芻論我國訴訟內外糾紛解決機制的協調與整合

袁翠清

摘要：訴訟是一種權威性的糾紛解決方式，但絕不是萬能、唯一的糾紛解決方式。我國現行糾紛解決機制體系過于突出法院在解決社會糾紛中的地位和功能，導致糾紛解決機制系統內部不協調、不同機制間銜接程序不合理、非訴訟糾紛解決機制被閑置等問題?，F行糾紛解決機制已無法滿足我國市場經濟利益主體多元化的需求，因此，為了促進我國訴訟內外糾紛解決機制的協調與整合，實現我國現有糾紛解決資源的可持續性發展，構建多元化糾紛解決機制是當前應當做出的理性選擇。

關鍵詞：糾紛解決機制；協調與整合；ADR；訴訟

中圖分類號：D925.04文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0104-03

一、非訴訟糾紛解決機制與訴訟的關系

訴訟外一系列糾紛解決程序的統稱即為替代性非訴訟糾紛解決機制，其涵蓋了訴訟之外所有的糾紛解決方式，包括當事人通過直接交涉或借助第三方實現解決糾紛的協商和解；各類專業或附帶性行政機關或非政府組織糾紛解決機構的調解和仲裁；行政機關根據法律授權對涉及其行政管理職能的民事糾紛所做出的裁決及對其下屬行政機關與管理對象行政爭議的復議等。我國相關學者們普遍認為，法院調解也應是非訴訟糾紛解決機制的具體表現形式之一。因各種非訴訟糾紛解決機制性質及程序設置的不同，可以將其劃分為司法、行政和民間三種，司法性非訴訟糾紛解決機制即是在法院主持或指導下運作的，完全不同于訴訟程序的訴訟外糾紛解決機制；行政性非訴訟糾紛解決機制即國家行政機關或準行政機關所設立或附設的糾紛解決機制；民間性非訴訟糾紛解決機構在性質上屬于自治性機構，但這類機構或組織并非完全自發或脫離國家權力而存在。

訴訟的弊端和困境，ADR（非訴訟糾紛解決機制）并非都能解決，但ADR確實具有許多特有的價值，其更符合當事人和社會解決糾紛的現實性需要。首先，當事人有權靈活地選擇所適用的程序，當事人不僅可以通過自由協議的形式處理爭議，還可以通過自由協議的形式達成糾紛解決的結果；其次，不同非訴訟糾紛解決機制所適用的不同協商結構，可以使當事人在以利益為協商焦點的基礎上，針對糾紛解決取得一致性的可能最大化，使其具有很強的權利導向性，權利成為衡量利益合理性的基本工具；最后，ADR能以快速、便捷的方式在當事人間達成有效的協議，通過降低當事人使用ADR程序的直接成本和派生成本，提高當事人解決糾紛的效率，因此，非訴訟糾紛解決機制可以將糾紛變成一次新的交易。

訴訟內外糾紛解決機制是一個有機統一體，非訴訟程序不僅能減輕訴訟審判程序的壓力，有效而快速地調節社會關系，還可以彌補訴訟審判的程序性缺陷，維護當事人的現實利益。二者的關系可以簡單地概括為：第一，獨立性。在社會糾紛解決中，非訴訟程序與訴訟審判程序各自擁有自身的獨特功能和優勢，因此，二者是相互獨立的、不可替代的糾紛解決方法體系。第二，選擇性。非訴訟程序與訴訟審判程序之間并不存在優劣之分，可供當事人自由選擇。第三，轉化性。當事人通過非訴訟程序解決糾紛沒有達到目的時，可以轉向訴訟審判程序，但良好運行的、功效互補的銜接轉換制度是實現此種轉化的前提條件。第四，系統性。非訴訟程序與訴訟審判程序共同構成了我國糾紛解決機制的統一體，非訴訟程序可以有效彌補作為糾紛和利益沖突調節器的訴訟審判程序的不足之處，并與其形成相互協調的多元化民事糾紛解決機制。

