新形勢下農村賄選的成因與治理措施

邢葉榮，郭曉剛

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

政治·法律

新形勢下農村賄選的成因與治理措施

邢葉榮，郭曉剛

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

我國實踐了將近30年的全國范圍內的農村基層選舉，民主選舉取得了一定成績，但近年來，村委會選舉中出現了嚴重的“賄選”現象是個不爭的事實。農村賄選問題必須放置在取消農業稅、糧食直補、建設新農村、發展城鎮化等一系列國家政策的新形勢下加以分析。村莊人口規模和人口流動、姓氏家族力量、村莊經濟和區位優劣、村莊經濟政治分層、鄉鎮干部權力尋租等諸因素影響農村的基層選舉。因此，提出相應治理賄選的措施，以有效預防和遏止農村賄選。

村委會選舉；賄選；治理措施

賄選是用金錢或其他利益方式收買選民、選舉工作人員，為自己或為自己所支持的人獲得選票，從而達到使自己或自己所支持的人當選的目的。近年來，我國很多地方農村基層腐敗頻發，賄選之風也越刮越猛。2014年4月22日《第一財經日報》報道，太原市一“城中村”干部，花費千萬只為買一個村長。賄選不僅對當地的政治生態具有直接、嚴重的破壞，而且敗壞社會風氣，影響社會和諧。黨的十八大以來，黨中央鐵腕反腐，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。在反腐的大背景下，村委會選舉中賄選是一個值得高度關注、亟須治理的問題。

一、農村賄選發生的背景

新中國成立以后，黨紀政紀嚴明，我國農村基層領導在任命制時期基本不存在賄選問題。黨的十一屆三中全會以來，農村實行了家庭聯產承包責任制，提高了農民生產建設的積極性，農村經濟得到了一定的發展。但是，由于土地承包給個人，人民公社對農村管理的部分權力削弱，農村土地管理、水利管理等社會職能出現了無人問津的局面。1982年我國憲法規定,居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。這樣確認了村民委員會的法律地位，為村民自治提供了法律依據。1988年6月1日試行的《村民委員會組織法》，民政部開始組織在全國范圍內的鄉村選舉，村民自治制度開始運作。1998年11月4日正式頒布實施新的《村民委員會組織法》。有關規定村委會選舉的內容有6條，只有一條涉及到村委會賄選的規定。但是當時村委會的重要任務是“催糧派款”、配合政府完成計劃生育、維護村里公共秩序和社會治安，村委會干部的工作既辛苦又難做。曾報道江蘇邳州一村支書，為替村里完成上級布置的各項費用征收任務，不是自掏腰包就是借錢上繳。[1]這個階段，在村委會選舉中，好多村干部都是老百姓硬推上來的，主動愿意競選的人并不多，更不存在賄選問題。

2004年，國務院開始實行減征或免征農業稅的惠農政策，并開始對種糧農民實施糧食直接補貼政策。2006年開始徹底廢止《農業稅條例》。農業稅的取消，給農民帶來了看得見的物質利益，極大地調動了農民積極性，也為村干部艱難的“催糧派款”工作減輕了負擔。2005年國家為了扎實推進社會主義新農村建設，在黨的十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，要求農村“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”。政府加大了公共財政對農村公共事業的投入，對農村道路硬化、自來水、污水處理、安裝路燈等采取全額撥款，各種自上而下的“資源給予”，為村干部提供了支配資源的重要權力。2011年制定的“國民經濟和社會發展十二五規劃”，是促進城鎮化健康發展，堅持走中國特色城鎮化道路而制定的城鎮化發展規劃，開啟我國的工業化、城鎮化進程，土地的用途日益非農化，如搞舊村改造、開發區建設征地等，在給農村帶來巨大經濟利益的同時，也意味著村干部具有重大利益支配權，用農民的話說就是“做工程、征土地、分鈔票”。在國家出臺取消農業稅、糧食直補、建設新農村、發展城鎮化、土地開發、項目下鄉等政策的新形勢下，村集體的資金、資產、資源（“三資”）的規模也在不斷增加，村委會選舉中的“賄選”現象愈演愈烈，賄選票價越來越高。2009年5月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳針對有的地方村民委員會選舉競爭行為不規范、賄選嚴重、影響選舉公正性的現象，發布《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》，指出“在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選”。但一紙通知并不能解決賄選問題，應根據當前形勢分析問題，找出治理措施。

