城市打工得以維持生計，其收入水平一般高于務農收入卻遠遠不能滿足城市的基本生活需求。根據低保的認定標準，農民工受戶籍限制應當由農村低保承擔保障工作，但其收入又高于農村低保認定標準的家庭收入，同時也不符合城市低保的認定標準，成為被排除在低保制度之外的群體。再如，低保對象的認定注重考察家庭收入和家庭財產狀況，而不考慮家庭開支。對于收入處于低保邊緣的群體而言，一旦家庭出現醫療、教育等重大開支項目，就會陷入基本生活難以為繼的困境。鑒于制度規定的限制，這部分群體也喪失了平等參與享受低保服務的機會。

(二)山西省城鄉居民最低生活保障制度享受過程的非均等化

低保制度享受過程主要體現為保障對象能夠順利地參與低保的申請、審核、評議、審批、公示直至保障金的領取，能夠享受到規范的低保服務，資金的保障水平能夠維持居民的基本生活水平，制度具有可操作性和可持續性。山西省城鄉居民在享受低保服務的過程中呈現出保障水平的非均等化和低保服務水平的非均等化。首先，城鄉之間、地區之間保障水平非均等化現象顯著。通過比較近三年的數據(見表1)，從絕對值標準來看，山西省農村低保的平均保障標準僅為城市的48%—54%，城鄉差距顯著。結合城鄉居民人均消費支出進行相對值標準的比較(見表2)，城鎮低保平均保障標準占城鎮居民人均消費支出的32%，農村低保平均保障標準占農村居民人均消費支出的35%。由此可見，低保的保障水平呈現城鄉差別。地區間進行比較，以2014年為例，太原市城鎮低保平均標準為480元/月，農村低保平均標準為450元/月。自2015年1月1日起，太原市進一步提高城鄉低保標準，自此城市低保標準六城區最高達505元/月，農村低保標準也每人每月提高20元，太原市城鄉低保的保障水平居全省之首[4]。呂梁市的城市低保平均標準為350元/月，農村為175元/月[5]。比較發現，受地區經濟社會發展水平和財政收支能力的影響，地區間低保的保障水平存在明顯的非均等化現象。其次，低保服務水平參差不齊。低保的服務水平主要通過基層低保工作人員的業務水平和素質，以及保障對象獲得服務的滿意度來體現。調查發現，太原市城區民政部門和街道辦事處對低保政策的熟悉、傳遞和執行都較為規范；而農村地區受工作人員業務能力和水平的限制，保障對象通常在并不熟知政策的背景下被動地接受救助，甚至對保障金的數額和領取程序都未能充分了解。居民在享受低保服務過程中存在非均等化現象。

表1　2012—2014年山西省低保標準

數據來源：根據山西省人民政府網站2012—2014年“政府工作報告”整理

表2　2012—2014年山西省居民人均消費支出

數據來源：根據山西省人民政府網站2012—2014年“政府工作報告”整理

(三)山西省城鄉居民最低生活保障制度享受結果的非均等化

城鄉低保制度作為一項基本公共服務，制度的執行最終以解除貧困，保障和維持城鄉居民基本生活為落腳點。通過分析低保制度的反貧困效果，以及城鄉居民對低保制度運行的滿意度，可以考察該項公共服務的輸出結果，即考察居民是否均等化地享受制度服務的結果。第一，從低保制度反貧困的角度分析。一方面，山西省低保制度的推進緩解了貧困群體的經濟負擔，對于維持城鄉居民基本生活，避免陷入貧困的惡性循環具有良好的效果。隨著低保制度的發展和完善，山西省的民生保障工作取得了較好的成果。另一方面，持續穩定的財政投入是反貧困最重要的物質基礎，而是否能恰當地認定和甄別困難群體，將有限的經濟資源發揮其最大價值則與政策執行者的業務素質密切相關。正如前文所述，由于城鄉間、地區間經濟發展水平以及制度執行者業務素質均存在差距，城鄉居民在享受低保制度這項公共服務的反貧困效果方面也存在相應差距。第二，從低保制度服務的滿意度角度來分析，調查中發現，山西省農村居民對于低保制度執行效果的滿意度略高于城市居民。進一步訪談發現，農村居民對于低保的保障標準和服務水平都存在較高的滿意度，而對申請程序以及對象認定方面滿意度較低，普遍認為存在申請程序復雜，對象認定不科學不合理等問題。城市居民對低保制度的滿意度整體比較低下，突出表現在對象認定不合理和保障標準不科學兩方面。通過對城鄉居民享受低保服務的滿意度比較可知，低保服務的享受結果在城鄉之間存在不均等現象。