二、我國現行糾紛解決機制存在的問題與成因

（一）我國現行糾紛解決機制存在的問題

法院訴訟、仲裁、行政機關糾紛處理機制、民間組織調解等糾紛解決方式共同構成了我國現行糾紛解決機制體系，但由于現行非訴訟糾紛解決機制所適用的規范和程序統一性較差、隨意性較強，導致我國現行非訴訟糾紛解決機制出現了內部結構不合理、社會糾紛處理效力不高等問題?？傊?，我國現行糾紛解決機制，一方面過分重視及強調法院訴訟對社會糾紛的解決效力，另一方面卻忽視非訴訟糾紛解決機制的功能和價值，造成其整體發展滯后、內部發展不平衡。如：某些機制的運作程序已經違反了“現代ADR的效益性、靈活性等價值標準”。[1]

首先，法院訴訟資源供不應求。隨著我國經濟體制改革的深入和利益格局的調整，社會矛盾日益多樣化、復雜化，民商事糾紛的驟增勢在必然，而我國訴訟資源卻非常有限，與訴訟需求產生了強烈的沖突。大量案件訴諸于法院，但法定審理程序和個案情況的復雜性以及法官素質等客觀因素，決定了法院及時而合理解決糾紛的可能性逐漸降低，訴訟拖延等弊端日益凸顯。伴隨著我國依法治國戰略目標的設定及法治國家進程的不斷加快，國民的法律意識及訴訟觀念不斷強化，社會公眾普遍認為法院審判是解決糾紛和維護權利最權威、最正確的途徑，導致法院審判壓力不斷加大，濫用訴權現象時有發生。

其次，非訴訟糾紛解決資源嚴重被閑置。調解、仲裁、和解等非訴訟糾紛解決方式在實踐糾紛解決中被不同程度的弱化，甚至被棄置不用，因為訴訟外糾紛解決方式通常存在機構設置不健全、適用范圍相對較小、缺乏強制性和權威性等實踐性缺陷。非訴訟糾紛解決方式被嚴重地閑置，造成我國現有糾紛解決資源的巨大浪費。如：“人民調解非訴訟糾紛解決方式的功能日趨被弱化，自20世紀末期始，其解決社會糾紛的比例呈明顯下降趨勢?！盵2]

（二）我國現行糾紛解決機制存在問題的成因

1.對法治的盲目推崇。依法治國是我國改革開放以后確定的治國方略，并寫入了國家根本大法。我國法制建設在20世紀90年代有了長足的進步，一個公正、權威的法院系統成為法制建設的重要內容。但是，由于我國法制建設起步較晚，缺乏經驗和傳統，盲目地推崇法治，造成人們對訴訟機制的迷信，助長了訴訟萬能思想的泛濫。訴訟成為獲得正義的不二法門，將法治與訴訟等同視之。維護當事人權利的最后一道防線成為人們解決糾紛的首要、唯一的途徑，其他多種形式的非訴訟糾紛解決機制被忽視、閑置，導致我國原本就不完善的多元化糾紛解決機制進一步走向了衰微。

2.我國司法資源配置失衡。社會主義法制建設之前，我國司法資源嚴重短缺，法律制度存在很大的缺憾，為了彌補這一不足，在我國法治現代化進程中出現了惡補現象：國家把工作中心放在正式法律制度和司法機關的建立健全上，把人力、物力、財力等資源集中投向司法機關，訴訟、審判成為國家法制建設的關鍵。例如：國家制定實施《民事訴訟法》一年后，就制定并實施了與其相對應的適用規則。相比而言，我國仲裁法已經頒布實施了十多年，至今卻還未制定與其相對應的實施辦法及配套細則，致使各地仲裁機構在處理社會糾紛時無據可依、無的放矢?？梢?，“這一惡補很大程度上忽視了當事人權利的自治性，各機關、各機構、各地方司法資源嚴重失衡”，[3]多元化糾紛解決機制的發展舉步維艱。

3.現有非訴訟糾紛解決機制自身存在缺陷。非訴訟糾紛解決機制自身的缺陷是阻礙其持續、穩定發展的關鍵因素。首先，非訴訟糾紛解決機制的適用范圍一般都相對較小，很大程度上限制了其在實踐中的應用和發展。其次，訴訟外糾紛解決機制自身程序設置隨意、復雜，致使當事人的權益很難得到切實的保障。再次，機構不健全、相應規范缺失、經費不足以及機構成員專業素質不高等，使得非訴訟機制運行不暢。最后，效力缺乏普遍性，當事人有權再將糾紛訴諸法院。