二、新形勢下村委會選舉中諸因素對賄選的影響

學界對于村委會選舉中的賄選現象有不少的研究和關注，自全國農村選舉以來，農村社會發生了巨大的變化，必須分析在新形勢下村委會選舉中諸因素對賄選的影響。

（一）村莊人口規模和人口流動影響賄選成本 隨著我國工業化城鎮化的發展，農村人口不斷地向城市流動，鄉村人口明顯減少。據了解在山西省大同市大同縣某村,戶籍人口數324人，在村常住約132人，基本上都是老年人和兒童。一些社會團體進行“百村調研”活動，華北地區情況大致都是如此。我們知道，選舉中直接選舉的范圍越大，人數越多，賄選的成本就越高，人為操縱賄選的可能性越小。相反，人口越少，直接投票的范圍越小，競選者以較小的金錢和實物進行賄選就能輕易當選。

另外，城鎮化使得村莊大量人口流動，委托投票現象普遍存在，這樣盡管對解決因農民工進城導致投票率低起到了一定的提升作用，但《村委會組織法》對委托投票沒有明確的規定和限制，委托投票普遍存在著隨意性。據調查，2015年山西省大同市天鎮縣某村有效選民1421名，辦理委托票就達460張，占選民總數的1／3，出現了一人接受十幾人委托的現象，賄選者利用這些漏洞收買被委托投票者，賄賂一人，就可買通多張選票，最終實現“花小錢辦大事”的目的。[2]

（二）姓氏家族力量促動賄選 在農村社會，絕大多數是以姓氏家族血緣為主形成的村莊，各個姓氏家族期待本家族成員當選，獲得利益回報。投本姓氏家族候選人的票，看似既沒有直接賄選，也沒有勉強或脅迫投票，但也是一種人情投資。一般而言，競選者或候選人是村莊姓氏家族的核心人物，同時也是賄選行為幕后的策劃者，家族姓氏的人越多，選舉時推舉動員的力量就越大，選票的取勝率越高。反之，如果某位候選人在村內的關系網有限，姓氏家族勢力弱小，則很難當選。當然小姓小戶即使成員優秀也幾乎沒有當選的可能。賄選的實質是權錢交易，達到以權謀私。通過賄選當選后，一方面為自己謀取賄選“投資”的回報，另一方面利用賄選獲得的“公權力”為親朋好友兌現謀私利的承諾，謀取團體的利益。

（三）村莊經濟和區位優劣影響賄選票價 隨著工業化和城鎮化的發展，離城鎮中心越近，土地被征的幾率越大，級差地租越高，村民收入越高，越容易發生以激烈競爭為前提的賄選行為。相反，經濟欠發達的一些地區，村級集體經濟相對落后，村委會干部只有糧食直補、農村扶貧資金等的支配權，即使發生賄選，用幾包煙之類的實物或小額的金錢賄賂就可以搞定。賄選票價高的現象主要發生在經濟富裕并設有開發區的村莊，公共經濟資源基礎雄厚，但基層權力監管無力，競選者希望掌控公共資源，支配集體財產，他們不惜投入巨資購買選票。加上少數人賄選成功產生的“擴散”效應，導致相互效仿，賄選的力度也越來越大。據央視網2015年3月25日報道：青島市嶗山區王哥莊東臺村，地處嶗山腳下，經濟發達，全村860余戶，選舉的前一天就收到了“額外的紅包”，即一張選票1200元。因此，由于村莊經濟發達和區位優勢，賄選者愿意花大價錢購買選票，村莊經濟資源成為賄選潛在的物質基礎因素。

（四）村莊經濟政治分層催化賄選 改革開放以來，一部分農民在外流動打工，沒有融入鄉村的政治生態圈；另一部分農民留守農村，依然種地為生；而少部分農民通過發展個體經濟、私營經濟等先富裕起來，具有雄厚的經濟基礎以及廣泛的人脈關系，他們同鄉鎮機關工作人員大多較熟悉。強大的經濟基礎和政治人脈，使他們在選舉中有條件用財物直接進行“賄選”;或者向村民口頭承諾，進行間接“賄選”。

由于我國農村地區總體經濟發展水平低，農民收入增長緩慢，普通種地、外出打工農民工只能維持日常生活，他們在經濟政治層面都處于社會低層，既沒有足夠的經濟實力參與政治生活，也沒有攀緣上級的政治資本。在村級選舉中，富人有條件通過賄選來獲得政治地位，窮人被動收取賄賂來補貼生活，這種“雙贏”、“各得其所”的局面必然催化賄選。