三、 山西省城鄉居民最低生活保障制度非均等化的原因分析

(一)山西省城鄉之間、地區之間經濟發展不平衡

導致山西省低保制度非均等化的原因是多方面的，而城鄉之間、地區之間經濟發展的不平衡性成為制約低保制度均等化發展的深層經濟原因。第一，經濟發展水平不均衡導致城鄉之間制度供給的不均等。長期以來，山西省遵從重城市、輕農村的政策導向，城市經濟發展水平總體高于農村地區。1999年山西省率先為城市地區收入低下的貧困群體提供基本生活保障，2004年為規范和完善城市低保制度進一步推出了《山西省城市居民最低生活保障制度實施辦法》。而農村地區低保制度的供給則開始于2007年，且存在諸多亟待改進和完善之處。受城鄉二元結構的分割，農村地區的低保制度供給時間上晚于城市，且制度的成熟度上也落后于城市,經濟發展的不平衡導致了制度供給的不均等。第二，經濟發展水平不平衡導致地區之間財政能力不均，進而影響低保制度的資金供給。低保制度作為由財政承擔主要責任的制度，財政的支付能力決定著制度的保障水平。在以能源為支柱產業的山西省，各地區財政收入狀況通常與能源產業的發展相關，呈現出明顯的不均等性，相應地財政對于低保資金的供給力度也不盡均等。如2014年太原市財政收入為258.85億元，同期忻州市財政收入為80.81億元，財政收入懸殊之大直接導致了各地區間低保資金供給的不均等。

(二)公共財政資源分配不合理

低保作為社會救助的重要內容，其責任主體應當是國家和政府，財政資金的支持是制度得以順利運行的物質基礎，因此將有限的財政資源進行合理分配是政府職能的重要內容，也是維護社會公平、實現低保制度均等化的重要舉措。投入于低保制度的財政資源分配不合理，進一步導致了低保制度的非均等化。主要表現在兩方面。第一，政府間轉移支付均等化功能不足。轉移支付是國家為了調控和平衡各地區的財政狀況，促進公共服務均等化而采取的財政措施。目前我國政府的轉移支付方式主要有財力性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還三種，其中稅收返還占據較大份額[6]。該方法采用基數法，即返還額度與經濟發展水平呈高度正相關性，發達地區和較落后地區可獲得更多的稅收返還，地區間財力差距更加擴大，轉移支付的均等化功能缺失。欠發達地區將財政困難層層傳導至縣、鄉，最終因財政資源的不足而制約了低保制度均等化的推進。第二，財權事權劃分不匹配。我國實行分稅制改革以來，財權逐層上移至中央政府，而事權由基層政府承擔。據國務院《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》(國發〔2012〕45號)規定，低保制度的支出責任和服務功能主要由省、市、縣級政府承擔，這使得原本困難的地方財政更加捉襟見肘，削弱和降低了低保制度的供給能力和服務水平，客觀上加劇了地區之間、城鄉之間低保制度非均等化。

四、山西省城鄉居民最低生活保障制度均等化的對策建議

(一)轉變政府職能，樹立服務理念

長期以來，政府的主要職能集中于經濟發展領域而忽視了對社會公平的維護和公共服務的關注。隨著公共需求的日益增長，人們迫切要求政府提供優質的、均等化的公共產品和公共服務。服務型政府的構建就是要求政府在促進經濟發展的基礎上，逐步轉變政府職能，大力發展社會事業和公共事業，為群眾提供更好的公共產品和公共服務，維護社會公平和正義[7]。在構建服務型政府，推進公共服務均等化的進程中，政府應該切實轉變職能，樹立服務意識和公平發展的理念，具體可從以下兩方面著手。第一，強化政府的公共服務職能，提供滿足農村居民基本需求的低保制度供給和服務項目。針對農村低保制度起步晚、發展慢的現狀，積極進行制度的調整和完善，發揮低保制度的保障功能。針對制度享受過程中存在的服務水平低下等問題，加強對農村低保工作人員業務知識的培訓，幫助他們轉變服務態度，提升服務能力，確保農村居民可以享受到同等的制度供給和服務。第二，強化公平理念，發揮政府維護社會公平的職能。政府應當根據服務型政府建設的要求，在政策的制定和執行中貫徹落實社會平等的基本理念，重視解決農村貧困人口問題和生活困難問題，加大財政對農村低保制度的投入，建立城鄉聯動一體化低保制度。建立健全公民的參與、監督等社會制度機制，切實反映農村低保制度運行中的問題，完善社會分配結構，將低保制度再分配的公平原則落到實處。