4.現有糾紛解決機制內部體系失調。當前我國訴訟機制的發展遠遠超出了非訴訟機制的發展，非訴訟機制規范陳舊、不健全，已不適應社會發展的需要。非訴訟程序與訴訟程序未形成一個有機統一和銜接合理的整體，當事人對非訴訟程序的了解不夠，尤其是非訴訟方式的處理結果缺少法律強制力保障。另外，我國訴訟制度對當事人的二次選擇權存在不合理的規定?！岸芜x擇權是指當事人在選擇某一種糾紛解決方式維護自身權益而未達到目的時，可以繼續選擇另一種方式進行維權的權利?！盵4]嚴格按照法律規則來講，在當事人所選擇的兩種糾紛解決方式存在較大差異時，法律才會允許其享有二次選擇權，只有這樣才能保證訴訟的效率。而我國現行立法允許當事人在不服勞動仲裁裁決時行使二次選擇權，但是勞動仲裁和訴訟無論是從程序的設置還是舉證規則上都無較大差異，當事人再行起訴無疑加劇了訴訟資源的供不應求。

三、我國多元化糾紛解決機制的構建

目前，隨著我國社會轉型期經濟體制的改革和完善，利益主體多元化趨勢日益明顯。單一的司法解決糾紛的體制，已經遠遠不能滿足不同主體在不同經濟關系中對公平效率的需求。另外，有效運作并能排解各種糾紛和沖突的系統化糾紛解決機制，對一個國家社會及經濟穩定局面的維護將是至關重要的。因此，建立一個協調統一、高效銜接的多元化糾紛解決機制體系是適應我國市場經濟主體多元化的必然選擇，也是一種國際化趨勢。

（一）致力構建多元化糾紛解決機制的原因

糾紛解決機制的多元化是指通過制定并運行完善的社會糾紛解決制度，使各種糾紛解決方式的特定功能和效力得到充分的發揮，為滿足不同社會利益群體解決糾紛及多樣化的利益需求，而共同結成的相互協調的程序體系和動態的利益調整系統。通俗地講，在糾紛發生后當事人可以選擇不同的救濟方式，既可以訴諸法院，也可以選擇仲裁或者調解等訴訟外解決方式。多元化糾紛解決方式不僅實現了各種解決糾紛方式的良性互補，而且最大程度地提高了處理社會糾紛的效率，為促進我國社會和諧發展創造有利條件。其成因具體如下。

首先，糾紛解決機制要保障當事人權利自治。當事人權利自治意味著法律不僅要從實體上保護當事人的合法權益，還應在法律程序上賦予當事人在解決糾紛方面更廣泛的程序選擇權。建立多元化的糾紛解決機制就是基于當事人的權利自治，給予當事人選擇或放棄任何一種方式來維護自己權益的權利。在這樣的糾紛解決機制下，當事人間的糾紛不僅能得到妥善解決，體現法律對公民權利的多層次、多途徑保障，同時還可以有效地節約社會資源。如：法院調解和訴訟中自行和解就是在充分尊重當事人自治權的基礎上，解決社會糾紛、維護當事人的合法權益，進而提高其參與的積極性和主動性。

其次，單一糾紛解決機制已無法適應社會需求。隨著我國改革開放的不斷深入及市場經濟的快速發展，經濟主體利益的多元化，必然會導致我國糾紛層次多元化，這決定了糾紛解決機制也應是多層次的，訴訟不應是定紛止爭的獨木橋，單一的糾紛解決機制已無法適應多層次的利益訴求。此外，我國面臨嚴重的“訴訟爆炸”，法院承受著前所未有之重負，導致訴訟拖延、經濟與精神的耗費及司法資源的巨大浪費。況且，法院訴訟并非萬能的糾紛解決途徑，非訴訟糾紛解決方式能彌補其在處理社會糾紛中的缺陷和不足?？梢?，建立多元化的糾紛解決機制，打破單一化局面，適應現代社會糾紛解決的需求，才是促進我國糾紛解決機制可持續發展的正確選擇。