（五）鄉鎮干部權力尋租助推村級賄選 鄉鎮是我國行政體制的最后一個層級，鄉鎮的很多事務都要依靠村干部來幫助完成，而村委會需要得到鄉鎮的認可?！洞逦瘯M織法》規定，鄉鎮政府與村委會之間的關系是一種指導關系，并不是農民普遍認為的上級與下級的關系，而同時，《村委會組織法》三十一條規定：“村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映?！边@說明村官想貪腐，不能繞過的直接關口是鄉鎮政府。在新形勢下，村干部支配村資源的權力范圍擴大，想連選連任的村干部利欲熏心，極力賄選，他們為了阻斷上級部門的查處，極力向上攀緣，拉攏鄉鎮干部與其達成“默契”。而鄉鎮干部借職位之便，利用國家給予村民的福利進行抽成，某種意義上兩者之間達成利益重合，形成村與鄉鎮干部為了各自目的的利益紐帶。在村委會換屆選舉中，鄉鎮干部希望給自己帶來“利益”的人當選，他們甚至利用權力有意無意地截留法律，[3]利用自己相對村民強大得多的資源優勢，用指選、陪選的方式支持意中的候選人，而意中的候選人自然會肆無忌憚地用賄選的方式參與競選，因此，鄉鎮干部權力尋租助推了村級賄選。

三、村委會選舉中治理賄選的措施

賄選是一種政治腐敗現象。習近平總書記在十八大報告中指出：“堅定不移反對腐敗，永葆共產黨人清正廉潔的政治本色”。農村賄選發生在基層和群眾身邊，直接侵害老百姓的切身利益，損害黨群、干群關系，敗壞社會風氣，影響社會和諧。應采取有效措施，治理農村賄選。

（一）按條件有序合理合并村莊，形成選舉規模2015年我國城鎮化率達到56%，伴隨著城鎮化進程的不斷深入，我國農村人口減少，村莊數量縮小甚至消失。據統計，1998年至2007年，我國的自然村由原來的360多萬銳減到270萬，這就意味著，每一天都有約80～100個村莊正在消失。[4]在村委會選舉中，小村莊選舉一方面出現“矬子里面拔將軍”，另一方面則是候選人用小恩小惠的賄選方式就能當選。為了解決這些問題，可以把人口少、距離比較近的兩個或幾個村莊有序合并，在選舉中，以自然村劃分選區，便于村民投票。當然村莊合并不是簡單地遷居在一起，應當做到有序。農民耕地和勞作方式決定農民需要分散居住，因此，符合條件的村莊合并應當是行政合并先行，這對村委會選舉中避免賄選具有積極的意義。首先，村莊合并，村委會選舉中人口增多，選舉范圍增大，要想賄選就得付出極大成本，而且即使付出高票價也難確定是否為其投票，賄選就很難達到行賄者的預期目標。其次，村莊合并，再不是以前小村莊的個別富人掌控選舉的局面，群眾有更多的選擇機會，選舉出相對優秀并在群眾中聲望較高的村干部；再次，村莊合并，會形成多個大姓氏家族的行政村。在村委會選舉中，只有在人數很少的小村，家族的作用才會非常明顯。村莊合并后各大姓氏家族相互制衡，就可以避免原來小村莊的個別大姓家族的策劃賄選。

（二）改革村委會財務管理機制，排除誘發賄選潛在的物質基礎因素 賄選實質上是一種權力尋租的行為，賄選者往往看預期能否獲得高額利益，越是能通過權力尋租得到高額利益的所謂“肥村”，越是有人要付出高額成本來賄選。據調查，同樣是基層自治組織，村委會選舉競選激烈、發生賄選現象嚴重；而對城市居委會選舉，選民相對淡漠，很少發生賄選。一個重要原因是社區不象村委會有很多管理職能，它的主要任務是為社區居民提供服務；而村委會相比居委會具有自治組織和經濟組織合一的性質，村干部掌握著農村扶貧資金、糧食補貼、征地補償款、土地出讓金等資金財富，擁有誘發賄選潛在的物質基礎。特別在具有區域優勢的村莊，都有集體企業和集體資產，村級財富和資產激增，現有村級財務管理人手不夠、財務混亂、賬目不清。盡管政府部門早已下達農村財務公開的通知，但效果依然不容樂觀。因此，在尊重村民自治的基礎上，改革村委會財務管理機制，實施村財鄉管、村賬鄉核的制度，使村干部領導決策和分配權分離，避免其侵蝕集體資產，排除誘發賄選潛在的物質基礎因素。