(二)加快經濟發展，縮小區域差距

低保制度的保障水平應與當地經濟發展水平相適應，才能在解除貧困人口生存困境的同時避免“福利依賴”現象的形成。因此，推進山西省低保制度的均等化發展并不能單純地提高落后地區保障水平，而應該首先促進落后地區經濟發展。一方面，可提升人民生活水平，為高層次的保障水平奠定社會基礎；另一方面，可以增加財政收入，為低保制度的運行奠定經濟基礎。首先，落實省級各項惠農政策，加快農村發展，縮小城鄉差距。通過發展現代農業，增強農業綜合實力，切實帶動農村地區全面發展。此外要加大扶貧工程的建設力度，深入實施山西省百企千村產業扶貧和精準扶貧工程項目，改善農村地區貧困落后的面貌，以經濟的發展帶動農村地區公共服務水平的提升。其次，調整經濟結構，縮小地區差距。大力改造傳統產業，發展新興產業和服務業。制定適合山西省的創新驅動行動計劃，以創新帶動經濟結構的調整和優化，改變過分依靠煤炭能源產業的格局，為因資源短缺而影響經濟發展的地區帶來新的活力。通過消除地區間經濟發展水平的差異來促進公共服務均等化目標的實現。

(三)合理分配公共資源，優化財政支出結構

財政資源分配不合理，財政體制不完善直接制約了低保制度均等化的實現。優化財政支出結構，形成以公共服務均等化為導向的財政支出體制，才能縮小城鄉之間、地區之間的差距，促進公共服務的均等化發展[8]。發揮財政轉移支付的均等化功能，加強對農村地區、落后地區低保制度的專項補貼，通過轉移支付來“熨平”區域差距。降低依經濟發展進行稅收返還的轉移支付比例，結合地方需求進行轉移支付。注重通過省級向縣級轉移支付的手段解決基層財政困難，縮小因城鄉差距而導致的非均等化現象。此外，還要合理劃分各級政府的財權和事權。由于山西省經濟發展水平和財政收入能力有限，低保制度的發展須以中央政府的財政投入為主，輔之以省級政府的支持。因此，應當明確中央政府和地方政府對于低保制度的支出責任，并形成制度化的財政投入機制。省級政府應按要求適時為低保制度提供配套資金，尤其要加大對貧困縣區的扶持力度，為各項社會管理職能的發揮提供物質基礎。

[參考文獻]

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[3] 丁元竹.界定基本社會保障均等化的幾個問題[J].行政管理改革,2010(3):40-44.

[4] 太原市人民政府網站.太原市重點領域政府信息公開專欄[EB/OL]．(2015-05-29)[2015-11-19].http:∥www.taiyuan.gov.cn/zdlyDbbz/287036.jhtml.

[5] 呂梁市民政局.關于調整提高城鄉低保保障標準的通知[EB/OL]．(2014-12-08)[2015-11-19].http:∥www.sxllmz.com/News_View.asp?NewsID=185.

[6] 范祚軍,侯曉.公共財政視角下的我國基本公共服務均等化研究：以社會保障為例[J].東北財經大學學報,2011(1):69-75.

[7] 焦克源,劉振國.城鄉社會救助體系建設與公共服務均等化[J].西北人口,2010(3):124-128.

[8] 馬靜.公共服務均等化條件的城鄉社會救助趨勢[J].公共管理,2012(12):145-149.

A Research on the System of Subsistence Allowances for Urban and Rural Residents in Shanxi——Basedontheperspectiveoftheequalizationofpublicservice

LI Qi

(CollegeofPublicAdministration,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

[Abstract]The system of subsistence allowances for urban and rural residents is an important part of the public service which the government provides, so it has the intrinsic characteristics of equality. However, in the implementation of the system in Shanxi province, many phenomena of unequalization arise, such as unequalization of participating opportunities, unequalization in the process and results of enjoying the service. These are due to the gap between urban and rural areas in terms of economic development and the unreasonable allocation of public financial resources. As a result, the government should transform function and set up the concept of equalizing public service in the first place, and it also should develop the economy to narrow the regional gap and distribute financial resources reasonably. In the meantime, multiple measures should be taken to promote the development of equalization concerning the system for urban and rural residents in Shanxi.

[Key words]system of subsistence allowances in Shanxi province;public service;equalization

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6285(2016)02-0015-05

[作者簡介]李琦(1986-)，女，山西襄垣人，山西農業大學教師，碩士。研究方向：社會保障研究。

[收稿日期]2015-11-24

*山西農業大學哲學社會科學基金項目(ZXSK1512)之成果。