（二）我國構建多元化糾紛解決機制的對策思路

多元化糾紛解決機制的構建不是簡單地把多種機制整合起來，而需要在系統協調發展戰略的指導下，科學合理地安排、整合各種制度。當前我國雖然已經初步形成了以訴訟、仲裁、行政裁決和調解等為主要表現形式的多元化糾紛解決機制體系，但建立一個高效、協調、銜接合理的多元化糾紛解決機制，還應從以下幾方面入手。

1.正確樹立多元化理念?！吧鐣m紛主體的多元化，各種糾紛主體利益和需求的多元化，糾紛解決價值標準的多元化等是現代化ADR的核心理念?！盵5]既然現代化ADR是以多元化作為指導性理念，我國要發展并完善非訴訟糾紛解決機制就應當遵循現代ADR的多元化理念，摒棄當前單一的、一統化的糾紛解決觀念，適應市場經濟主體關系、利益和沖突的復雜化發展需要，發展我國的多元化糾紛解決機制。

2.法院糾紛解決功能的重新定位。構建多元化的糾紛解決機制，就必須重新定位法院在糾紛解決中的地位和功能。法院的功能不應當僅僅體現在通過適用法律規則維護社會的公平正義上，而更應該體現在對非訴訟程序的保障和促進方面。首先，強化訴訟調解的作用。在法律規定的范圍內，充分發揮訴訟調解在解決社會糾紛中的作用和優勢，促使當事人在意思自治的基礎上實現法定權利并履行法定義務，公正而有效地解決當事人間的社會糾紛。其次，加強對仲裁組織的指導和監督。為了維護仲裁這種非訴訟糾紛解決機制對社會糾紛解決效力的合法性和權威性，提高仲裁組織的執法質量，法院應對其做出的仲裁裁決進行法定的司法審查，依法加強對仲裁組織的指導和監督。再次，依法確認調解協議的效力。社會糾紛解決中，充分發揮人民調解委員會的調解功能，提高調解的質量和效率，我國應在相關法律中明確規定調解協議的法律效力及調解的法定程序，并強化法院對調解的司法審查和確認作用。最后，準許當事人自行和解。案件審理中，法院應依法準許當事人行使處分權解決糾紛，并對當事人進行引導和溝通，幫助當事人達成有效的和解，發揮現代非訴訟糾紛解決機制的自治及效率價值。

3.協調好訴訟與非訴訟糾紛解決機制的關系。訴訟與非訴訟糾紛解決機制二者各有利弊，在解決糾紛過程中各自發揮著無法替代的作用，二者相輔相成、缺一不可，所以我們應揚長避短，協調好訴訟與非訴訟糾紛解決機制的關系。首先，應當完善立法，樹立非訴訟解決方式的權威性。非訴訟程序的最大缺陷在于它的隨意性和不規范性，這是導致非訴訟程序不被當事人所青睞的重要原因。在立法上賦予人民調解、仲裁裁決較高的法律效力，樹立非訴訟解決方式的權威性，不僅有利于規范民間機構解決糾紛的行為，又能指導當事人根據糾紛的特點選擇成本低、效率較高的解決方式。其次，弱化法院的糾紛解決功能，強化法院通過不同方式為非訴訟糾紛解決機制提供指導和監督的功能。只有當事人提出不服的理由符合法律的規定才可以繼續提起訴訟，通過訴訟糾正非訴訟程序處理糾紛中存在的問題。而對于未提出合理事由的當事人，就應當承認替代性糾紛解決機制處理結果的終局效力，并賦予其與訴訟判決同等的強制執行力。最后，訴訟與非訴訟糾紛解決機制應當形成互動和互補。無論是哪種糾紛解決機制最終的目的都是化解社會矛盾糾紛，二者既然存在共同的目的，就存在通力協作的可能性。構建內部協調統一的多元化糾紛解決機制，合理而充分地發揮二者的相互補充作用，對完善我國現行糾紛解決機制、促進社會和諧發展意義重大。

參考文獻：

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[5]張斌生.仲裁法新論[M].廈門：廈門大學出版社，2004∶76.

【責任編輯：張亞茹】