（三）加強村和鄉鎮干部權力監管和制約，切斷其發生賄選的利益紐帶 鄉村是國家與社會的聯接帶，關涉國家各項政策法規在鄉村社會的落實。近年來，隨著農村集體“三資”的增加，貪污侵占、截留挪用各類惠民資金問題屢屢發生，數額巨大，大多數案件是村官與鄉鎮干部相互勾結，形成利益紐帶，有既得利益的刺激。到了村委會換屆選舉時，鄉鎮干部利用職務之便縱容為其帶來利益的競選者進行賄選。據報道，貴州省第八屆村委會換屆連選連任比例超過八成，擁有2100人的貴州某村委會主任，在1380人聯名舉報其貪污腐敗的情況下，仍能連選連任長達9年。[5]發生這種現象的主要原因是對村干部和鄉鎮干部的監督不到位。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。鑒于村官和鄉鎮黨政機關“一把手”的權力過于集中，要加強對“一把手”權力的監管和制約，對拆遷、征地等重點領域，應當實行權力分解；加強縣級相關部門對村官和鄉鎮領導的巡查力度，“把權力關進制度的籠子”，使得想連任的村干部和鄉鎮干部無法通過權力之便合謀經濟利益，從制度層面切斷村和鄉鎮干部發生賄選的利益紐帶，使賄選者無靠山可依，自然不敢賄選；鄉鎮干部無利可圖，又有上級部門的巡查，自然不愿也不敢助推賄選。

（四）完善選舉法律、法規，依法打擊農村賄選我國目前雖在《選舉法》、《村委會組織法》、《刑法》等法律法規中涉及到了關于賄選等破壞選舉行為的規定，但《選舉法》的調整對象僅限于全國人大代表和地方各級人大代表之選舉，無法用《選舉法》來解決村民選舉中所出現的法律問題，而《村委會組織法》、《刑法》規定相當簡單，適用選舉范圍窄，缺乏可操作性，處罰力度小。因此，應加快完善《村委會組織法》。2010年全國人大常委會第十七次會議對《村民委員會組織法》做出修訂，涉及到村委會選舉的僅有10條，村委會選舉過程中會出現各種問題，組織法內容概括簡單，不可能做出明確細致的規定。所以，應專門出臺村委會的選舉細則。其次，建議修改《刑法》第二百五十六條，使其擴大到適用于村委會選舉。能夠加大村級賄選打擊力度。[6]《村委會組織法》第十七條中規定的賄選懲罰條文為：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效”。在當前形勢下，這個規定對于賄選行為幾乎沒有威懾力。因此，完善選舉法律法規，加大賄選打擊力度，才能有效防止和制止賄選行為。

[1]李偉豪.村支書借錢給村委會10年難討回[N].現代快報,2014－12－19.

[2]鮑純艷.廣東長沙村村委會換屆選舉的觀察與思考[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewslD=5438，2010－08－01.

[3]楊雪云.后農業稅時代“鄉村干部利益群體”的再生產[D].上海：上海大學,2008.

[4]賈莉麗.正在消失的村莊[N].民主與法制時報,2014－01－06.

[5]貴州:“海選”村干部連選連任比例超過八成[EB/OL].新華網，2011－07－06.

[6]董禮勝.村民委員會選舉中的賄選及其治理研究[M].北京:中國社會出版社,2005.

Reasons and Control Measures of the Bribery at the Election of Village Committee under the New Situation

XING Ye－rong，GUO Xiao－gang
（School of Politics and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

China＇s practice of the nearly 30 years of nationwide village leader elections prove that democratic elections have made certain achievements，but in recent years，the Serious village committee election“bribery”phenomenon is an indisputable fact.Rural bribery problem must be analyzed under the new situation of abolition of agricultural taxes，direct subsidies to grain，construction of new village，development of urbanization.These factors，such as village population scale，population flow，family strength，the village economy，the location advantages and disadvantages，village economic，political stratification，and township cadres power rent－seeking，affects rural bribery.Therefore，the paper put forward the corresponding measures of governance bribery to effectively prevent and curb rural bribery.

village committee election；bribery；measures of governance

G422.6

A

2016-05-07

邢葉榮（1967－），女，山西大同人，碩士，副教授，研究方向：憲法學。郭曉剛（1973－），男，山西原平人，碩士，講師，研究方向：經濟法。

1674-0882(2016)04-0006-04

〔責任編輯 趙曉潔〕